Місцева міліція: перетворена на привид

4 березня 2004 року Верховною Радою України було прийнято закон про місцеву міліцію, яка і без закону існувала в Україні з незапам’ятних часів, але за два роки до його прийняття фактично припинила своє існування. Проте, навіть після цього її «реанімація» не відбулася: рішенням тієї самої Верховної Ради дію закону спочатку було припинено на 2005 рік, потім на 2006-й. Питання про те, чи буде його дію припинено і на наступний рік, має вирішитися на нинішній сесії парламенту.

У радянські часи всі підрозділи міліції були однакові, як і їхні стройові «коробочки» на параді, але з погляду джерел фінансування картина була досить строкатою. В Україні, наприклад, лише 56% особового складу міліції знаходилося на союзному, тобто державному, бюджеті. Серед решти 8% утримувалося за рахунок великих підприємств (так звана відомча міліція), 20% — за рахунок грошей, зароблених за договорами за охорону об’єктів (позавідомча охорона — попередник нинішньої ДСО), а 15% міліціонерів фінансувалися з місцевих бюджетів.

Відповідно до Положення про радянську міліцію, прийнятого Радою міністрів СРСР 8.06.1973 р., виконкоми рад народних депутатів могли утримувати на свої кошти персонал спецприймальників для дрібних хуліганів та інших затриманих на 15 діб, приймальників-розподільників для бродяг, медвитверезників і дитячих кімнат міліції, а також підрозділи ДАІ з нагляду за станом доріг, дорожніх знаків і світлофорів. Тобто це були служби, без котрих недбалий хазяїн, за великим рахунком, міг би й обійтися, але якщо виконком піклувався про чистоту і благоустрій рідного міста, він намагався їх мати.

Згодом за рахунок місцевих бюджетів почали утримувати також частину міліціонерів патрульно-постової служби і дільничних інспекторів. Тоді вважалося, що радянська міліція непогано справляється зі своїм завданням. Але усередині системи усі знали, що показники боротьби зі злочинністю дуті, тому що, наприклад, дільничний у себе на зоні приймає заяви громадян через раз. Коли обурена громадськість спробувала змусити міліцію реагувати на всі заяви підряд, виникло питання про те, що на обслуговування зони треба ставити два дільничних, тому що одному провести якісну перевірку за кожною заявою фізично неможливо. Довелося вдвічі збільшити штат. Якщо не брати до уваги внутрішні війська і національну гвардію, які увійшли в підпорядкування МВС республіки, а також тюремне відомство і пожежну охорону, які з нього вийшли, то штатна чисельність атестованих співробітників міліції, тобто тих, котрі носять погони, за 15 років (із 1990-го по 2005 р.), збільшилася зі 115 до 190 тисяч.

Оскільки збільшилася чисельність міліції, отже, треба і витрати на її утримання переглянути. А от для цього грошей у бюджеті не знайшлося. Подібне явище для нас незвичайне, але у світовій практиці зустрічається досить часто, особливо в країнах третього світу. Бананові республіки, наприклад, у таких випадках без комплексів беруть гроші у багатих країн і не бачать жодної трагедії у величезних розмірах зовнішнього боргу. Однак оскільки Україні на початку 1990-х років, навіть після здобуття незалежності, ніхто таких великих кредитів не давав, то виходити із ситуації довелося своїми силами. Було два найбільш реальних виходи. Перший: чисельність міліції, фінансованої з держбюджету, не збільшувати, але надати можливість місцевим радам створювати і фінансувати зі свого бюджету додаткові штати залежно від потреб регіону. Тобто державна міліція перекривала б основні напрями по кримінальній лінії, а муніципальна — по лінії адміністративній. Там, де депутати не на словах, а на ділі непокояться про правопорядок, вони знайдуть гроші з прихованих резервів. Якщо ж ні, то народу ні на кого більше ремствувати, окрім як на своїх обранців.

Другий шлях — чисельність міліції все-таки збільшити вдвічі за рахунок держбюджету, але при цьому витрати на утримання кожного міліціонера зменшити теж удвічі. Звичайна логіка підказує, що кращий перший шлях, проте МВС пішло по другому, інакше б питання про міліцію місцевих бюджетів або муніципальну зараз би просто не виникло.

Негативні сторони такого вибору помітні усім: грошове постачання середньостатистичного міліціонера зменшилося катастрофічно, хоча формально в умовах інфляції зарплата постійно зростала. Навіть 2005 року, коли глобальні економічні кризи залишилися позаду, на зарплатню співробітникам органів внутрішніх справ (відповідно до офіційної інформації Департаменту зв’язків із громадськістю МВС) пішло 2370,5 мільйона гривень. Тобто, якщо розділити на всіх, то на місяць вийде по 700—800 гривень на брата. Судіть самі, багато це чи мало для здорового чоловіка дітородного віку і головного годувальника сім’ї, котрим за статистикою переважно є співробітник міліції. Протягом 15 років незалежності грошей із держбюджету давали лише на зарплату, світло, воду й опалення, тобто мінімально необхідне. Що ж стосується іншого — транспорту, зв’язку, оргтехніки, відповідь була такою: «Шукайте можливості!» Хочете — пішки ганяйтеся за бандитами і від руки пишіть гори паперів. А хочете мати автомобілі і комп’ютери — заробляйте!

Юрій Кравченко свого часу неодноразово казав керівникам у регіонах, що ніхто про нас не подбає, якщо ми самі не будемо розумно використовувати наявні можливості. Хто не бажає цим займатися, приходьте, мовляв, до мене і я допоможу знайти інше місце роботи, тому що кожен із вас знав, у який час він прийшов на цю посаду. І начальники обласних УВС, відсунувши на другий план боротьбу зі злочинністю, разом із фінансовими і господарськими підрозділами засіли за бізнес-плани і пошуки додаткових джерел існування. Їх можна зрозуміти: не до жиру, аби живу. Зате заслужені слідчі щиро обурювалися: раніше найбільш «козирною» службою вважався кримінальний розшук і всі служби працювали на нього. А тепер у честі самі лише «фін» і «госп».

Основний упор було зроблено на формування спецфонду, тобто грошових надходжень за рахунок платних послуг, які надаються системою МВС. Отут безперечний лідер, звісно ж, ДАІ, яка зараз заробляє на рік близько 400 мільйонів гривень. У значному відриві від неї ВВІР, навчальні заклади й експертно-криміналістична служба. Щось надходить за рахунок дозвільної системи, будинків відпочинку і медичних закладів. І ціни на їхні послуги згодом ростимуть, оскільки міліція не має іншого джерела поповнення свого бюджету. На низовому рівні добра частина райвідділів займається тим, що заробляє гроші для іншої їх частини охороною комерційних об’єктів у вільний від служби час.

З погляду голої арифметики цю частину можна було б скоротити, перетворити на приватну охоронну фірму і за рахунок податків з неї утримувати значно полегшений райвідділ. Але ж співробітників приватної фірми не піднімеш по тривозі серед ночі і не пошлеш прочісувати горища і підвали, якщо на території району відбувся резонансний злочин. Вище перераховано лише те, що офіційно проходить через бухгалтерію, а те, що передається з «лапи на лапу», жодним підрахункам недоступне. Якщо правоохоронна структура від початку орієнтована на заробляння грошей, отже, вона приречена на корупцію. Її форми можуть бути різними, оскільки співробітник міліції може опікувати і проституток, і цілу фінансово-промислову групу. І формально не брати при цьому ніяких хабарів: навіщо, якщо, наприклад, чоловік працює оперуповноваженим, де гарує з ранку до ночі й отримує маленьку зарплату, а його дружина у цей час працює менеджером у комерційній фірмі, яку він курирує, де не робить нічого, але одержує відчутну зарплату.

Загалом, вибір, який зробило МВС, виявився далеко не найкращим, але в практиці державного управління не завжди випадає щастя вибирати між гарним і поганим, частіше — між поганим і ще гіршим. У перші роки незалежності ідея муніципальної міліції виглядала дуже привабливою. Зауважимо відразу, що муніципальна і місцевобюджетна міліція — далеко не те саме принаймні у баченні вітчизняних політиків. Співробітники підрозділів місцевобюджетної міліції знаходяться у штаті МВС і не перебувають у прямому підпорядкуванні місцевих рад: голова виконкому не може віддавати їм накази, призначати на посади або присвоювати звання. У його владі тільки дати грошей чи не дати, що теж, погодьтеся, досить важливо. Формально міліціонерами цієї категорії керує заступник начальника районного відділу внутрішніх справ по лінії громадської безпеки, фактично ж — начальник райвідділу і кожен із його заступників.

Муніципальна міліція — це формування, яке не лише на фінансуванні місцевої ради, але й у цілковитому її розпорядженні, тобто не перебуває у штатах органів внутрішніх справ і не носить погони. За ідеєю вона орієнтована на боротьбу з торгівлею у невстановлених місцях, неправильним паркуванням автомобілів, безквитковим проїздом у громадському транспорті, самовільним захопленням земельних ділянок, бродяжництвом, дитячою безпритульністю і багатьом іншим, що підпадає під дію не кримінального, а адміністративного кодексу.

Оскільки до правопорушників доведеться застосовувати примусові заходи, то співробітники муніципальної міліції повинні мати повноваження на застосування сили і зброї. Але саме цього останнього керівники МВС категорично не сприймають, резонно допускаючи, що який-небудь губернатор забажає стати удільним князем і захоче застосувати силу до своїх політичних противників, бізнес-конкурентів і інших людей, котрі заважають йому жити. І незмінно підкріплюють свою позицію посиланням на події 1994 року, коли Крим спробував відокремитися від України і всім правоохоронним органам країни довелося пережити драматичне літо.

Нагадаємо, що 19 травня 1994 року президент Криму Юрій Мєшков призначив міністром внутрішніх справ республіки відставного армійського генерала Валерія Кузнєцова. Щоправда, у нього не було навіть секретаря-друкарки, і він написав указ від руки. Зараз про це смішно згадувати, але тоді здавалося, що Україна, поряд із Росією, Грузією чи Молдовою, отримає свою Чечню, Абхазію чи Придністров’я, оскільки Кузнєцов рішуче захопив кабінет колишнього міністра Олександра Плюти і роздав міліціонерам автомати. На щастя, кримчани виявилися прагматичними людьми... Київ же мудро вирішив бити не палицею, а копійкою. Заднім числом був терміново видано указ про те, що МВС Криму реорганізовується в Головне управління МВС України в Криму, яке підпорядковується безпосередньо міністру внутрішніх справ України. Його начальником було призначена генерала міліції Валерія Чернишова. Кузнєцов формально залишився поза штатом, хоча фактично керував місцевою міліцією. Але коли Київ припинив фінансування неіснуючого МВС Криму і всі грошові потоки пішли через Чернишова, кримські міліціонери постали перед вибором: або виконувати накази Кузнєцова і сидіти без зарплати, або перейти під командування Чернишова.

Уряд Криму розумів, що єдиний у його становищі правильний вихід — профінансувати міліцію з власного бюджету. І його віце-прем’єр Євген Сабуров таке розпорядження підписав. Однак коли справа дійшла до «попрошу робити внески», для цього виявилася кишка тонка, а фінансова допомога ззовні, на яку сподівалися сепаратисти, так і не прийшла. Тому кримська міліція залишилася вірною Україні, а незабаром і сам президент Мєшков і його оперетковий міністр зійшли зі сцени в політичне небуття.

Ділові люди Криму вибрали інший спосіб прибрати до рук багатство краю, — менш громіздкий і витратний, ніж створення окремої держави. У Ялті, наприклад, бізнесмени, які створили Партію економічного відродження Криму, узяли на утримання керівника міського УВС, представників прокуратури, СБУ — загалом, зробили ручними всі правоохоронні структури. 1998 року, завдяки втручанню Києва, із ялтинської міліції було звільнено понад двісті її співробітників, пов’язаних із різноманітними сумнівними комерційними фірмами. А кримська епопея 1994 року настільки налякала керівництво МВС, що воно досі відкидає з порога будь-яку ідею про створення якихось збройних формувань, підпорядкованих місцевим радам, що і підтвердив нинішній заступник міністра Олександр Вербенський у своєму листі, адресованому Асоціації міст України. Тієї ж позиції дотримується і Верховна Рада, яка ще 19 січня 2005 року відхилила законопроект «Про міліцію місцевого самоврядування», розроблений народним депутатом Володимиром Бондаренком.

Однак якщо стосовно муніципальної міліції позиція центральної влади однозначно негативна і недвозначна, то в ситуації з місцевобюджетною міліцією складно щось зрозуміти. У спадщину від Радянського Союзу Україні дісталася 21 тисяча атестованих і 4 тисячі вільнонайманих співробітників міліції, які фінансуються з місцевих бюджетів. Оскільки місцева влада була готова і надалі їх утримувати, то від такої спадщини, звісна річ, ніхто відмовлятися не збирався. Це положення було юридично закріплене й у законі України «Про міліцію», у статті 24 якого сказано, що її фінансування здійснюється, крім усього іншого, і за рахунок коштів місцевих бюджетів.

У нових умовах практика використання місцевобюджетної міліції цілком себе виправдала, і її вирішено було розвивати. Так Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. підтвердив, що місцеві ради можуть утримувати міліцію зі свого бюджету. До початку цього століття загальна чисельність місцевобюджетної міліції зросла майже в півтора разу — особливо інтенсивно цей процес пішов після 1998 року, коли МВС затіяло грандіозне скорочення своїх лав, мотивоване нестачею грошей у держбюджеті. Про його справжню мету треба судити за результатами: загальна кількість міліціонерів не зменшилася, просто значна їхня частина перейшла з держбюджетного фінансування на місцевобюджетне. Загалом усе начебто розвивалося за законами логіки: держава потроху розвантажує тягар свого бюджету, перекладаючи вантаж з утримання правоохоронних органів на місця. Цей курс підтвердив і указ президента України «Про створення місцевої міліції», підписаний 22.01.2001 р. Відповідно до його положень місцевобюджетна міліція не лише змінювала назву на місцеву, але й набувала дещо іншого юридичного статусу, при якому було б посилено вплив місцевих рад. Проте основний принцип її діяльності залишалося колишнім: фінансування здійснюють регіони, а оперативне керівництво — центр в особі МВС і підпорядкованих йому органів на місцях. Оданк оскільки ніхто не в змозі скасувати інший принцип — хто платить, той і замовляє музику, легко припустити, що місцеві ради мали б серйозні важелі впливу на місцеву міліцію.

Після 22 січня 2001 року відбувається щось таке, що змушує капітана корабля з «повного вперед» відправлятися «назад». Через якісь дуже серйозні причини центр усуває регіони від такої делікатної справи, як будівництво силових структур. Бюджетний кодекс України, прийнятий 21.06. 2001 р., своєю статтею 85 забороняє місцевим радам фінансувати витрати на правоохоронну діяльність, тобто утримувати на свої кошти підрозділи місцевої міліції. Дотримуючись букви цього закону, їх слід було ліквідувати, а особовий склад влаштувати на вакантні місця держбюджетної міліції або звільнити за скороченням штатів. Але цього не відбувається: міністерство фінансів, яке лише три роки тому невтомно стверджувало, ніби грошей немає і міліцію треба скорочувати, із якихось прихованих резервів знаходить 214 мільйонів гривень на утримання 33 тисяч штатних одиниць місцевобюджетної міліції. Усі, кого я запитував у високих владних кабінетах, пояснювали це поспіхом підготовки Бюджетного кодексу, недоглядом чиновників, які його писали, і неуважністю депутатів, які за нього голосували. Надто просто і наївно.

Будь-який закон, прийнятий із недоробками, можна змінити, скасувати, у крайньому разі призупинити на певний строк дію тих чи інших його статей. Було б на те принципова згода зацікавлених сторін. У цьому ж випадку усе відбувається з точністю до навпаки. У березні 2004 року Верховна Рада, нарешті, приймає закон про місцеву міліцію. Назва дещо умовна, тому що цей документ є не цілісним текстом, а набором змін, внесених до законів «Про міліцію», «Про місцеве самоврядування», а також до Бюджетного кодексу, статей 89—91 які тепер дозволяють регіонам фінансувати місцеву міліцію. Таким чином, нібито відновлюється статус-кво, котрий існував ще з радянських часів: кесарю — кесареве, а місцевим радам — місцеву міліцію. Проте рано радіти: у грудні 2004 року, приймаючи закон про держбюджет, парламент припиняє на 2005 рік чинність закону, який сам і прийняв у березні. Так само, як через 12 місяців він призупинив його дію і на 2006 рік. Чи буде цей закон втілений у життя наступного року — сказати складно. Ясно одне: формально місцева міліція існує, хоча насправді три десятки тисяч її «штиків» утримуються за рахунок державного бюджету. Очевидно, для того, щоб замилювати очі західним інвесторам: нехай у них складається враження, ніби Україна всерйоз сприймає їхні рекомендації про демілітаризацію міліції і децентралізацію системи управління нею.