Європейська безпека: можливий шлях послабити виклики і загрози

Володимир ГОРБУЛІН — академік НАН України, директор Інституту проблем національної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України; Олександр ЛИТВИНЕНКО — доктор політичних наук, радник директора Інституту проблем національної безпеки при РНБОУ

Сьогодні вперше, принаймні з часів Реформації (XVI сторіччя), частина континенту від Атлантичного океану і аж до Бугу об’єднана в єдиний безпековий, економічний і політичний простір. А вплив інституцій, що оформлюють цей простір (ЄС і НАТО), сягає Росії. Саме безпрецедентне розширення Заходу, що триває після 1989 року, не тільки докорінно змінило, а й революціонізувало міжнародну ситуацію. Серед пов’язаних із цим процесом наслідків центральне місце посідає консервативне прагнення Росії захистити власний суверенітет, як його розуміють у Кремлі, а отже, відновити зону впливу в Європі.

Нині практично всі країни колишнього Варшавського договору — повноправні члени ЄС і НАТО. До західних інституцій увійшли і країни Балтії. Вплив НАТО і ЄС поширився далеко за межі їхніх кордонів. Створена 1992 року Рада Північно-Атлантичного співробітництва і програма Партнерства заради миру, угоди про партнерство і співробітництво між ЄС і країнами Центрально-Східної Європи, Рада Європи сформували спільний для всього континенту простір.

При цьому Росія, яка протягом цілого історичного періоду — від 1987 року, коли М.Горбачов висунув доктрину нового зовнішньополітичного мислення, і до 2004—2007 років антизахідного кульбіту В.Путіна — прагнула долучитися до Заходу як один із мажоритарних акціонерів, і нині не є противником ні країн Євросоюзу, ні навіть США. Росія — фактично їхній прагматичний партнер, який активно співпрацює із Заходом у питаннях, що становлять спільний інтерес, і прагне виторгувати краще місце в новій архітектурі континенту. Наразі серед загальнозначущих питань — ситуація в Афганістані та проблеми боротьби з мусульманським фундаменталізмом і міжнародним тероризмом, у певному сенсі енергобезпека тощо.

Водночас такий історичний процес не міг не мати побічних наслідків, одним із яких стала Югославсько-Балканська криза, що й досі остаточно не вирішена. Найнаочнішим її проявом за останні роки стало відокремлення в 2008 році населеного албанцями сербського автономного краю Косово, самопроголошення його державою і визнання цього утворення більшістю країн НАТО. Ці події перекреслили основний принцип міжнародної правової бази європейської безпеки — непорушність кордонів, що пережив драматичні зміни 1989—1992 років і кризи другої половини 1990-х років.

Чинну міжнародну правову базу у сфері європейської безпеки загалом сформовано в останній період холодної війни (1975—1990 роки). Її базовий документ — Гельсінкський Заключний акт — передбачає, зокрема, принципи непорушності кордонів, міжнародного співробітництва і верховенства прав людини над суверенітетом держав. Варто виокремити Паризьку декларацію 1990 року про єдиний європейській дім, яка визначила кінцеву мету зусиль держав континенту, та договори про ліквідацію ракет середньої і малої дальності 1987 року і про обмеження звичайних збройних сил в Європі (ДЗЗСЄ) 1990 року, що встановлювали основні правила гри в сфері воєнної безпеки. Розпад соціалістичного табору у 1989 році і остаточний колапс СРСР 1991 року докорінно переформатували європейський простір і, відповідно, поставили під сумнів адекватність цієї правової бази. Проте безумовне домінування США у 1990-х — першій половині 2000-х років подовжило її існування.

Нині ця правова база європейської безпеки зазнала деструкції. Як зазначалося вище, косовський прецедент для виконання одних положень Гельсінкського акта зруйнував інші. Вкотре вибухнули протиріччя між принципами верховенства прав людини та державного суверенітету. Мораторій на виконання ДЗЗСЄ, проголошений Кремлем наприкінці 2007 року, означав остаточне руйнування і тих норм, що регулювали суто військові питання. Заради справедливості слід зазначити, що цей договір було поставлено під сумнів ще розпуском Варшавського договору.

Ситуацію ускладнює різне сприйняття міжнародних процесів у Вашингтоні та європейських столицях, з одного боку, і в Москві — з іншого. Якщо Захід, і що важливо, по обидва боки Атлантики, виходить переважно з пріоритетності демократичних цінностей і ліберальної ідеології, то Кремль мислить у парадигмі real politik, зон впливу тощо, тобто постулатів кінця XIX сторіччя. Відповідно, одні і ті самі події та процеси сприймають у США—ЄС і РФ по-різному, і, відповідно, вони отримують кардинально протилежні оцінки.

При цьому Москва, у цілковитій відповідності з визначеними ще американським класиком Дж.Кенаном схемами мислення, сприймає будь-які дії ЄС і США на пострадянському просторі як безпосередню загрозу безпеці і реагує з допомогою всіх доступних інструментів. Ці дії, абсолютно законні з погляду Кремля, розглядаються на Заході та насамперед у прикордонних з РФ країнах, у тому числі в Україні, як прояви імперських амбіцій.

Отже, намагання пояснити Кремлю, що прагнення, наприклад, України вступити до НАТО і ЄС не спрямовані проти РФ, від початку не мають жодного сенсу, бо виходять із раціональних посилок збалансувати інтереси там, де йдеться про цінності, тим більше у російському специфічному їх сприйнятті. Причини цієї специфічності — в історичному досвіді та особливостях політичного режиму Росії.

Насправді Москва, і вона це чітко і відверто декларує, зацікавлена не у змінах, а у фіксації статус-кво. Ключовим свідченням цього стала, хоч як це дивно, російсько-грузинська війна серпня 2008 року, коли дії РФ спрямовувалися саме на консервацію ситуації, сформовану протягом 1990—2008 років, та її юридичне оформлення. І навпаки, дії Тбілісі мали революційні завдання — відновлення суверенітету над Південною Осетією та Абхазією, що його мала Грузинська РСР — фіктивно суверенна республіка СРСР, але фактично не реалізувала незалежна Грузія.

Яскравим прикладом страху Росії перед майбутнім і прагнення до збереження статус-кво стала червнева 2008 року ініціатива Д.Медведєва про Договір колективної безпеки в Європі (ДКБ). Усвідомлюючи крах Гельсінкської системи, РФ здійснює абсолютно логічний з її точки зору крок — пропонує цей договір і наражається на нерозуміння з боку США: система колективної безпеки у вигляді НАТО вже існує, що ще треба?

Позиція країн ЄС, насамперед Франції і Німеччини, дещо складніша. Якщо до серпня 2008 року вони розглядали пропозиції Росії у пропагандистському контексті, то нині готові обговорювати безпекову проблематику з Росією, але загалом пропонують формат ОБСЄ+, на що у свою чергу не згодна Москва.

Ще більше несприйняття ідея ДКБ зустрічає в державах, які ще не приєдналися до НАТО, але не бажають вступати до Організації договору про колективну безпеку (ОДКБ, або Ташкентський договір). З погляду цих столиць такий договір має на меті насамперед зафіксувати розділення потенційно єдиної Європи на повноцінну Західну та російську Східну.

Бажання Кремля зберегти статус-кво в Європі певним чином сприймається адміністрацією президента США Б.Обами. Перезавантаження американсько-російських відносин не слід розглядати як відступ, про що часто говорять останнім часом, — це швидше спроба закріпити досягнуте в Європі за умови перенесення світової уваги на проблеми Великого Близького Сходу і взагалі Азії.

Водночас США і РФ розділяють нетотожні цінності правлячих груп і суспільств у цілому, багато в чому відмінні політичні режими та інституції, далеко не єдине бачення майбутнього світу загалом і себе зокрема, та різні увага і підходи до таких важливих проблем, як нерозповсюдження зброї масового ураження, тероризм, енергобезпека тощо.

Про тимчасовий характер перезавантаження свідчить і стаття З.Бжезинського в третьому номері Foreign Affairs за 2009 рік «Новий порядок денний для НАТО». Якщо дещо спростити, його позиція така: в Європі фіксується статус-кво між НАТО і ОДКБ (читай — РФ), а країни, що нині не є членами ані альянсу, ані Ташкентського договору, зберігають право на приєднання до одного з цих військово-політичних блоків.

Отже, у цих країнах може і буде у майбутньому точитися жорстка боротьба навколо геополітичного вибору. Насправді йдеться не про вибір зовнішньополітичної орієнтації, а про весь напрям суспільного поступу. Враховуючи принциповість питання, розмір і масштаб ставок, а також внутрішню слабкість країн, що не належать до жодного з двох блоків, можна прогнозувати зростаючу нестабільність у цих державах аж до їхнього перетворення на певний варіант failed states із подальшим розпадом, що супроводжуватиметься кривавою громадянською війною.

У період між 2004-м і 2008 роком Україна не скористалася шансом на приєднання до НАТО. Цьому є чимало причин, переважно внутрішнього характеру. Найважливіша — це відсутність елітного та суспільного консенсусу щодо української безпекової стратегії. Не менш значущим є і те, що політична конкуренція в Україні, принаймні з кінця 2000 року, набула відверто руйнівних форм і загрожує безпеці. До послаблення держави призвели недостатність політичної волі, багатополюсність виконавчої влади, а також політичний принцип призначень на адміністративні посади в публічних органах, наслідком чого стало критичне зниження професіоналізму державних службовців. Не додає ефективності державній політиці і корумпованість державного апарату. Існують і інші суттєві проблеми.

Наявні також потужні зовнішні чинники, вплив яких зростає. І основний серед них — діяльність Росії. Хоча роль російських спецслужб, особливо ФСБ, перебільшена у суспільній свідомості, а відома промова Д.Медведєва на колегії ФСБ у грудні 2008 року — насамперед приклад успішного піару, але аж ніяк не свідчення ефективності відомства. Проте загалом активність Кремля на українському напрямі протягом 2006—2009 років можна оцінити як системну і цілеспрямовану, а її стратегію та тактику — як такі, що довели свою ефективність.

Таким чином, Україна потрапляє до сірої зони між НАТО і ОДКБ. Її складатимуть Україна, Молдова, Грузія, меншою мірою Азербайджан, що тяжіє як до Європи, так і до Центральної Азії. Потенційно до цієї зони потрапляють Білорусь і Вірменія, в яких тривають процеси емансипації від російського впливу.

Структура сірої зони асиметрична. До її складу входять переважно малі країни з населенням від трьох до десяти мільйонів осіб. Україна у понад три рази більша за населенням, не кажучи вже про територію та обсяг економіки, ніж решта держав, разом узятих. Простір сірої зони географічно розділений на дві відмінні складові — Балто-Чорноморську (Україна, Молдова і потенційно Білорусь) і Чорноморсько-Каспійську (Грузія, Азербайджан і потенційно Вірменія).

Інтерес великих світових і європейських гравців до сірої зони несиметричний. Для Росії переважний вплив на Київ та інші столиці держав цієї зони — ключове зовнішньополітичне завдання, про що більш-менш прямо наголошено у Концепції зовнішньої політики 2008 року. Для США такий вплив — важливе, але далеко не першочергове завдання.

Для ЄС та його провідних країн — ФРН і Франції важливий насамперед безпековий вимір, а саме — передбачуваність і відсутність небезпечних конфліктних загострень, які, зокрема, можуть загрожувати поставкам до країн ЄС енергоносіїв, і насамперед газу. Така передбачуваність і спокій можуть бути досягнуті шляхом визнання належності України та інших держав, що не визначилися, до зони російських привілейованих інтересів, а отже, і переважного впливу Москви на їхні політичні й економічні рішення. Варто нагадати, що після відновлення панування на пострадянському просторі РФ отримує потенціал і актуальні можливості для здійснення жорсткої політики і на європейському напрямі.

Ціннісний вимір у політиці провідних країн Євросоюзу нині на другому плані. Водночас близькі кардинальні зміни в ЄС, пов’язані із завершенням процесу ратифікації Лісабонського договору, безперечно приведуть до перегляду і цього напряму європейської зовнішньої політики. До речі, потенційні кордони сірої зони збігаються з межами дії програми Східного партнерства ЄС. Випадковості цього збігу — питання риторичне.

Принциповою особливістю сірої зони є фактична неврегульованість правил змагання в ній і за неї. Чинні гельсінкські угоди, інші базові європейські безпекові правові акти нині неефективні. Власне, саме щодо сірої зони доцільно говорити про вакуум безпеки в Європі. Тим більше що розмір зони досить малий, а приз у змаганнях — аж надто великий.

За цих умов для України та інших держав сірої зони принциповими стають передусім визначення міжнародних правил гри, їх юридична фіксація та забезпечення дотримання. До пакета правил можна було б віднести таке. По-перше, визнання всіма зацікавленими країнами територіальної цілісності та непорушності кордонів у Східній Європі, а також незастосування сили (в зоні відповідальності НАТО такі вимоги діють уже 60 років).

По-друге, декларування верховенства демократичних цінностей на просторі сірої зони (цей момент не є в жодному разі ритуальним, а навпаки, змістовним, бо дає змогу зберегти ціннісну єдність Європи), визнання принципу вільного змагання ідеологій і поглядів на території держав, а також свободи доступу до інформації.

По-третє, невтручання у внутрішні справи демократичних держав (у тому числі шляхом підтримки підривних організації та рухів і ведення підривної пропаганди), що дотримуються у своїй практиці національних конституцій і законодавства. Йдеться зокрема про забезпечення дії Конвенції про використання радіомовлення в інтересах миру 1936 року та поширення її принципів на телебачення.

По-четверте, принцип прозорості ключових ринків, у тому числі енергетичного (складовою пакета могла б стати Енергетична хартія чи документ, прийнятий у її розвиток ) тощо. З цим міг би бути пов’язаний і розгляд питання про консорціум щодо розвитку газотранспортної системи України.

По-п’яте, принципи і заходи щодо врегулювання територіальних проблем країн сірої зони, що мають своє зрозуміле рішення. Йдеться насамперед про придністровське питання та механізми його вирішення, запропоновані в українських ініціативах 2005 року.

По-шосте, безумовна заборона на створення і пролонгацію існування іноземних військових баз на території країн сірої зони, а можливо, й демілітаризація окремих територій регіону, зокрема Чорного моря тощо.

По-сьоме, спільні заходи європейських держав, зокрема й тих, що належать до сірої зони, щодо боротьби з нетрадиційними загрозами і викликами, такими як транскордонна організована злочинність, нелегальна міграція, наркотрафік, кібертероризм тощо.

По-восьме, чільне місце у таких домовленостях могли б посісти спільні проекти США, ЄС, РФ, держав сірої зони, у тому числі у військово-технічній сфері. Йдеться про створення системи континентальної ПРО, важливу роль в якій могли б відіграти і українські радарні станції раннього попередження про ракетний напад у Севастополі, Габалі, а також про спільне виробництво Україною і Росією літаків Ан-124 і Ан-70 для перевезення військового контингенту НАТО в Афганістані, а можливо, і в інших віддалених країнах.

По-дев’яте, для зменшення жорсткості боротьби у найближчій перспективі можна було б передбачити чітко визначений за часом мораторій на вступ держав сірої зони до НАТО і ОДКБ за одночасної фіксації можливостей розвитку співробітництва із цими організаціями згідно з бажанням самих держав.

Йдеться про певне перевидання Гельсінкського Заключного акта, але цього разу вже не для всієї Європи, яка, власне, не потребує такого перевидання, а для простору між НАТО—ЄС і ОДКБ, про перетворення цієї території та держав, що її займають, на поле чесного змагання різних сил на базі демократичних цінностей, які визнаються усіма зацікавленими країнами.

Такі гарантії могли б бути закріплені в юридично зобов’язуючому документі, учасниками якого мали б стати держави ОБСЄ, ЄС як окрема сутність та КНР. Ця угода мала б передбачати діючий механізм консультацій із безпекових питань між країнами сірої зони і державами-гарантами.

Цілком зрозуміло, що підготовка такого пакета потребуватиме складного і багатораундового переговорного процесу, який можна було б розпочати шляхом ініціювання 5 грудня 2009 року (у 15-ту річницю Будапештського меморандуму) проведення в Україні пред-ставницької міжнародної конференції експертів у сфері міжнародної безпеки, досвідчених державних, політичних і громадських діячів.

Разом із скликанням міжнародної конференції одним із перших кроків на шляху реалізації цієї ідеї могло б стати створення постійного механізму консультацій між Україною та державами — гарантами її безпеки: США, РФ, Великобританією, КНР і Францією на основі можливостей, що передбачені у Будапештському меморандумі 1994 року. Такий процес міг би бути у відповідний спосіб узгоджений з процесом ОБСЄ+, пропозиції про необхідність започаткування якого вже пролунали у провідних європейських столицях.

Розуміємо всю контроверсійність ідей, викладених у цій статті, і розраховуємо на їхнє змістовне обговорення. Разом з тим слід підкреслити, що йдеться не про відмову від українського стратегічного курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію, що загалом витримав випробування часом, а про конкретну форму його реалізації в нових умовах.