Венеціанська комісія: реформа не відповідає європейським стандартам

Про законопроекти про судоустрій та статус суддів, які ініціював колишній президент Ющенко і активно лобіює в парламенті С.Ківалов, в нашій країні за останні три роки сказано багато. Переважно об’єктивного, тобто негативного. Адже очевидно, що реалізація законопроектів фактично призвела б до повного руйнування судової системи, посилення залежності судів, їхньої політизації, віддалення населення від правосуддя. У виграші були б лише кілька осіб, які за рахунок неконституційних та юридично необґрунтованих законодавчих змін отримали б можливість встановити контроль над судами і мати з цього відповідний зиск.

Про неприпустимість ухвалення цих законопроектів, які після нелегітимного прийняття (після дострокового припинення повноважень Верховної Ради) у першому читанні були об’єднані в один, неодноразово заявляли судді (з’їзд суддів, Рада суддів України, представники ВСУ), провідні вчені-юристи. Однак автори наполегливо проштовхували ці законопроекти, поки не довели їх аж до другого читання. У червні 2008 року очолюваний Сергієм Ківаловим парламентський комітет усього за кілька годин «розглянув» понад 800 пропозицій щодо тексту законопроектів і рекомендував ухвалити їх у цілому. Тобто зробити законом.

Потім парламентський комітет з правосуддя несподівано вирішив… відкликати поданий на друге читання законопроект для доопрацювання. Надто вже не хотілося дістати негативну оцінку з боку Європейської комісії «За демократію через право» (далі — Венеціанська комісія). Адже вона саме завершувала експертизу результату цієї законотворчості і готова була оприлюднити свої висновки. Тому «зняття законопроекту з розгляду» мало запобігти офіційному оприлюдненню небажаного висновку авторитетної міжнародної організації щодо цього законопроекту.

Однак у середині березня цього року Венеціанська комісія ухвалила спільний експертний висновок щодо проекту Закону України «Про судоустрій та статус суддів». Першим поінформував про цей документ вітчизняну правову спільноту С.Ківалов, подавши його у власній інтерпретації, яка далеко не у всьому збігається зі змістом цього висновку.

Так, С.Ківалов наголосив на тому, що Венеціанська комісія відзначила поліпшення якості законопроектів, підготовлених до другого читання, а також дала цілу низку рекомендацій. Зокрема «ліквідувати Раду суддів України і передати її функції Вищій раді юстиції». Мета цього меседжу цілком зрозуміла, особливо в контексті обрання головою ВРЮ близької до С.Ківалова людини та намагання наділити цей орган правом призначати голів судів. Взагалі сказане Венеціанською комісією за версією С.Ківалова і власне позиція Венеціанської комісії з означеного питання — то, як кажуть в Одесі, дві великі різниці.

Насправді у висновку Венеціанської комісії йдеться про доцільність запровадження замість різних органів суддівського самоврядування одного органу на
кшталт нової Вищої ради юстиції. При цьому ставиться вимога щодо складу ВРЮ. На думку Венеціанської комісії, в незалежній ВРЮ «більшість або принаймні значну частину мають становити судді, обрані самими ж суддями (що потребує поправки до Конституції)». За чинною Конституцією України судді через свій з’їзд делегують лише трьох своїх представників (усього ВРЮ складається з 20 членів). Тобто Венеціанська комісія висловилася за передачу функції деяких органів суддівського самоврядування ВРЮ лише за умови, що останню буде реформовано і вона складатиметься переважно із суддів.

Загалом Венеціанська комісія визнала законопроект непридатним, вказавши на юридичну необґрунтованість та невідповідність міжнародним стандартам основних його положень. Вона наголосила, що «законопроект потребує радикальних змін для досягнення його відповідності європейським стандартам».

Венеціанська комісія, схваливши зведення двох законопроектів в один і врахування деяких з її попередніх рекомендацій (зокрема, як прогрес відзначено запровадження автоматизованого розподілу справ між суддями), зазначила, що розробники законопроекту не звернули уваги на попередні серйозні застереження, додавши: «про більшість внесених до законопроекту змін не можна сказати, що вони заслуговують позитивної оцінки і поліпшили текст законопроекту».

Передусім європейські експерти вказали на надзвичайну складність тексту законопроекту — його надмірну деталізацію і «явну зарегульованість». На їхню думку, про існуючі у проекті «норми важко дізнатися чи навіть їх знайти». Причому це стосується не тільки простих громадян, а й самих суддів («суддя може повністю розгубитися» — пишуть провідні правові експерти Європи).

Вказано на ще одну штучну складність: передбачену проектом організацію судової влади України. Пропоновану цим проектом систему судів вона в черговий раз визнала «вельми складною», яка «виглядає непотрібно громіздкою». Свого часу її охрестили «суддівськими джунглями». Тепер по суті такою її визнали й у Європі, наголосивши: «Слід пам’ятати, що в надто складній та премудрій судовій системі криється ризик затягування провадження».

У цьому контексті особливе нерозуміння в європейських експертів викликало існування вищих спеціалізованих судів і Верховного суду України, їхнє процесуальне співвідношення та фактичне позбавлення ВСУ статусу судового органу. «Оскільки вищі спеціалізовані суди, — зазначається у висновку, — мають діяти як касаційні інстанції й відтак виконуватимуть функції, які зазвичай належать Верховному суду, постає питання про те, чи не слід було би злити ці два рівні (вищі спеціалізовані суди та ВСУ) в один і в такий спосіб хоча б спробувати спростити систему, позбавивши її зайвої бюрократії та адміністративного тягаря. В цьому випадку функції, якими наділені вищі спеціалізовані суди, могли би виконуватися спеціалізованими колегіями або палатами ВСУ. А структура на кшталт «Великої палати» цього ж суду, в іншому складі (як у Європейському суді з прав людини), переглядала би постановлене рішення «у зв’язку з винятковими обставинами». Як альтернативу Венеціанська комісія бачить забезпечення перегляду рішення у зв’язку з винятковими обставинами шляхом передання справи спеціалізованою касаційною колегією чи палатою на розгляд суду в його повному складі.

Добре знаючи про завантаженість українських судів, у тому числі й найвищої судової інстанції, експерти Венеціанської комісії вбачають вихід у спрощенні не тільки системи судів, а й судового розгляду: «Хоча наразі Верховний суд вочевидь є перевантаженим, виходом із ситуації в більш віддаленій перспективі навряд чи може бути утворення додаткових рівнів судочинства. Радше потрібно спростити процедури й зробити їх більш ефективними». Власне, про це неодноразово казали й вітчизняні фахівці та керівники судової влади.

Позиція Венеціанської комісії стосовно статусу ВСУ є досить чіткою. Співвідношення ВСУ та вищих спеціалізованих судів не може бути вирішене на користь останніх, бо Верховний (касаційний) суд у жодній цивілізованій правовій системі не вважається зайвою інстанцією. Він є найвищою і останньою судовою інстанцією. У цьому зв’язку нещодавно ухвалене Конституційним судом рішення щодо розуміння термінів «вищий суд» і «найвищий суд» викликає подив як з погляду відсутності аргументації, так і з погляду відсутності правової логіки.

Істотні зауваження Венеціанська комісія висловила щодо положень законопроекту, які політизують судову владу і роблять її залежною від виконавчої та законодавчої гілок влади. Експерти відзначили: «процес обрання суддів перебуває під ризиком великої політизації». Пропонований законопроектом порядок, «що передбачає інтенсивне опитування кандидата парламентаріями, може справити враження, нібито судді залежать від поглядів законодавців». Це не відповідає європейським стандартам, згідно з якими політичні та інші міркування при підвищенні професійної кар’єри є неприпустимими.

Загрозою незалежності суддів експерти визнали встановлення випробувальних термінів для перебування на посаді судді (призначення вперше на посаду на п’ятирічний строк). Вони виходили з того, що обрання судді безстроково є однією з фундаментальних засад забезпечення незалежності судді, а призначення на певний строк прирікатиме призначеного вперше суддю на стан, у якому він не матиме достатніх гарантій від зовнішнього тиску. У цьому зв’язку інакше як, м’яко кажучи, абсолютно необґрунтованою не можна назвати пропозицію новоспеченого голови ВРЮ В.Колесниченка щодо необхідності ліквідувати інститут безстрокового обрання суддів і передбачення кількох призначень на певний строк (по суті встановлення не одного, а багатьох випробувальних термінів).

Посягання на незалежність суддів Венеціанська комісія побачила також у положеннях законопроекту щодо діяльності нового органу, який опікуватиметься питаннями дисциплінарної відповідальності суддів, — Дисциплінарної комісії України. Експерти вказали, що їм важко зрозуміти, чому в цій комісії мають бути представники президента, Верховної Ради та міністра юстиції. У такому органі вирішальною повинна бути думка суддів, а не представників інших гілок влади та політичних інституцій.

Це ж стосується і Вищої ради юстиції. Венеціанська комісія вкотре вказала на те, що аж ніяк не може визнаватися задовільною ситуація, коли до ВРЮ входять політичні призначенці (народні депутати, представники президента, парламенту), а судді перебувають у меншості. Європейські експерти висловили сподівання, що це буде виправлено в ході майбутніх конституційних реформ. Повноваження ВРЮ можна буде розширити, у тому числі в частині призначення суддів, тільки в разі, якщо більшість або значне число у ВРЮ становитимуть судді, обрані колегами-суддями. «Найкращий захист суддівської незалежності, як усередині, так і зовні, може бути забезпечений такою Вищою радою юстиції, яка відповідатиме основним міжнародним стандартам незалежної судової системи», — таке резюме містить висновок Венеціанської комісії.

Експерти побачили загрозу правосуддю і в положеннях законопроекту, який регламентує питання утворення та ліквідації судів президентом.

Венеціанська комісія сформулювала, зокрема, такі висновки-рекомендації для українських державотворців:

— надто складну структуру судів потрібно спростити, внісши поправки до Конституції;

— утворення судів повинно належати не до повноважень президента, а відбуватися відповідно до ухваленого парламентом закону. До ухвалення дотичних конституційних поправок відповідний розсуд президента має бути обмежений;

— навіть у рамках нинішньої Конституції дискреційні повноваження глави держави мають обмежуватися пересвідченням у додержанні Вищою кваліфікаційною комісією та Вищою радою юстиції встановленого порядку добору та призначення суддів;

— порядок призначення суддів безстроково підлягає перегляду шляхом усунення участі в цьому процесі парламенту;

— поправки до Конституції мають усунути Верховну Раду від участі в призначенні та звільненні суддів. До внесення таких змін до Конституції участь Верховної Ради обмежується ухваленням подань незалежних органів, без проведення будь-яких власних розслідувань;

— система суддівського самоврядування надто складна і мала би бути спрощена. Голів судів не потрібно повністю виключати з органів суддівського самоврядування. Обрані голови і заступники голів судів повинні обіймати свої посади до закінчення строку (якщо не буде встановлено їхньої вини в неналежній поведінці;

— замість різних органів суддівського самоврядування варто запровадити один на кшталт згадуваної вище нової Вищої ради юстиції з підкомітетами для виконання спеціалізованих функцій (якщо це необхідно). У плюралістичному за характером складі Вищої ради юстиції більшість або принаймні значну частину мають становити судді, обрані самими ж суддями.

Ще один висновок полягає в тому, що низка фундаментальних проблем українського правосуддя походить безпосередньо від положень Конституції. «Схоже, — зазначається у висновку комісії, — що саме нинішні конституційні норми становлять перешкоду для незалежної судової системи, відповідної європейським стандартам. Комісія рекомендує не обмежувати судову реформу рівнем законодавства, а провести глибоку конституційну реформу з метою закладення міцних підвалин сучасної та ефективної судової системи у повній відповідності з європейськими стандартами». Тобто системна судова реформа можлива лише за умови внесення змін до Конституції.