Кіотський протокол: стимул чи обмежувач?

Проблема зміни клімату, або глобального потепління, вже обросла спекуляціями, «сенсаційними» публікаціями та численними міфами. Водночас далеко не всі розуміють справжню природу нових загроз, і ще менше суспільство обізнане з механізмами їх запобігання та усунення. Спробуємо поліпшити ситуацію, надавши додатково читачам коректну і стислу інформацію.

Клімат

Для початку визначимося з поняттями. Отже, клімат - це багаторічний режим погоди на певній території. Він формується під впливом численних факторів, характеризується відносною сталістю та визначає умови існування всього живого на цій території, зокрема й людини. Клімат має тенденцію змінюватися. І не треба плутати зміну клімату з погодними аномаліями (як-то сніг у червні в Києві чи лютневе цвітіння квітів на Закарпатті). Наразі йдеться про суттєві, глобальні зміни, які мають тривалий, а не випадковий характер.

Проблема полягає не в тому, що клімат планети стає теплішим, а у швидкості цього процесу. За останні півтора століття людство стало свідком дуже різких (за геологічними мірками) змін. Що швидшими є такі зміни, то важче природі пристосуватися до них. Для нас з вами адаптація до нових кліматичних реалій має конкретне економічне вираження. Саме розмір можливих збитків унаслідок кліматичних змін є тим мотивом, який змушує шукати шляхи послаблення тиску на кліматичну систему.

Зменшення викидів - економія витрат

Економіка нашої країни (чи будь-якої іншої) тією чи іншою мірою базується на використанні природних умов і ресурсів, що сформувалися на її території. Саме ці умови визначають територіальне розселення людей, рід їхніх занять, доступ до води і продовольчих ресурсів, транспортні та енергетичні витрати. Зміна клімату вносить корективи в господарські процеси, і хоча завжди можна знайти щось позитивне у будь-яких змінах (так, деякі вчені цілком справедливо переконують, що підвищення концентрації вуглекислого газу пришвидшить процеси фотосинтезу рослин і тим самим збільшить урожайність сільськогосподарських культур), все ж у цьому разі негативний аспект явно превалює. Найнебезпечнішими наслідками глобального потепління, за висновками фахівців, можуть стати:

- танення льодовиків та підвищення внаслідок цього рівня океану, що призведе до затоплення значних прибережних територій, островів і навіть цілих країн (Нідерланди, Бангладеш);

- зміна напрямків океанічних течій і вітрів, а значить - вологості та температури повітря, особливо в Євразії та Північній Америці;

- зміщення на північ кліматичних поясів, наступ пустель, ерозія грунтів і посилення дефіциту прісної води;

- поширення тропічних інфекційних хвороб (малярії тощо), збільшення частоти та потужності стихійних явищ (ураганів, паводків, посух тощо).

Найавторитетнішою на сьогодні оцінкою можливих економічних наслідків зміни клімату вважається робота колективу вчених на чолі з колишнім віце-президентом Світового банку лордом Ніколасом Стерном. Згідно з даними, поданими в їхньому звіті, витрати на застосування негайних жорстких заходів щодо зменшення викидів парникових газів є в кілька разів меншими від майбутніх збитків.

Як боротися зі змінами клімату?

Сучасні кліматичні зміни спричинені підвищенням концентрації парникових газів в атмосфері, насамперед вуглекислого газу, внаслідок спалення так званих традиційних викопних енергоресурсів - вугілля, нафти, газу. Проте парникові гази не є класичними забруднювачами, оскільки прямо не впливають на здоров’я людей. Саме тому боротися з такими викидами звичними методами (фільтрація, перенесення виробництва за межі населеного пункту тощо) неможливо або недоцільно. Більше того, насправді абсолютно однаково, в якому місці планети здійснюються викиди. Важливим є не географічне розташування джерела, а валові обсяги емісії парникових газів. Тобто ефект від ста заводів, які розташовані в одній провінції Китаю, буде таким само, як від ста аналогічних заводів, рівномірно розміщених по планеті.

Це зумовлює необхідність примусити власників джерел викидів (до них належать теплова електроенергетика, металургія, тваринництво, полігони твердих побутових відходів) зменшити викиди парникових газів. Існує значна кількість технологічних рішень цього завдання, відмінність яких полягає у вартості та швидкості їхнього впровадження.

Зрозуміло, що держава не може напевне знати, який саме варіант зменшення викидів буде ефективнішим для того чи іншого підприємства, особливо коли йдеться про глобальні масштаби. У такій ситуації логічним виходом є створення системи, яка економічно зацікавлювала би власників підприємств самостійно зменшувати викиди.

Саме з цією метою було створено так званий ринок квот (дозволів, прав) на викиди парникових газів. Схема його функціонування проста. Кожен учасник отримує певну квоту, тобто право на здійснення чітко визначеного обсягу викидів. Якщо йому вдасться зменшити власні викиди, то зекономлену частину квоти можна продати на ринку. Врешті-решт, викиди парникових газів зменшуються за рахунок тих учасників, які можуть це зробити з найменшими витратами. Ця схема була запропонована у 70-х роках минулого століття та була успішно апробована в США (федеральна програма зменшення викидів оксидів сірки). Тільки після цього її застосовували для зменшення емісії парникових газів.

«Гнучкі механізми» Кіотського протоколу

Першою міжнародною угодою щодо проблеми глобального потепління стала Рамкова конвенція ООН зі зміни клімату (РКЗК). Документ, ратифікований 195 країнами світу, містить загальні цілі та принципи об’єднання світової спільноти для вирішення проблеми зміни клімату. 1997 року було укладено так званий Кіотський протокол (КП), який став логічним та юридичним продовженням конвенції. Згідно з вимогами протоколу, 37 країн світу, які ратифікували його та відносно яких він вступив у силу, повинні обмежи­ти викиди парникових газів у 2008-2012 роках на певний відсоток порівняно з рівнем 1990 року, загалом на близько 5%.

Головну ставку країни повин­ні робити на внутрішню політику, проте передбачено так звані гнучкі механізми виконання зобов’язань, фактично - ринкові механізми:

1. Торгівля викидами. Кожна країна отримала квоту на викиди і може продати чи купити в разі потреби її частину.

2. Механізм спільного впровадження. Дві (або більше) країни з числа тих, що взяли на себе зобов’язання в рамках Кіотського протоколу (країни Додатку В до протоколу, включно з Україною), можуть спільно реалізувати проект зі зменшення викидів на території однієї з них. Країна, яка прий­має такий проект, виступає продавцем одиниць скорочення викидів, а решта партнерів фінансують проект і отримують натомість додаткові дозволи на викиди.

3. Механізм чистого розвитку. Його схема тотожна попередній з тією відмінністю, що проект реалізується на території країни, яка не має кількісних зобов’язань у рамках Кіотського протоколу (тобто не входить до Додатку В).

Економічний сенс перелічених механізмів полягає у відмінностях витрат на зменшення викидів у різних країнах. Оскільки основним джерелом парникових газів є спалення енергоресурсів, то витрати на зменшення викидів обернено пропорційні енергоефективності виробництва. Іншими словами, зменшення викидів на японському заводі в кілька разів дорожче, ніж, наприклад, у Китаї чи Україні. Таким чином, механізми Кіотського протоколу дають змогу зменшувати викиди в тих країнах та секторах економіки, де це можна зробити з найменшими сукупними витратами.

Подовження дії Кіотського протоколу: «за» і «проти»

Термін дії першого періоду зобов’язань за Кіотським протоколом спливає разом з 2012 роком. До цього часу необхідно укласти документ йому на заміну або ж узгодити зобов’язання на другий період дії протоколу. Активні міжнародні переговори та консультації з цього питання ведуться з 2007-го, проте й досі не досягнуто компромісу. Більше того, є всі підстави вважати, що компроміс малоймовірний, принаймні до кінця наступного року. Переговори зайшли в глухий кут через відмінності у поглядах країн на усунення головних недоліків Кіотського протоколу. Найважливіші з них такі:

1. Відсутність зобов’язань у найбільших емітентів парникових газів. На країни, що входять до Додатку В, припадає менше третини світових викидів парникових газів. США, Китай та Індія поки що не взяли на себе конкретних зобов’язань. Більше того, для досягнення необхідного результату зобов’язання країн з Додатку В мають бути значно більшими. КП в існуючому форматі не може суттєво вплинути на загальносвітовий рівень викидів парникових газів.

2. «Гаряче повітря». Кіотський протокол дозволяє переносити невикористані та непродані квоти на майбутні періоди дії протоколу. Проблема полягає у надлишку квот, який сформувався не в результаті свідомого зменшення викидів, а внаслідок економічного спаду. Зокрема, у країнах колишнього соцтабору фактичні викиди зменшилися в середньому вдвічі порівняно з 1990 роком. Сформований у такий спосіб надлишок у кілька разів перевищує ринковий попит. Більшість країн ЄС виступають проти перенесення цих квот на наступні періоди. З чим, зрозуміло, не погоджуються власники квот.

3. Передача технологій і фінансова допомога. Най­уразливішими з урахуванням майбутніх кліматичних змін є найбідніші країни світу, які фактично не винні у виникненні проблеми, від якої можуть постраждати. Ці країни вимагають від розвинених держав адекватної фінансової та технологічної підтримки для відвернення зміни клімату та адаптації до неї.

4. Вдосконалення гнучких механізмів. Механізм спільного впровадження (МСВ) і особливо механізм чистого розвитку піддають гострій критиці через надмірний бюрократизм і методологічні проблеми, що мають місце при реалізації таких проектів. Згідно з даними Світового банку, в середньому від початку розробки проекту і до одержання зменшення викидів проходить майже три роки.

5. Адекватне врахування ролі лісів у балансі парникових газів. Проблема має скоріше технічний характер та пов’язана зі складнощами оцінки поглинання вуглекислого газу лісовими екосистемами.

Переговори щодо майбутнього Кіотського протоколу ускладнюються не лише антагоністичними позиціями учасників, а й часто свідомим затягуванням процесу та його саботажем. Адже згідно з регламентом КП, усі рішення повинні прийматися консенсусом, тобто фактично будь-яка країна може скористатися правом вето (щоправда, у виключних критичних ситуаціях це правило кілька разів ігнорувалося).

Отже, сьогодні головні дебати ведуться навколо подовження дії Кіотського протоколу. Категорично проти другого періоду протоколу виступили Японія, Канада, США і Росія. Вони вимагають укладення нового - глобального, довгострокового договору, яким буде встановлено кількісні зобов’язання з обмеження викидів для основних країн-емітентів.

Китай і більшість країн, що розвиваються, навпаки, виступають за подовження дії протоколу. Вони не готові брати на себе кількісні зобов’язання, оскільки не вважають себе винними у зростанні концентрації парникових газів в атмосфері, та вимагають часу для підвищення рівня добробуту населення своїх країн. Окремі з них готові погодитися на відносні зобов’язання - зменшення не абсолютних викидів, а викидів на одиницю валового продукту.

Європейський Союз загалом підтримує укладення нового довгострокового договору. Але до 2013 року досягти цієї мети майже нереально, тому щоб уникнути часового розриву між Кіотським протоколом і новим договором, ЄС не проти подовження дії протоколу після 2012-го. Незалежно від результатів міжнародних переговорів, ЄС і надалі здійснюватиме внутрішню політику щодо зменшення викидів парникових газів, зокрема за рахунок внутрішнього ринку.

Головним ризиком, пов’язаним з закінченням дії Кіотського протоколу, є зменшення попиту на ринку квот. Оскільки не існуватиме обов’язкових вимог щодо зменшення викидів, такі зобов’язання набудуть добровільного характеру. Формально механізми КП не будуть скасовані, але реальним попитом користуватимуться хіба що проекти, які реалізовуватимуться через механізм чистого розвитку. Фактично єдиним покупцем залишиться ЄС, а точніше - учасники його внутрішнього ринку. Щоправда, Європейська комісія минулого року прийняла законодавство, яким значно обмежи­ла імпорт дозволів на викиди з-поза меж ЄС. Зменшення ринкового попиту послабить стимули для інвестицій у скорочення викидів у країнах, що розвиваються, а також у країнах Східної Європи, які не входять до ЄС, зокрема в Україні.

Як Україна скористалася механізмами Кіотського протоколу

Україна підписала Кіотський протокол 15 березня 1999 року та ратифікувала його 4 лютого 2004-го. У рамках протоколу Україна взяла на себе зобо­в’язання не перевищувати протягом 2008-2012 років рівня викидів парникових газів 1990 року. Фактичні обсяги викидів 2009 року становили лише 40% квоти (рис. 1).

Як було зазначено вище, існують так звані гнучкі механізми Кіотського протоколу, з яких для України актуальними є два - міжнародна торгівля викидами та механізм спільного впровадження.

Ці механізми істотно відрізняються. По-перше, у проектах спільного впровадження (ПСВ) беруть участь підприємства (незалежно від форми власності), а в торгівлі квотами - Україна як суб’єкт міжнародних відносин (тобто уряд або уповноважений орган виконавчої влади). По-друге, в рамках ПСВ кошти надходять тільки після підтвердження реально досягнутого скорочення викидів, а торгівля квотами фактично є форвардною угодою.

Існують дві схеми реалізації ПСВ - так звані Трек-1 і Трек-2, основна відмінність яких полягає в процедурі затвердження проекту. У рамках «Треку-1» функції затвердження проекту та перевірки результатів моніторингу скорочення викидів виконуються відповідно до національного законодавства країни, в якій реалізується ПСВ, і покладаються на спеціально уповноважений державний орган (в Україні це Державне агентство екологічних інвестицій), а в рамках «Треку-2» - відповідно до процедур і вимог, затверджених Наглядовим комітетом за спільним впровадженням, що працює в рамках Кіотського протоколу.

У квітні 2006 року Україна отримала право на реалізацію ПСВ. Для цього, окрім власне ратифікації КП, було необхідно забезпечити функціонування національного реєстру вуглецевих одиниць, здійснити точний підрахунок викидів у 1990 році, створити національну систему оцінки викидів парникових газів, а також щорічно готувати та подавати до секретаріату РКЗК національний кадастр викидів парникових газів.

Станом на 11 липня 2011 року в Наглядовому комітеті за спільним впровадженням від України на різних стадіях реалізації зареєстровано 59 ПСВ, з яких 42 - за «Треком-1» та 17 - за «Треком-2» (див. рис. 2). Ці проекти вже дали можливість зменшити викиди парникових газів майже на 30 млн. тонн, що становить близько 40% світового обсягу в рамках ПСВ.

Порівняно з іншими країнами Східної Європи такий результат є безсумнівним успіхом. Однак він тьмяніє на тлі Китаю (2654 проекти і 368 млн. тонн одиниць) та Індії (1653 проекти і 98 млн. тонн одиниць).

Продаж Україною вуглецевих одиниць у рамках механізму міжнародної торгівлі квотами можливий лише за так званою схемою зелених (або цільових) інвестицій. Вона передбачає, що одержані кошти повинні бути інвестовані в реальні проекти, які дозволять скоротити викиди, або у суміжні сфери (розвиток інфраструктури для екологічних проектів, моніторинг, наукові дослідження у цій галузі тощо).

За цією схемою Україною було укладено кілька угод з Японією та з Іспанією загальним обсягом 47 млн. тонн одиниць викидів. У цій ніші світового ринку квот на Україну припадає понад 13%. Одержані кошти освоєно поки що частково і спрямовано на ремонт і теплову санацію шкіл та лікарень у кількох регіонах України (АР Крим, Луганській, Сумській, Івано-Франківській областях).

Національний ринок квот та вуглецевий протекціонізм

21 жовтня 2010 року в Верховній Раді відбувся розгляд у першому читанні законопроекту України «Про регулювання у сфері енергозбереження». Незважаючи на назву, об’єктом регулювання цього документа є саме викиди парникових газів: проектом передбачається створення повноцінного національного ринку квот на викиди, подібно до ринку ЄС.

Не вдаватимемося у технічні подробиці, оскільки виписані в законопроекті процедури та елементи торгівлі квотами, а також їхня відповідність реаліям України - явно предмет іншої, тривалої та грунтовної дискусії. Натомість докладніше зупинимося на мотивах, позитивних і негативних наслідках остаточного ухвалення парламентом України цього закону.

Критики ідеї створення ринку дозволів на викиди, як правило, висувають три аргументи:

- додаткові витрати на зменшення викидів дорого обійдуться національним виробникам, погіршать їхній фінансовий стан і конкурентоспроможність;

- Україна володіє надлишком квот, активно намагається його продати, то навіщо в такій ситуації скорочувати власні викиди?

- ринок поставить хрест на проектах спільного впровадження.

Можемо навести п’ять голов­них контраргументів. По-перше, як свідчить міжнародна практика, в жодному (!) випадку існування ринку не прослідковувалося негативного або, тим більше, катастрофічного впливу на бізнес. Більше того, ринок стимулює зменшувати викиди та надає фінансові механізми для цього. Зменшення викидів фактично тотожно підвищенню енергоефективності. І європейські, і американські підприємства, які беруть участь у ринках квот на викиди, спромоглися підвищити власну конкурентоспроможність та енергоефективність. Чому ж українські виробники, на їхню думку, досягнуть протилежних результатів? Чи не тому, що вони не прагнуть (та й ніколи не прагнули) реально модернізовувати власне виробництво?!

По-друге, українські підприємства, навіть якщо не буде створений національний ринок дозволів на викиди, все ж зіткнуться з додатковими витратами, пов’язаними з високими викидами парникових газів. Нині у міжнародній торгівлі набуває сили новий феномен - вуглецевий протекціонізм. Країни, які тією чи іншою мірою обмежили власні викиди парникових газів (фактично це зробили усі розвинені країни, і в найближчому майбутньому до них приєднаються інші), прагнуть захистити національні ринки від дешевих товарів з країн, які не встановлювали подібних обмежень. Йдеться про реальні антидемпінгові мита, наприклад, на метал, продукцію хімічної промисловості чи інші енергоємні товари. Для прикладу: в ціні європейської продукції закладена вуглецева складова, і, природно, український метал, ціна якого не має такої складової, отримує перевагу. Вже сьогодні однозначно під подібні обмеження потрапляють вітчизняні авіаперевізники, завтра до них можуть долучитися колеги металурги чи хіміки. То може краще витратити ці кошти на модернізацію власного виробництва, ніж дотувати європейські чи американські економіки?

По-третє, Україна володіє надлишком квот, тільки поки діє Кіотський протокол (2008-2012 роки). Якщо нового договору так і не буде укладено, то про торгівлю квотами за схемою цільових інвестицій, найімовірніше, можна забути. Цей надлишок елементарно не буде кому продати. Якщо новий договір підпишуть, то невідомо, чи Україні вдасться відстояти право перенести невикористані квоти на майбутні періоди. Категорично проти такого розвитку подій виступають ЄС, США, Японія та інші розвинені країни. Як свідчить практика, відстояти власні інтереси, навіть у простіших питаннях, нашій країні вкрай важко.

З іншого боку, ми не можемо вічно заспокоювати себе надлишком квот (порівняно з 1990 роком). Економічне зростання (а ми ж на нього так розраховуємо!) обов’язково призведе до зростання викидів. Тож квоту буде вичерпано, це питання тільки часу. І той факт, що сьогодні ми викидаємо менше, ніж у 1990 році, аж ніяк не є предметом гордості чи національним досягненням. Подальше стійке економічне зростання неможливе на існуючих засадах - необхідна тотальна модернізація та підвищення ефективності, зокрема енергетичної. Ринок квот у цьому контексті є радше помічником, ніж обмеженням.

По-четверте, національний ринок ніяк не вплине на ПСВ. Нам необхідно остерігатися припинення дії Кіотського протоколу, що послабить іноземний попит на проекти спільного впровадження, а не боятися створення нового ринку, який, навпаки, такий попит генеруватиме.

По-п’яте (в іншій країні це напевно стояло б на першому місці), не можна забувати, що ринок дозволів на викиди має на меті сприяти вирішенню глобальної проблеми зміни клімату. Скорочення викидів підвищить якість екологічного стану в Україні. Модернізація виробництв додатково дозволить, крім парникових газів, зменшити викиди класичних забруднювачів (важких металів, оксидів азоту та сірки тощо).

У такому світлі створення національного ринку дозволів на викиди є однозначно позитивним кроком. Якщо чесно, то навіть трішки дивує, що такі плани визріли в Україні, а не під тиском іноземних «консультантів». Тепер головне питання звучить приблизно так: як реалізувати ідею цього ринку в Україні максимально ефективно? Але це вже предмет іншої статті.