На порозі головування в ОБСЄ

Київ готується до наймасштабнішого проекту у своїй багатосторонній дипломатії. 6-7 грудня в Дубліні під час 19-го засідання Ради міністрів ОБСЄ Ірландія передасть головування в цій організації Україні.

За усталеною традицією, новоспечений головуючий в ОБСЄ виголошує бачення і пріоритети свого головування під час першого в новому році засідання Постійної ради у Відні і таким чином дає фактичний старт головуванню, яке формально розпочинає відлік із першого січня. Так само зробить міністр закордонних справ України, виступ якого заплановано на 17 січня.

У січні 1992 р. ОБСЄ, тоді ще НБСЄ, стала першою європейською організацією, котра відчинила двері незалежній Україні. Через 21 рік Україна стає до керма цієї, напевно, не найвпливовішої, та найбільш представницької безпекової організації у Євроатлантичному регіоні («від Ванкувера до Владивостока») - організації, що налічує 57 держав-учасниць (57-ю стала Монголія, яка приєдналася щойно минулого тижня, розширивши географічні кордони ОБСЄ), і покликана виконувати низку важливих функцій: від вирішення кількох тліючих конфліктів і запобігання виникненню нових до допомоги державам-учасницям в імплементації широкого кола політичних зобов’язань, включно з дотриманням прав людини та утвердженням і зміцненням демократичних свобод.

Багатьом, зокрема і в Україні, ОБСЄ добре відома насамперед завдяки тій ролі, яку ця організація відіграє у спостереженні за виборами. Критерії та методологія у проведенні виборів, що їх розробило Бюро ОБСЄ з демократичних інституцій і прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ), визнані міжнародними стандартами, а оцінка БДІПЛ виборів формує відповідні позиції національних
урядів.

Країна, яка головує в ОБСЄ, виконує досить важливу роль: вона пропонує порядок денний та очолює процес політичного діалогу між державами-учасницями, а також здійснює загальне політичне керівництво організацією. Впродовж усього календарного року (порівняймо, наприклад, із Радою Європи чи ЄС, де головування триває лише шість місяців, а в НАТО чи ООН цього інституту взагалі немає) пріоритети головування значною мірою стають пріоритетами всієї організації.

Тому для більшості тих, хто береться за цю справу, головування в ОБСЄ - це нові зовнішньополітичні можливості, а в ширшому контексті - питання престижу і доведення свого лідерського потенціалу, адже головуючий має демонструвати здатність генерувати нові ідеї та вміння здобувати широку підтримку для їх реалізації.

Тим часом очолювати організацію, кожне рішення котрої потребує консенсусу 57 держав-учасниць, - коштує величезних зусиль, тоді як сухий залишок часто-густо доволі скромний, з огляду на здебільшого протилежні інтереси ключових гравців. Недарма кожна головуюча країна прагне у своїх пріоритетах врахувати і збалансувати інтереси всіх.

Українське головування 2013 р. обіцяє бути непростим. Не в найкращій формі перебуває ОБСЄ. Ще в гіршому стані підійшла до свого головування Україна.

ОБСЄ: у пошуках себе

Протягом останнього десятиліття ОБСЄ переживає своєрідну кризу ідентичності.

Під час холодної війни все було досить зрозуміло: НБСЄ слугувала головним майданчиком для діалогу між Сходом і Заходом з метою пом’якшення блокового протистояння та розбудови заходів довіри і військового контролю. Законним предметом цього діалогу було визнано питання прав людини. НБСЄ заснована насамперед як інституція, що базувалася на певному кодексі норм міжнародної поведінки держав. Гельсінкський Заключний акт містив 10 основоположних принципів відносин між державами (т. зв. Гельсінкський декалог).

У десятиріччя після закінчення холодної війни НБСЄ було реорганізовано в ОБСЄ, чиєю головною функцією стала підтримка демократичних перетворень у посткомуністичних країнах, включно з розв’язанням існуючих і запобіганням новим збройним конфліктам. Короткому відтинку часу на початку 1990-х рр. був притаманний дух партнерства, співпраці та спільних цінностей. Саме тоді стало можливим ухвалення Паризької хартії 1990 р., якою держави-учасниці заявили, що демократія є «єдиною системою урядування для наших країн». А зобов’язання, взяті в людському вимірі, було визнано такими, що не належать виключно до внутрішніх справ тієї або іншої держави, а є предметом прямої і законної турботи всіх держав-учасниць. Так інституція, яка встановлювала правила відносин між державами, що належали до взаємопоборюючих суспільно-політичних систем, перетворилася на організацію, яка спиралася на спільні цінності.

Увійшовши у XXI ст., ОБСЄ залишилася найширшим форумом у регіоні для постійного діалогу. Проте, на відміну від часів холодної війни, це вже далеко не єдиний і для багатьох країн - не головний діалоговий майданчик. Крім того, попри наявність проблем (у глухому куті перебуває режим контролю за звичайними збройними силами в Європі; нерозв’язаними залишаються тривалі конфлікти тощо), в цілому військово-політичний клімат на континенті не є кліматом конфронтації, а тому потреба в ОБСЄ як в запобіжнику конфронтації по лінії Схід-Захід відпала.

Залишилась ОБСЄ й інструментом допомоги державам-учасницям в імплементації взятих політичних зобов’язань. Проте задекларований на початку 1990-х рр. консенсус стосовно спільних демократичних цінностей і виконання зобов’язань у рамках ОБСЄ, особливо в людському вимірі, змінився на істотні розбіжності. У підсумку, роль ОБСЄ як інструмента для підтримки демократичних трансформацій значно послабилася. В окремих країнах колишнього СРСР відбулося згортання демократичних процесів, а в деяких демократичні перетворення так ніколи серйозно й не розпочиналися, попри очікування на початку 1990-х рр.

Що ж тоді є - чи має бути - головною функцією ОБСЄ сьогодні? Погляди держав-учасниць різняться. Одні вбачають в ОБСЄ насамперед організацію, котра має будуватися на чітких і, бажано, юридично-зобов’язуючих правилах поведінки держав, включно з ухваленням Статуту ОБСЄ (або навіть ширшого юридичного договору з європейської безпеки). Інші воліють, аби ОБСЄ відновила себе повною мірою як організація, чиїм фундаментом є спільні демократичні цінності.

Доки не буде досягнуто порозуміння, навряд чи є підстави сподіватися на вироблення нової якості ОБСЄ і на те, аби нарешті визначитися щодо першочергової ролі організації у XXI ст.

Останніми роками було зроблено кілька спроб дійти такого порозуміння, зокрема на саміті ОБСЄ в Астані в грудні 2010 р., що його після одинадцятилітньої перерви вдалося скликати завдяки наполегливості та надзусиллям казахського головування. Результатом стала ухвалена з величезними труднощами стисла підсумкова декларація, в якій глави держав і урядів у загальних рисах окреслили бачення спільного майбутнього - розбудови «вільної, демократичної, єдиної та неподільної євроатлантичної і євразійської безпекової спільноти… заснованої на узгоджених принципах, взаємних зобов’язаннях і спільних цілях».

Однак практичне втілення цієї задекларованої мети залишається серйозним викликом. Відповідний діалог триватиме, зокрема, і під час українського головування, - очікується, що Рада міністрів на своєму засіданні в Дубліні 6-7 грудня 2012 р. ухвалить рішення про продовження роботи щодо «безпекової спільноти» в рамках процесу «Гельсінки +40», ініційованого ірландським головуванням у контексті підготовки до 40-ї річниці організації у 2015 р. Але поки що «безпекова спільнота» - це радше політичне гасло, ніж практичний рушій поведінки країн на просторі ОБСЄ. Серйозні відмінності між державами-учасницями в поглядах на європейську безпеку нікуди не поділися; близької перспективи вирішення тривалих конфліктів наразі не проглядається; «спільні» цінності та цілі насправді не стали поділяти більше країн від того, що про них говорять як про «спільні».

Такий стан справ в ОБСЄ, а також загальна міжнародна ситуація (занурення ЄС у власні проблеми через кризу Єврозони, зависле «перезавантаження» у відносинах США і Росії тощо), не вселяють надії на якісь проривні рішення із європейської безпеки в наступному році. Водночас це не виключає можливості поступу у вирішенні окремих конкретних питань.

Україна: невчасне головування

На відміну від багатьох інших міжнародних організацій, у яких країни-члени головують за алфавітом або в іншій визначеній послідовності, головування в ОБСЄ - справа суто добровільна. Держава-учасниця має запропонувати свою кандидатуру і дістати згоду
решти.

Не можна сказати, що останніми роками охочих було багато. По-справжньому ж поборотися за право очолити ОБСЄ довелося тільки Казахстану і певною мірою Сербії, чиє головування заплановане на 2015 р. Зокрема, Астані проблему створювала невтішна ситуація з дотриманням зобов’язань у царині демократичних прав та свобод, адже небезпідставно вважається, що країна, котра головує, має власним прикладом демонструвати відданість нормам і принципам організації. Аби переконати скептиків, Казахстану довелося провести неабияку підготовчу роботу, погодитися на перенесення головування на пізніший термін (з 2009-го на
2010 р.) і офіційно запевнити інші держави-учасниці у своїх намірах поліпшити ситуацію з демократичними нормами всередині країни та дотриманням зобов’язань ОБСЄ.

Україна вперше офіційно заявила про намір головувати в ОБСЄ у 2013 р. на засіданні Ради міністрів ОБСЄ в Любляні у грудні 2005 р. Тоді такий крок здавався логічним. У 2005 р. «країну помаранчевої революції» ще поважали на міжнародному рівні, на неї покладалися надії як на взірець демократичних перетворень на пострадянських теренах, до її голосу дослухалися. Україна мала всі підстави претендувати на лідерство в регіоні та на вагому роль в ОБСЄ.

Важче зрозуміти, чим керувався офіційний Київ, коли влітку 2010 р. перепідтвердив свою налаштованість на головування в ОБСЄ. Можливо, було незручно відмовитися від раніше даного слова. Можливо, для внутрішньополітичного вжитку і найвищого керівництва хотілося продемонструвати «авторитет» України на міжнародній арені та її зовнішньополітичні «успіхи». А можливо, влада ще сама не здогадувалася про всі свої майбутні «успіхи».

Хай там як, у листопаді 2010 р. відповідне рішення було ухвалено «за умовчанням» міністрами закордонних справ держав-учасниць ОБСЄ. Кандидатура України не викликала заперечень, бо наприкінці 2010 р. нова українська влада ще мала кредит міжнародної довіри.

Втім, уже наступного року міжнародне становище України кардинально змінилося. Погіршення стану справ зі свободою слова, і особливо політично вмотивоване ув’язнення лідерів опозиції, викликало хвилю критики на Заході та широке занепокоєння з приводу регресу демократії в країні. Як
наслідок, підписання вже парафованої Угоди про асоціацію з ЄС було відтерміновано; контакти з Україною на найвищому політичному рівні - обмежено до мінімуму; міжнародний імідж України різко погіршився.

Як і загальне тло напередодні українського головування. ОБСЄ - організація насамперед політична, тоді як Україна допустила великий відкат саме у плані політичному. З початку нинішнього року країни ЄС і США майже щомісяця порушували питання, пов’язані з політичними свободами в Україні, на засіданнях Постійної ради ОБСЄ, що відбуваються щочетверга.

Проведення жовтневих парламентських виборів завдало ще одного серйозного удару по іміджу України як майбутньої головуючої країни. Місія спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ попередньо оцінила ці вибори як такі, що «характеризувалися браком рівних умов для учасників», а деякі аспекти «стали кроком назад, порівняно з останніми виборами». Сьогодні можна стверджувати, що кінцеві висновки Місії будуть ще жорсткішими, адже її Проміжний звіт за післявиборний період констатував: «ця складова процесу отримала негативну оцінку щодо роботи 77 зі 161 окружної виборчої комісії» (тобто майже половини!), на яких проводилося спостереження Місією. Очікується, що кінцевий звіт побачить світ наприкінці грудня-на початку січня, саме коли Україна розпочинатиме своє головування.

Такі міжнародний імідж і зовнішньополітичне становище України істотно послаблюватимуть її позиції як головуючої країни. На відміну від традиційних очікувань та сподівань від нового головування, сьогодні в коридорах ОБСЄ переважає, швидше, атмосфера певної настороженості щодо того, що ще може статися в головуючій країні і як воно позначиться на репутації всієї організації.

Виступаючи на засіданні Постійної ради в червні нинішнього року, міністр закордонних справ України і майбутній головуючий в ОБСЄ К.Грищенко попередньо окреслив головні пріоритети свого головування. Серед них - надання нового поштовху вирішенню тривалих конфліктів, підвищення ефективності ОБСЄ у ранньому запобіганні конфліктам, питання, пов’язані з енергетичною безпекою, свобода засобів масової інформації, боротьба з торгівлею людьми тощо.

Загалом, виголошені пріоритети Постійна рада сприйняла схвально. Конкретні ж здобутки та кінцеві результати залежатимуть однаковою мірою як від власних зусиль і амбіцій, міжнародної ваги й здатності впливати на прийняття рішень, так і від підтримки інших держав-учасниць упродовж 2013 р.

Попри всю публічну критику та кулуарні перестороги, партнери по ОБСЄ надаватимуть підтримку українському головуванню, адже, крім нюансів ставлення до конкретної головуючої країни, є ще й інституційний інтерес та зацікавленість у просуванні вперед з питань порядку денного організації. Інша річ, чи захочуть впливові гравці вдатися до екстра-зусиль, інколи необхідних для досягнення успіху з того або іншого питання, з огляду на теперішню якість їхніх відносин з Україною. Для справді успішного головування потрібні не рівновіддалені й зіпсовані, а рівнонаближені й довірчі відносини з ключовими країнами в організації. Потрібен активний діалог - у тому числі на найвищому політичному рівні - з основних питань європейської безпеки.

За інших умов Україна, з її багатим досвідом співпраці з ЄС та НАТО, з одного боку, і досить близькими відносинами з Росією та країнами СНД - з іншого, могла б не просто проголосити нову ініціативу, а реально спробувати пожвавити доволі мляві міжнародні формати врегулювання тривалих конфліктів, зокрема не тільки у Придністров’ї, де Україна традиційно є одним із ключових гравців, а й у Нагірному Карабасі та в Грузії. Україна могла б стати генератором нових ідей, щоб відновити вже давно затребувану динаміку на переговорах зі звичайних збройних сил у Європі. Могла б зробити ще багато чого, якби не специфіка її внутрішньополітичних процесів та не істотно послаблені зовнішньополітичні позиції.

Остаточні підсумки українського головування підбиватимуться після засідання Ради міністрів ОБСЄ у Києві в грудні 2013 р. Побачимо, чи, почавши з такого доволі низького рівня загальних очікувань, українським дипломатам вдасться приємно вразити всіх на фініші своїм майстерним головуванням і певними конкретними результатами.

Поки що, зголосившись за власним бажанням до головування в ОБСЄ, офіційний Київ зробив усе для того, аби створити для себе найгірші стартові умови та значно обмежити, якщо - не перекреслити взагалі, потенційно можливі ширші здобутки від цього головування. Адже українське головування в ОБСЄ могло б вдало вписатися в загальний контекст європейської інтеграції України. Це була б добра нагода збільшити свою вагу в системі європейської безпеки, продемонструвати здатність стояти на чолі великої європейської організації, вибудовувати часто дуже складний консенсус і вирішувати конкретні проблеми на порядку денному.

Тепер же головування в ОБСЄ ризикує перетворитися на буденний дипломатично-бюрократичний захід, без ширшої перспективи; захід, націлений, швидше, на внутрішньополітичні дивіденди, ніж на стратегічні зовнішньополітичні здобутки.

Хіба своє вагоме слово скаже українське громадянське суспільство. Хоч ОБСЄ - організація міжурядова, але вона широко відкрита до неурядових організацій. Колись підписання Гельсінкського Заключного акту дало поштовх створенню Гельсінкських груп з прав людини, включно з Українською Гельсінкською Спілкою. Сьогодні думка про тісніше залучення громадянського суспільства до роботи ОБСЄ стає дедалі більш поширеною і затребуваною.

Попри іміджевий провал влади, Євро-2012 таки відкрило Україну як європейську країну для мільйонів уболівальників. То, може, попри невисокі очікування від офіційного українського головування в ОБСЄ, воно стане нагодою відкрити справжній потенціал українського громадянського суспільства?