Прозорість — неминучість

Впровадження глобальних стандартів прозорості щороку стає дедалі більш актуальною темою у міжнародних дискусіях. Цю тему, що стартувала наприкінці 90-х років минулого століття зі звичайних публічних звітів міжнародних антикорупційних громадських організацій («Вплив нафтової та банкової сфер на конфлікт в Анголі» від Global Witness та «Ціна нафти» про проблеми в Нігерії від Human Rights Watch), сьогодні визнають однією з пріоритетних у своїй політиці Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, уряди США, Великобританії, інших країн Європейського Союзу.

Таку високу увагу до прозорості в енергетиці диктують час та умови, що склалися на міжнародній арені. По-перше, посилюється соціальна напруга у багатих на ресурси країнах третього світу. Вливання великих коштів у видобувну галузь цих країн у поєднанні з шаленою корупцією протягом кількох десятків років збільшили розрив між рівнями життя місцевої влади і населення, стимулюючи протести та внутрішні конфлікти. Суспільно-політичні наслідки такого розшарування сьогодні можна побачити в Алжирі, Єгипті, Лівії. Ці країни першими на Африканському континенті висловилися проти такого стану речей, оскільки місцеве населення через територіальну близькість або розвинений туризм найчастіше могло порівнювати свій рівень життя із середньоєвропейським.

Однак в Африці є більш віддалені від ЄС країни, але при цьому не менш багаті на природні ресурси. Нігерія чи Ємен (нафта), Центральноафриканська Республіка чи Танзанія (золото) - ці країни вже привабили транснаціональний капітал, відтак, показали своєму населенню західні стандарти якості життя. Порівняти ці стандарти зі своїми доходами місцевому населенню не так уже й складно, тому сценарій, схожий на північноафриканський, може очікувати на такі країни у недалекому майбутньому, якщо їм не вдасться оперативно погасити невдоволення громад хоча б частковим посиленням прозорості і, як наслідок, перерозподілом коштів від інвестицій на користь останніх.

Із тривогою спостерігаючи за нинішніми подіями в Північній Африці, лідери держав-сусідів легко погоджуються приймати стандарти прозорості як нові правила гри. Під час 5-ї Глобальної конференції Ініціативи прозорості видобувних галузей (ЕІТІ), яка проходила 2-3 березня у Парижі, від Африканського континенту були присутні три президенти (Танзанії, Центральноафриканської республіки та Мозамбіку), які запевнили світову громадськість у готовності імплементувати її стандарти. Натомість вони отримали кошти на впровадження ЕІТІ, публічне схвалення їх політики, інтерес з боку великих енергетичних компаній та шанс втримати стабільність, отже, і свій високий пост у державі.

Інша умова, яка диктує необхідність упровадження глобальних стандартів прозорості, - результати світової фінансової кризи. На тлі підвищення світових цін, зростання безробіття та погіршення рівня життя видобувна галузь показує не найгірші результати. Наприклад, за підсумками 2010 року, чистий прибуток компанії Royal Dutch Shell зріс на 61% - до 20 млрд. дол., ExxonMobil - у 1,58 разу (30,46 млрд.), Statoil ASA - у 2,1 разу (6,5 млрд. дол.). Така ситуація мимоволі викликає спокусу в національних урядів спрямувати максимально можливу частину прибутків компаній до бюджетів країн. Впровадження стандартів прозорості хоча б частково, але дає доступ до інформації про рух коштів у цих компаніях і відкриває для урядів нові майданчики для переговорів з енергетичним бізнесом.

Ще одним чинником, що зумовлює необхідність упровадити глобальні стандарти прозорості, є запобігання використанню енергетичних ресурсів як політичного інструменту та зниження впливу «енергетичного лобі» на прийняття стратегічних рішень, зокрема в країнах ЄС. В європейській спільноті доволі активним є третій сектор - неурядові організації та громадські об’єднання. Залучення їх до процесу звірки потоку коштів між урядами і компаніями, до прийняття рішень щодо посилення прозорості гарантуватиме їх увагу до фактів корупції та лобіювання невигідних для громадськості рішень. Почастішають факти журналістських розслідувань, вимоги доступу до публічної інформації, більш грунтовного аналізу міжнародної енергетичної взаємодії. Такий контроль, безумовно, допоможе більш ясно розділяти вигідні для жителів ЄС та лобістські рішення. Сьогодні це один із небагатьох способів, який може призупинити негативну практику інформаційних і лобістських кампаній третіх країн щодо внутрішньої енергетичної політики ЄС.

Між «прозорим» і «прозорішим»

Основною темою міжнародних дискусій щодо глобального стандарту прозорості є вибір між двома панівними форматами - «м’яким», або стандартом ЕІТІ, та «жорстким», або стандартом, закладеним у прийнятому минулого року в США Акті Додда-Френка.

Ініціатива прозорості, або ЕІТІ, уже не раз обговорювалася в Україні. Цей стандарт був розроблений з подачі британського прем’єра Тоні Блера і з 2002 року успішно впроваджується в багатих на ресурси країнах. Сьогодні послідовниками ЕІТІ є 11 країн, серед яких Киргизстан, Азербайджан, Норвегія, Нігерія, Ємен. Країнами - кандидатами на членство в ЕІТІ є 35 країн. В Україні ще 2009 року було прийнято постанову Кабміну щодо членства в ініціативі. Нині вона підтримується у нашому інформаційному просторі в основному за рахунок громадських організацій, Фонду «Відродження», британського посольства. У 2010 році уряд підтвердив свою готовність приєднатися до ЕІТІ, однак і досі не виконав необхідних умов, щоб отримати статус кандидата. Хоча обсяг роботи такий, що ініціативній групі треба буде попрацювати максимум два-три повноцінні робочі дні.

Ініціативу ЕІТІ активно підтримують найбільші енергетичні компанії світу - Shell, Chevron, ExxonMobil, Statoil, Eni, GDF Suez тощо. Декларуючи платежі, які надходять від компанії до національного уряду, бізнес має можливість простежити, наскільки ефективно вони використовуються державою, чи справді спрямовуються на модернізацію галузі і розвиток місцевих громад. Саме такі позитивні ефекти від впровадження ЕІТІ, як підвищення рівня життя населення та поліпшення управління галуззю, найчастіше наводилися як аргументи на підтримку ініціативи з боку компаній на Глобальній конференції ЕІТІ.

Цього року конференція проходила у Парижі. Місце було вибрано не випадково - у наступні два роки Ініціатива прозорості намагатиметься отримати статус «загальноєвропейського стандарту». Цей статус дасть можливість вимагати від країн - членів ЄС імплементації стандартів ЕІТІ у своє законодавство. Новим головою ЕІТІ було обрано Клер Шорт - держсекретаря Великобританії з питань міжнародного розвитку у 1997-2003 роках і багаторічного члена парламенту. Маючи величезний досвід і зв’язки в країнах - членах ЄС, вона безумовно зможе посилити європейський напрям розвитку ініціативи. Зрештою, про націленість на Європу говорив і рівень виступаючих на заході - представників урядів країн ЄС, Європейської комісії, Міжнародного енергетичного агентства.

«Європеїзація» ЕІТІ вже через два роки дасть змогу називати ініціативу глобальним стандартом, що охоплюватиме весь ланцюжок використання енергетичних ресурсів - від видобутку до споживання. Експерти стверджують: попри збереження багатьох «закулісних» питань, така практика допоможе значно підвищити роль громадськості в контролі за грошовими потоками від видобувної галузі, посилить вплив на прийняття рішень в енергетичній політиці загалом. Навіть Норвегія, попри розвинені демократичні традиції та високий рівень життя, стала країною - послідовником EITI, першою в Європі.

Паралельно з розвитком Ініціативи динамічно розвивається і вже складає їй серйозну конкуренцію на міжнародному рівні й інший стандарт прозорості в енергетичній сфері. Улітку 2010 року президент США Барак Обама підписав Акт Додда-Френка, який, за оцінками експертів, започаткував наймасштабнішу з часів Великої Депресії реформу банківської системи, фінансового та фондового ринків США. Документ зачепив інтереси також видобувних компаній в енергетичній сфері.

Довідка

Відповідно до розділу 1504 закону Додда-Френка, видобувна компанія, яка захоче розмістити акції на американських фондових біржах, буде зобов’язана включити у річний звіт інформацію, пов’язану з будь-якими платежами самої компанії, її дочірніх підприємств чи інших афілійованих юридичних осіб на користь уряду США чи іноземних урядів з метою комерційної розробки покладів нафти, газу або мінеральних ресурсів. Звітність включатиме вид і загальну суму платежів за кожним із проектів компанії-емітента, а також вид і загальну суму коштів, сплачених на користь урядів країн, де працює компанія.

При цьому під терміном «розробка родовищ нафти, газу або мінеральних ресурсів» розуміють не лише розвідку чи видобуток, а й переробку, експорт, а також отримання ліцензії на будь-який із видів цієї діяльності.

Більшість великих енергетичних компаній уже оголосили, що не підтримують цього закону. Для них це означає не просто показувати кошти, які передаються уряду (як у випадку з ЕІТІ), а й «світити» весь ланцюжок грошового потоку, причому попроектно. Така інформація часто оголошується комерційною таємницею, а інколи прямо прописується як заборонена до оприлюднення в угоді з національними урядами. Саме тому з огляду на Акт Додда-Френка серед глобального енергетичного бізнесу значно зросли «акції» ЕІТІ. Як заявив в одному зі своїх виступів керівник компанії Shell Пітер Возер (Peter Voser), «недостатньо прозорості заради прозорості… це не кінцева мета, а засіб, який підтримує місцеве населення, змінює їхнє життя. Ми хочемо конкретної користі для суспільства. І саме це дає ЕІТІ, на відміну від Акта Додда-Френка».

Та, попри протести бізнесу, зупинятися на досягнутому конгресмени США не збираються. Їх наступна мета - законодавство країн ЄС і Китаю, щоб аналогічні вимоги можна було застосувати до компаній, які мають або збираються розмістити акції на Лондонській, Франкфуртській, Паризькій та Токійській фондових біржах. «Ми звертаємо увагу на ті біржі, емітентами яких є переважно видобувні компанії - нафтогазові та гірничорудні», - пояснила в інтерв’ю радник Комісії США з безпеки та співробітництва в Європі Шеллі Хан (Shelly Heald Han), яка брала участь у розробці документа.

Сьогодні Акт Додда-Френка також намагається «завоювати» європейський простір. Уряд Великобританії у лютому цього року публічно заявив, що буде сприяти впровадженню законодавства з прозорості енергетичних галузей в Європейському Союзі. Найімовірніше, таке законодавство буде побудоване на вимогах, подібних американським. Якщо Великобританії вдасться прийняти аналог Акта Додда-Френка, це автоматично означатиме вимогу публікувати інформацію попроектно та по країнах для всіх компаній, що працюють на Лондонській біржі, у тому числі для російських «Газпрому», «Лукойлу» і «Татнєфті». «Я поки не знаю таких компаній, які пішли з американських фондових бірж після прийняття закону», - заявила Шеллі Хан. У Великобританії «Газпром», відомий своїми непрозорими бізнес-практиками, може стати першою такою компанією.

Поки складно спрогнозувати, який із варіантів - жорсткий чи м’який - обере для себе Європа. Найімовірніше, зважаючи на досвід прозорої роботи в енергетичній сфері, Великобританії вдасться ухвалити на законодавчому рівні аналог Акта Додда-Френка, однак решта «стовпів» Євросоюзу - Франція і Німеччина - надто залежні у рішеннях своїх національних урядів від енергетичних компаній і навряд чи зможуть подолати потужне корпоративне лобі. Серед їхніх пріоритетів, швидше за все, залишиться ЕІТІ як спосіб продемонструвати прозорість і зберегти при цьому комерційні таємниці своїх компаній.

Шанс на статус «поза грою»

Пострадянський простір сьогодні дуже розділений у своїх позиціях щодо впровадження стандартів прозорості. Частина багатих на енергетичні ресурси країн, зокрема Азербайджан і Казахстан, уже поспішили приєднатися до ЕІТІ, сподіваючись на додаткові фінансові впливання, схвальну оцінку з боку міжнародної громадськості та, найголовніше, на збереження низького рівня соціальної напруги в країнах. Членство в ініціативі дає їм змогу поліпшувати макроекономічні індикатори, залучати громадськість до аналізу енергетичної сфери та спрямовувати частину прибутків на розвиток місцевих проектів.

Киргизстан і Монголія - одні з найактивніших країн, які впроваджують стандарти ЕІТІ, - вже отримали статус послідовника. І хоча ці держави не є ключовими у питанні видобутку, для них перевага полягає у збільшенні фінансових вливань у реформу енергетичного сектора. Виступаючи на Глобальній конференції ЕІТІ, президент Киргизстану Роза Отунбаєва публічно заявила, що її країна збирається поширити стандарти прозорості ініціативи на всю енергетичну галузь, сподіваючись при цьому на допомогу з боку Світового банку та секретаріату ЕІТІ. Таке звернення отримало схвальну відповідь.

Росія і Туркменистан, зберігаючи свій статус країн - виробників енергетичних ресурсів, не поспішають приєднуватись до ЕІТІ. Секретаріат Ініціативи також дипломатично мовчить. Однак час грає проти росіян: щойно якийсь із варіантів, м’який чи жорсткий, буде оголошено загальноєвропейським стандартом прозорості, Кремлю доведеться визначатися: або приймати західні правила гри і залишатися повноцінним гравцем на ринку, або переходити в статус «поза грою». Поки російський монополіст гарячково обплутує Європу новими газопроводами, проти нього готують значно потужнішу зброю - гонку прозорості, де країна, як це вже було, може не витримати взятих темпів.

Перебуваючи осторонь, Україна також обирає статус «поза грою». Результат такої ролі очевидний: країна і надалі залишатиметься незрозумілою для інвесторів, з високими політичними та економічними ризиками. Вона залишатиметься зоною контролю «Газпрому», і переговори про вкладення західних коштів в її інфраструктуру чи родовища росіяни вимагатимуть вести з ними. Та навіть за успішності таких переговорів українським компаніям доведеться, на вимогу іноземних інвесторів, оприлюднювати необхідну інформацію щодо проектів. Самому ж «Нафтогазу України», поки там панує розуміння безпеки компанії як цілковитої закритості до навколишнього світу, буде перекритий будь-який шлях на провідні фондові ринки, чого так прагнуть окремі олігархи та керівництво компанії.

На перший погляд здається, що прозорість значно програє непрозорості. Адже в першому варіанті значно легше знайти слабкі місця, знайти необхідну інформацію для використання, натомість другий створює ілюзію захищеності. Однак якщо прозорість стає брендом, перепусткою у цивілізований світ, залишатись осторонь - означає обрати застій.