Формула успіху: новий підхід до фінансування університетів?

Вони тікають від сірости й консерватизму українських університетів. І абсолютна більшість їх не повернеться в Україну.

Проте я переконана: в України є потенціял, щоб мати університети світового рівня. А для цього потрібно, з одного боку, створити стимули для університетів, щоб вони працювали на якісно новому рівні, а з іншого - надати можливості для реалізації покладеної на них місії в межах належної автономії.

Цього тижня я зареєструвала законопроєкт, покликаний кардинально переосмислити підходи до фінансування університетів. Шлях до подання цього документа був довгим: робота в громадському секторі ще до Революції Гідности, далі - у Міністерстві освіти і науки, результатом чого й стала презентація нової моделі фінансування на колегії МОН на початку 2016 року. Ці ідеї частково впроваджено в законодавство: зокрема, до Бюджетного кодексу внесено вимогу, згідно з якою "обсяг видатків державного бюджету на вищу освіту розподіляється між вищими навчальними закладами на основі формули". Проте самої формули за попереднього складу Міносвіти так і не розробили.

У чому полягає проблема фінансування університетів?

Питання фінансування освіти загалом було проблемним упродовж усього періоду незалежности. Хронічно бракувало коштів не тільки на навчальне й дослідницьке обладнання, а й на ремонти, а низькі зарплати вчителів і викладачів вже стали притчею во язицех.

Зрозуміло, що дається взнаки економічна криза в країні. Однак коли грошей мало, і при цьому їх використовують неефективно, ситуація стає критичною.

Найбільша біда фінансування вищої освіти - це розпорошення коштів і структура університетських бюджетів та спосіб, у який визначається кількість грошей для кожного закладу.

Із початком економічної кризи 1990-х університети могли вижити тільки за рахунок збільшення кількости студентів. Для цього вони відкривали набір на популярні спеціяльності, навіть якщо не мали кваліфікованих викладачів та обладнання; знижували вимоги до вступників, особливо до тих, хто міг оплачувати своє навчання. Крім цього, студентів не відраховували за незадовільні навчальні результати, бо це означало втрату грошей, а у випадку з бюджетниками - ще й звинувачення в нецільовому використанні бюджетних коштів. Невідрахування слабких студентів призвело до зниження якости освіти і на додачу посприяло поширенню корупції в університетах.

Із часом через демографічну кризу студентів щодалі меншало, тож боротьба за бюджетні місця й контрактників стала ще гострішою, поріг для вступу - ще нижчим. І тепер до вищої школи може потрапити практично кожен.

Наслідком стала хибна мотивація для університетів - вони дедалі більше орієнтувалися на просте збільшення кількости студентів, при цьому знижуючи вимоги до рівня їх підготовки.

Потреба адаптуватися до дефіциту ресурсів разом із можливістю заробити призвели до вибухоподібного зростання кількости закладів, що надають вищу освіту. Серед них нових було зовсім небагато: основна їх частина - це колишні інститути й технікуми, що приваблювали абітурієнтів можливістю отримати вищу освіту, знов-таки не особливо зважаючи на її якість. Зрештою система вищої освіти набула вигляду такої собі олігополії. Кілька десятків великих університетів мають достатньо студентів і, відповідно, ресурсів, щоб підтримувати освітню і наукову діяльність бодай на прийнятному рівні, а решта з понад 600 закладів вищої освіти, за деякими винятками, замалі, аби надавати якісну освіту чи продукувати дослідження.

Через це ресурси на вищу освіту розпорошуються між сотнями неспроможних університетів і сотнями тисяч здобувачів вищої освіти. Попри те що українська держава виділяє на освіту частку ВВП, яка сумірна з показниками розвинених країн (понад 6%), цих ресурсів не вистачає на мережу, розраховану на іншу кількість населення (а отже - й платників податків).

Водночас нездатність до стратегічного планування на державному рівні унеможливлює врегулювання питання мережі закладів освіти. Як наслідок - ситуація залишається більш-менш стабільною, проте без шансів на розвиток.

У структурі як надходжень, так і витрат українських університетів домінують кошти на навчання. На капітальні видатки спрямовується не більше ніж 1% державних коштів на вищу освіту.Аналогічна ситуація й з приватними коштами, де частка приватного фінансування залежить від профілю університету. Так, медичні заклади вищої освіти мають дуже високу частку приватного фінансування (у деяких воно становить понад 90%) через потік іноземних студентів. Для більшости ж університетів приватне фінансування коливається в межах 30–40 % від загального бюджету. Це більше, ніж у європейських країнах, де університети в середньому отримують з приватних джерел близько 10% своїх надходжень, і трохи менше, ніж в американській практиці.

Проте найпомітнішою відмінністю є навіть не частка приватних коштів у бюджетах університетів, а походження цих коштів. У розвинених країнах значна часина приватних коштів, що їх отримують університети, - це гроші на наукові дослідження й розробки. В Україні ж університети майже не залучають зовнішніх ресурсів на науку, натомість вони зосереджені на залученні максимальної кількости студентів, часто ігноруючи вимоги до рівня їх підготовки та мотивацію до навчання.

Ще більшою проблемою є механізм розподілу коштів. Формально вони розподіляються відповідно до кількости місць державного замовлення, проте на практиці немає фіксованої суми на одного студента чи бодай на одного студента певної спеціяльности. Тож гроші між університетами розподіляються в ручному режимі попри те, що розподіл місць державного замовлення починаючи з 2016 року визначається автоматизовано - місця "йдуть" у ті університети, в які подаються найсильніші абітурієнти. Така система є непрозорою і не мотивує університети поліпшувати якість освіти.

Пропозиція змін у фінансуванні університетів

Що пропонується в законопроєкті? По-перше, усі кошти, що виділяються на вищу освіту, розділити на три фонди: (1) Фонд загального фінансування закладів вищої освіти;
(2) Фонд розвитку вищої освіти; (3) Фонд соціяльної підтримки в системі вищої освіти, де будуть акумульовані всі видатки на стипендії та іншу соціяльну підтримку, гарантовану державою.

Фонд загального фінансування має забезпечувати базове фінансування закладів, проте повинен це робити в прозорий спосіб. Закладений у законопроєкті підхід - це модель фінансування, базованого на показниках успішности (performance-based funding), що використовується у більшості європейських країн. Ця модель має створити нову систему мотивацій для університетів, стимулювати їх до іншої поведінки.

Гроші між університетами мають розподілятися відповідно до формули, що враховує показники якости роботи закладів. Якими можуть бути ці показники?

За результатами попередніх дискусій можна виокремити такі показники, що впливатимуть на обсяг отримуваних університетом коштів:

- кількість студентів, які отримали право навчатись у цьому університеті;

- рівень працевлаштування випускників;

- результати наукової роботи;

- залучення коштів на наукову роботу від бізнесу;

- рівень інтернаціоналізації університету (насамперед кількість іноземних викладачів).

Детальну формулу за поданням МОН має затвердити Кабінет міністрів України.

Безперечно, кількість студентів залишиться визначальним фактором для виділення фінансування. Проте необхідно чітко визначити норматив фінансування для різних галузей знань та спеціяльностей. При цьому, вочевидь, треба враховувати, що для підготовки студентів за різними спеціяльностями потрібна неоднакова кількість ресурсів. Так, в усьому світі найдорожчою є медицина, а найдешевшими суспільні науки.

Коли будуть визначені такі нормативи, то розрахувати обсяг фінансування в цій частині буде порівняно легко. Водночас необхідно гарантувати істотне збільшення видатків на навчання одного студента. Це може означати скорочення кількости місць, однак гарантує відбір найсильніших студентів і водночас створення можливостей для справді якісної освіти.

При цьому держава зберігатиме за собою право встановлювати максимальну кількість місць за окремими галузями знань/спеціяльностями. Це буде запобіжником проти того, щоб усі гроші не пішли за студентами, які прагнуть вчитися на престижних спеціяльностях, чого побоюються деякі ректори.

Ще одним викликом є очевидні відмінності між університетами. Тому законопроєктом передбачається, що університети повинні будуть визначитися зі своєю головною місією - чи є вони науково-навчальними інституціями, чи тільки навчальними. Якщо заклад вищої освіти чітко визначає, що його головною метою є навчання студентів, то очікувати від нього високих наукових результатів недоцільно. Саме тому формула має врахувати ці особливості. Наприклад, для суто навчальних закладів вищої освіти при розподілі фінансування значно більше важитиме рівень працевлаштування випускників. Що ж до університетів, які займаються і науковою діяльністю, то тут треба дивитися на якість і вплив наукових результатів.

Ключовим для цього підходу до фінансування вищої освіти є питання про необхідні для розрахунку формули дані та способи їх збирання. Приміром, на сьогодні не вироблено чіткого механізму моніторингу працевлаштування випускників. Тому законопроєкт зобов'язує Міносвіти запустити автоматизовану систему моніторингу працевлаштування. Ця норма дозволяє Міносвіти вимагати належне для виконання цієї функції фінансування.

Проте чи не найпалкіша дискусія, напевно, розгорнеться навколо оцінювання наукової роботи університетів. Очевидно, що таким показником не можуть бути публікації в українських "наукових" журналах, які не мають жодних стандартів якости. Значно переконливішим показником для більшости галузей, окрім хіба гуманітаристики, є публікації в міжнародних наукових журналах. Саме вони мають лягти в основу оцінювання якости наукової роботи університетів.

Фонд розвитку вищої освіти

Нині на навчання одного студента бакалаврату держава витрачає близько 30 тис. грн на рік, з яких майже 60% - це зарплата викладачів, 30–33% - стипендії, менше ніж 10% - витрати на комунальні послуги. А от грошей на капітальні видатки, з яких має фінансуватися освітня й дослідницька інфраструктура, майже не передбачено. І на сьогодні низька якість матеріяльного забезпечення є головною перепоною для розвитку університетів. Університети, які не мають належного обладнання, не можуть отримувати гранти й контракти на проведення наукових досліджень від бізнесу чи від міжнародних наукових програм.

Цю проблему покликаний вирішити Фонд розвитку вищої освіти. Він фінансуватиме проєкти за такими напрямами: 1) розвиток інфраструктури закладів вищої освіти; 2) розбудова та функціонування центрів досконалости в закладах вищої освіти; 3) проєкти сприяння розвитку вищої освіти і науки, у тому числі - державна підтримка якісних наукових журналів, що мають міжнародне визнання, інноваційні програми підготовки докторів філософії, спільні проєкти закладів вищої освіти та наукових установ, інших закладів вищої освіти чи організацій. При цьому передбачається, що видатки фонду розвитку мають становити 10% від загальних видатків на вищу освіту. Аби гарантувати, що ці ресурси використовуватимуть в ефективний і прозорий спосіб, усі видатки, пов'язані з розвитком наукової спроможности, пропонується розподіляти через Національний фонд досліджень.

Таким чином університети вперше отримають ресурси, які дозволять не просто забезпечувати поточне утримання закладу, а й розвиватися.

Нова автономія

Звісно, для того, щоб нова модель фінансування направду поліпшила якість роботи університетів, недостатньо створити нові стимули, потрібно дати й нові можливості для розвитку. Нині чи не найбільшим обмеженням для повноцінної університетської автономії в Україні є статус бюджетної установи. Зокрема, через це університети прив'язані до типових штатних нормативів і Єдиної тарифної сітки, тож не можуть встановлювати належного рівня оплати праці для викладачів і дослідників.

Однак усі інші наявні юридичні статуси так само не відповідають потребам університетів. Саме тому законопроєктом передбачено запровадження нової юридично-правової форми - "суспільної інституції", що визначається як "небюджетна установа, створена з метою забезпечення суспільних та приватних інтересів у сфері освіти, науки та/або культури, що отримує фінансування з державного та/або місцевого бюджету та має належний ступінь автономії, необхідний для реалізації покладених на неї завдань".

При цьому правками до Бюджетного і Податкового кодексів гарантується, що суспільні інституції мають статус неприбутковости і не повинні сплачувати додаткових податків на додачу до тих, які сплачують бюджетні установи.

Разом із тим університети отримують право самостійно встановлювати рівень заробітних плат для викладачів і розпоряджатися своїм бюджетом.

Я неодноразово чула, що надання університетам права самостійно розпоряджатися грошима є небезпечним через поширеність кумівства та корупції. Цей аргумент має право на життя, але треба визнати, що чинне жорстке регулювання не рятує від корупції, а лише створює обмеження для тих закладів, які направду хочуть розвиватися. Ба більше, оскільки нова філософія фінансування прив'язує обсяг грошей з державного бюджету до результатів роботи, університети змушені будуть інвестувати в людей, які можуть забезпечити досягнення високих результатів. Якщо ж заклад обере інший підхід, і високі зарплати отримуватимуть родичі чи друзі ректора, то це триватиме дуже недовго і зрештою призведе до стрімкого скорочення загального фінансування, а то й до закриття закладу.

Що може завадити реалізації цього амбітного плану? Очевидно, що є страх як у консервативної університетської спільноти, так і ще більший - в деяких ректорів, котрих влаштовує нинішня система непрозорого розподілу фінансування. Проте подальше ігнорування проблеми - аж ніяк не сприятиме її розв'язанню. Тому маємо перестати боятись і перейти до рішучих дій.