Як не програти транзиту

Таке сприйняття ставить нас у залежність від рішень інших, тоді як Україна також відповідальна і має завдання боротися за збереження транзиту.

Сполучені Штати Америки справді мають найбільш ефективний інструмент впливу на російський проект, однак цей проект не єдиний, до якого варто застосовувати санкції. Вони мають стосуватися як "Північного потоку-2", так і інших трубопроводів, покликаних послабити європейську та українську енергетичну безпеку. Нещодавно схвалені Європарламентом зміни до Газової директиви ЄС також можуть допомогти, але для цього потрібна належна імплементація цих змін і постійна комунікація між Україною та Євросоюзом.

Право ЄС - обов'язкове для всіх, але не для всіх

Європейський Союз приділяє багато уваги питанням енергетичної безпеки і диверсифікації джерел постачання газу. Стрес-тести, які проводить ЄС для оцінки своєї вразливості, свідчать, що, попри труднощі, більшість країн - членів ЄС можуть витримати ситуацію з раптовим перериванням постачання російського газу і швидко переорієнтуватися на інші джерела. Регламент ЄС №2017/1938 про безпеку постачання газу зобов'язує європейські країни допомагати одна одній у кризових ситуаціях із поставками газу.

До слова, Україна та її партнери по транзиту газу так само мають зобов'язання про взаємодопомогу, але двосторонні. Питання в тому, як вони їх виконують. Україна виконує, незважаючи на все, а щодо контрагентів у Європі були питання. Але врешті їх урегулювали...

Усі країни - члени ЄС зобов'язані працювати відповідно до так званого Третього енергетичного пакета, в якому серед іншого містяться особливі вимоги до управління газопроводами. Наприклад, компанія-постачальник газу не може володіти або управляти газопроводом, яким газ транспортується в ЄС. Так само газопровід не може бути заповненим на 100% ресурсом лише одного постачальника, - інші постачальники, які теж хочуть скористатися цим маршрутом, повинні мати вільний доступ до його потужностей, без дискримінації.

Однак ще донедавна ці правила щодо морських газотранспортних проектів не мали юридичної визначеності. Цим і користувався російський "Газпром", будуючи морські трубопроводи і домагаючись і розраховуючи на винятки для них із правил щодо регулювання транспортування газу до Європи.

Попри обов'язковість застосування права ЄС, не всі країни-члени імплементують його повною мірою. Німеччина, яка зараз активно намагається стати майбутнім і найпотужнішим газовим хабом для європейських країн, уже кілька разів добивалася того, щоб деякі з трубопроводів ставали винятком з правил.

За збігом обставин, таких винятків домагалися у першу чергу оператори трубопроводів, побудованих для транспортування російського газу до Німеччини або всередині країни: NEL у 2009 р., Nord Stream у 2009-му, OPAL у 2009-му і 2016 р. Тобто складається ситуація, коли всі країни ЄС повинні працювати за одними правилами, в той час як Німеччина, розглядаючи спільні з "Газпромом" проекти, прагне власних правил, що оформлюються як винятки.

Російський проект Nord Stream 2 ("Північний потік-2") міг стати ще одним таким винятком. Юристи та лобісти компанії (зареєстрованої у Швейцарії) неодноразово звертали увагу на те, що цей газопровід не може потрапляти під дію Третього енергетичного пакета, оскільки має істотну морську частину, а до морських газопроводів застосовується інше правове регулювання. Схожі висновки дали і юристи Ради Європейського Союзу. Згідно з ними, аналогічно "Північний потік-2" не мав би повністю підпадати під дію Третього енергопакета.

Саме на тлі таких дискусій у ЄС виникла ініціатива прямо врегулювати питання морських газопроводів з третіх країн, у тому числі "Північного потоку-2". Після двох років складних обговорень, тривалого часу зберігання проекту в шухляді в період головування окремих країн - членів ЄС документ нарешті було схвалено у лютому 2019-го. Фінальний процес погодження теж не відбувався гладко. Франція до останнього не озвучувала чіткої позиції щодо правок до документа, і лише позиція французького МЗС, оголошена за добу до зустрічі, дала підстави сподіватися, що рішення таки буде позитивним для ЄС.

Захист від маніпуляцій

Ще під час планування "Північного потоку-2" юристи компанії та німецькі політики переконували: оскільки газопровід має регулюватися швидше міжнародним морським правом, ніж Третім енергетичним пакетом, до нього повинні застосовуватися полегшені правила. Інші експерти наполягали, що "Північний потік-2" потрібно регулювати саме Третім енергопакетом, бо це такий самий газопровід, як і будь-який наземний. Зміни до Директиви дають детальне роз'яснення такій різниці.

По-перше, оновлена Директива уточнює визначення видів трубопроводів, що в майбутньому попередить маніпуляції з тим, що саме прокладається на землі чи під водою. Уточнення стосується визначення "інтерконектор" і "видобувний газопровід". Останній, зокрема, є трубопроводом, що поєднує родовище з видобутку газу в третіх країнах і термінали прийняття газу в країнах - членах ЄС.

Крім визначення видів газопроводів, Директива тепер прямо передбачає, що її дія також поширюється на територіальні води країн ЄС, а ще покладає спеціальні обов'язки на першу країну-члена, куди заходить трубопровід. У ситуації з "Північним потоком-2" це Німеччина, і ця країна зобов'язана забезпечити застосування правил Директиви щодо ділянки газопроводу завдовжки 12 миль від свого берега.

Отже, добиватися винятку з прийнятих змін "Газпрому" та його лобістам тепер стане набагато важче. Водночас, якщо раптом німецький регулятор наполягатиме на виведенні "Північного потоку-2" з-під дії Третього енергетичного пакета, остаточне рішення про це прийматиме Європейська комісія.

Що це означає для України? Український уряд (як і уряди дружніх країн ЄС) і депутати отримали ще один інструмент для того, щоб добиватися відповідності "Північного потоку-2" праву ЄС. Цей інструмент ефективний, оскільки враховує попередні помилки європейського законодавства. Від нього значно складніше буде відмовитися чи проігнорувати, або трактувати по-своєму. Але для того, щоб цей інструмент спрацював, має бути постійний і скоординований контроль за його застосуванням з боку зацікавлених сторін, а саме - України, Польщі, Литви та інших. Ми також, а не лише Європейська комісія, відповідальні за те, щоб слідкувати за належним і вчасним застосуванням вимог цієї Директиви.

З огляду на значну кількість претензій до "Північного потоку-2" у частині екологічної, енергетичної та економічної безпеки для ЄС загалом і окремих країн-членів, зокрема, навряд чи рішення регуляторних органів Німеччини про виняток узагалі можливе, а якщо і буде прийняте, то може бути оскаржене з боку Брюсселя та інших країн ЄС.

Спочатку - законодавство ЄС, потім - запуск роботи

Директива каже, що не можна спочатку запустити роботу газопроводу, а потім отримувати висновки про відповідність європейському законодавству. Якщо простими словами, газопровід "Північний потік-2" має спочатку відповідати законодавству ЄС і тільки після цього може починати свою роботу. Враховуючи, що зміни набудуть чинності наприкінці квітня 2019 р., а період для транспозиції до національного законодавства становить дев'ять місяців, навіть неймовірно швидкі темпи будівництва не дозволять "Газпрому" проігнорувати зміни Газової директиви Євросоюзу.

Це те, чого вимагала українська сторона, і те, чого можна було реально досягнути в непростих умовах тиску з боку Росії та Німеччини. Перевірка юридичних та економічних характеристик проекту на відповідність нормам європейського законодавства дає Україні ще певний час - кілька місяців - для того, щоб проводити переговори щодо майбутнього транзитного контракту з "Газпромом" із сильних позицій.

Також Директива зобов'язує операторів транспортування газу в країнах - членах ЄС укладати технічні угоди з відповідним оператором третьої країни щодо роботи газопроводу, але така технічна угода має відповідати законодавству ЄС і бути схваленою відповідними національними регуляторами. При цьому технічна угода дозволяє не укладати договору між країною - членом ЄС і третьою країною чи між ЄС і третьою країною. Ця стаття також працює і щодо українських газопроводів. Для повноцінної роботи українського оператора ГТС із відповідними операторами країн - членів ЄС достатньо технічної угоди, яка відповідає законодавству Європейського Союзу. Це те, що працює і сьогодні.

Більший вплив Єврокомісії

Історично саме енергетичний сектор вважався компетенцією країн - членів ЄС, що суттєво ускладнювало здійснення спільної енергетичної політики. Зміни до Директиви дають можливість Європейській комісії впливати на взаємодію між країнами - членами ЄС і третіми країнами там, де наслідки можуть бути негативними для внутрішнього ринку Євросоюзу.

Директива зобов'язує країни - члени ЄС привести свої угоди з третіми країнами щодо газопроводів із транспортування газу у відповідність із змінами до Директиви. При цьому жодна причина не повинна при цьому затягувати дію вимог Директиви. Важливо, що в змінах до Директиви зафіксовано зростаючу роль Європейської комісії в перегляді таких угод.

Країна, яка хоче змінити або підписати новий договір із третіми країнами щодо газопроводів з транспортування газу, повинна письмово повідомити про це Єврокомісію за п'ять місяців до початку переговорів. Далі Єврокомісія повинна оцінити, чи впливатиме такий газопровід на внутрішній ринок, а також на питання безпеки постачання газу і, що також важливо, чи сприятиме він диверсифікації постачання газу в ЄС.

Протягом 90 днів Єврокомісія повинна прийняти рішення: дати право країні - члену ЄС на такі переговори чи не давати - з відповідним поясненням. І навіть якщо країна отримала мандат на переговори, перед підписанням відповідної угоди документ має бути направлений до Європейської комісії для оцінки та внесення можливих змін.

Що це означає для України? Працюючи з Єврокомісією, що має більше повноважень і здатна формувати політику "єдиного голосу" в енергетиці, Україна може легше домовлятися про наступні кроки в інтеграції газових ринків і взаємному посиленні енергетичної безпеки. Станом на сьогодні конструктивна співпраця та узгодження позицій між українським урядом та Єврокомісією вже показали непогані результати в переговорах з російською стороною. Такий результат можна навіть примножити, але за умови, що як уряд України, так і новий склад Європейської комісії зберігатимуть чіткі позиції щодо подальшої інтеграції своїх енергетичних ринків.

Кращі умови для торгівлі з третіми країнами

Протягом тривалого часу українська сторона вимагала можливості застосовувати мережеві кодекси між країнами ЄС і третіми країнами, оскільки це давало б можливість забезпечити швидше та якісніше регулювання міждержавних перетоків газу, вивільнивши важливі інфраструктурні ресурси, які наразі заблоковані росіянами. Зміни до Директиви дозволяють це робити - за умови, що є прийняте відповідне законодавство і є позитивне рішення національного регулятора.

Теоретично це дасть можливість українській газотранспортній системі бути у вигідніших умовах, ніж "Північний потік-2". Якщо російський проект - це просто труба, що пролягає морським дном, то українська газотранспортна система - це трубопроводи із великою маневровою потужністю і підземні газосховища (ПСГ), які можуть додатково надавати послуги зі зберігання, балансування та - у випадку непередбачених ситуацій - переспрямовувати газ іншими трубопроводами у спільній мережі.

Цього неможливо зробити з однією газотранспортною гілкою під водою, яка, судячи з режиму використання "Північного потоку", практично не пропонуватиме жодної гнучкості та реагування на попит. Маючи при цьому ефективну систему взаємодії між кордонами країн ЄС та України, можна вийти справді на єдиний і гармонізований газовий ринок. Але знову ж таки за умови збереження сильної позиції з боку України та значної зацікавленості з боку ЄС.

P.S. За словами голови правління "Нафтогазу України" Андрія Коболєва, після закінчення дії "транзитного" контракту між НАК і "Газпромом" на початку 2020 р. втрата значної частини транзиту російського газу до ЄС - майже доконаний факт. Кошти за транзит російського газу - близько 3 млрд дол. на рік - порівнянні з видатками українського бюджету на військові операції в окремих районах Донецької і Луганської областей, а також узагалі з видатками на оборонний комплекс України. Позбавляючи поступово цього доходу, Путін прагне досягнути трьох головних цілей. По-перше, посилити залежність країн - членів ЄС від "Газпрому", зокрема, завдяки "Північному потоку-2" і "Турецькому потоку" та всупереч новітнім газовим правилам і директивам ЄС. По-друге, позбавити Україну коштів на оборону. І, по-третє, за словами Коболєва, таким чином РФ прибирає останній аргумент для європейців на користь збереження транзиту російського газу через українську газотранспортну систему в країни Європи і на Балкани. Мовляв, газ європейці отримають через "Північний поток-2", тому можуть заспокоїтися. А Кремль отримає нагоду беззастережно ще більше вторгнутися на територію України.

Хоча у Єврокомісії сподіваються, що укладання "транзитного" договору між "Нафтогазом України"" і "Газпромом" ще можливе до осені. Побачимо.