Небезпека «екологічної завіси»

Одним із головних викликів, що постали нині перед людством, є нагальна потреба принципової зміни стосунків людини і природи. Під час саміту Всесвітнього економічного форуму в Давосі в 2001 році був презентований Індекс екологічної сталості (IEC) країн. Зі 122 країн, що були включені в рейтинг за ІЕС у 2001 році, Україна опинилася на 110 місці, а в п’ятірку світових лідерів увійшли Фінляндія, Норвегія, Канада, Швеція та Швейцарія. Наступного, 2002, року індекс був розрахований уже для 142 країн світу: перша п’ятірка світових лідерів не змінилася, а Україна опинилася вже на 137 місці.

Попри ці дуже тривожні тенденції, попередня українська влада підпорядковувала свою політику виключно цілям економічного зростання, що заохочувало марнотратне споживання природних ресурсів, забруднення довкілля та імпорт енергоносіїв. За даними Світового банку, енергоефективність економіки України, тобто виробництво ВВП на одиницю спожитої енергії, у 2002 р. була нижчою за відповідний показник Польщі — у 2,5 разу, США та Китаю — в 3 рази, а Японії — в 4,5 разу. Посилилася структурна деформація промисловості України: порівняно з 1991 роком, у структурі промислового виробництва різко зросла частка сировинно- та енергомістких і водночас таких, які найбільше забруднюють довкілля, галузей промисловості — гірничо-металургійної, паливно-енергетичної, хімічної й нафтохімічної — з 23% у 1991 р. до близько 60% у 2003 р.

До того ж сформувалась яскраво виражена сировинна й низькотехнологічна спрямованість експорту, що істотно знижує його ефективність, занепали високотехнологічні галузі промисловості. Частка матеріало- та енергоємних галузей в українському експорті сягнула більш як 60%, причому понад 40% усього експорту припадає на продукцію однієї галузі — чорної металургії.

Таким чином, промислове зростання в Україні у 2000—2004 роках призвело до перекосу в бік важких галузей, зокрема застарілої гірничо-металургійної галузі (близько 50% виробництв з виплавки сталі в Україні використовують доменні печі, тобто архаїчний мартенівський процес, винайдений майже 150 років тому, тоді як у середньому в світі цей показник становить 20%, а в країнах ЄС, США і Японії вони не використовуються взагалі). Водночас висока платоспроможність цих галузей завдяки тимчасовій експортній кон’юнктурі спричиняє перерозподіл на їх користь сировинних і фінансових ресурсів та політичного впливу, що істотно стримує розвиток національної економіки, орієнтованої на внутрішній ринок.

Зрозуміло, на попередній владі лежить відповідальність за таку недалекоглядність стратегії розвитку, в тому числі й через неадекватну економічну та податкову політику. Зокрема існуюча податкова система значною мірою незбалансована, оскільки значно збільшує вартість праці (робочої сили) серед інших економічних факторів — в Україні соціальні податки на фонд заробітної плати сягають до 40% від величини зарплати. Це заохочує роботодавців до неофіційної виплати зарплати («в конвертах») і підживлює тіньову економіку, особливо в галузях зі значною часткою зарплати в ціні продукції, зокрема у сфері послуг та високих технологій. Водночас ця податкова система фактично не стягує податки за забруднення навколишнього середовища та споживання природних ресурсів, що робить їх відносно дешевими, отож заохочує марнотратство ресурсів та створення відходів. Очевидними наслідками такої політики стали труднощі зі створенням нових робочих місць і потужний стимул до тіньового найму працівників, з одного боку, та надмірне використання природних ресурсів і масштабне забруднення довкілля — з іншого.

Стратегічним завданням нової влади має стати формування екосоціальної ринкової економіки, спрямованої на забезпечення добробуту всіх членів суспільства при дотриманні балансу економічних, екологічних та соціальних чинників. Таке комплексне бачення майбутнього здатне подолати межі традиційних ідеологій і орієнтоване на досягнення суспільного консенсусу, оскільки апелює до всього народу й не розділяє його на антагоністичні суспільні верстви. У цьому плані парадигма сталого розвитку та європейська модель екосоціальної ринкової економіки мають фундаментальну перевагу над «ідеологічними доктринами», які базуються на ідеологіях індустріальної доби і абсолютизують окремі суспільні цінності та конфлікти або виражають інтереси окремих класів чи соціальних груп.

З огляду на те, що олігархічні клани в Україні та інших країнах колишнього СРСР значною мірою паразитують на експлуатації природного й людського капіталів, модель екосоціальної ринкової економіки дає також інструментарій для мирного економічного демонтажу олігархічної системи і тіньової економіки. Передусім із допомогою інноваційної економічної політики, що передбачає запровадження оподаткування ресурсопотоків та принципу «менше оподатковувати корисне і бажане (робочі місця й доходи) і більше оподатковувати небажане й шкідливе (споживання ресурсів та забруднення)». Цей підхід може бути реалізований шляхом фіскально нейтральної (без збільшення частки податків у ВВП) «еко-трудової податкової реформи» — часткового перенесення наголосу з оподаткування фонду заробітної плати на оподаткування потоків природних ресурсів та шкідливих викидів — аналогічно змінам, що нині впроваджуються в багатьох країнах ЄС як один із ключових інструментів структурної перебудови.

Адаптація до вимог спільної екологічної політики Європейського Союзу виявилася одним із найскладніших завдань для десяти посткомуністичних країн Європи, які вступили до ЄС у 2004 році або планують вступити у 2007 р. За оцінкою Комісії ЄС (1998 р.), перехід до європейських стандартів лише у сфері екологічної політики зажадає від 10 країн Центральної та Східної Європи до 2010 року значних витрат — порядку 120 млрд. євро, що відповідає в середньому 2,5% ВВП щорічно.

Необхідність цих інвестицій стала додатковим тягарем для економік країн-кандидатів, оскільки ЄС чітко пояснив, що, хоч би якими були витрати на впровадження екологічної політики ЄС, кошти мають надійти насамперед з їхніх внутрішніх джерел. Допомога з боку ЄС становить у середньому лише 5% від прогнозованих загальних видатків, надається для окремих високопріоритетних проектів і має слугувати каталізатором для надання відповідної допомоги іншими зовнішніми донорами, такими як ЄБРР і Світовий банк, а головним чином — для інвестицій приватного капіталу.

На зміну колишній «залізній завісі», в Україну реально може прийти новітня «екологічна завіса», що відмежує її від решти Європи. З огляду на це, Україна потребує поступового наближення своєї політики до стандартів ЄС, що здійснюватиметься з урахуванням національних інтересів, умов та можливостей, а головне — вона орієнтуватиметься на нові, перспективні еколого-економічні механізми, які нині формуються в ЄС у рамках його стратегії сталого розвитку та моделі еко-соціальної ринкової економіки.

Уже в нинішньому Плані дій Україна—ЄС, ухваленому Комісією ЄС у грудні 2004 р., сталий розвиток визначається як важлива довгострокова мета.

Євроінтеграційна політика України, що має сенс на цьому етапі, повинна дозволяти «рух на випередження» — до ЄС «майбутнього», радше, ніж до його «минулого». Таку політику слід будувати на засадах перспективності, ефективності, а також адекватності тенденціям і динаміці розвитку самого Європейського Союзу, що визначатимуть критерії та конкретні умови вступу України до ЄС у майбутньому. Зрештою, таку політику слід орієнтувати на можливе спрощення й здешевлення для України виконання цих майбутніх вимог ЄС, чого можна досягти на основі осмисленого й добре підготовленого зближення з ЄС у наступні роки.

На нашу думку, першочергові завдання нової влади у сфері природних ресурсів і сталого розвитку такі:

1. Глибока адміністративна реформа в системі державного управління у сфері використання природних ресурсів і охорони довкілля з метою його принципового удосконалення, а саме:

— впровадження функціонального (негалузевого) підходу в управлінні природними ресурсами та охороні довкілля;

— організаційно-адміністративний розподіл функцій державного регулювання і контролю, з одного боку, та функцій господарської діяльності — з іншого;

— впровадження принципів сталого розвитку як у державне управління, так і в господарську діяльність природокористувачів.

2. Необхідно створити систему інтегрованого державного управління всім комплексом природних ресурсів та інших видів природного капіталу країни (до яких належать надра, водні, земельні, лісові, рибні, рекреаційні ресурси, атмосфера, біорізноманіття та генетичний банк рослин і тварин тощо), а також охорони довкілля.

Це завдання вирішується шляхом створення єдиного органу державного управління — Міністерства природних ресурсів і охорони довкілля, якому передаються всі функції державного регулювання і контролю й підпорядковуються всі нинішні державні комітети за видами природних ресурсів.

3. Господарська діяльність міністерства та державних комітетів повністю передається у відповідні державні холдингові компанії. Ці державні компанії мають діяти за ринковим принципом у межах загального державного регулювання та контролю. «Ручне управління» господарською діяльністю з боку державних службовців має бути цілком ліквідоване.

4. Необхідно створити Національну раду з питань сталого розвитку при Президентові (або прем’єр-міністрі) з метою визначення та впровадження національної стратегії розвитку, що базується на збалансованості економічних, соціальних і екологічних чинників. Рада повинна виконувати роль загальнонаціонального органу, що має зіставити нинішні різноманітні інтереси й виробити консенсусну стратегію сталого розвитку країни, яка відображатиме інтереси всього суспільства.

Тож рада має об’єднати зусилля урядовців, представників бізнесу та фахівців недержавних організацій, а її склад має бути сформований на паритетних засадах із представників усіх трьох секторів. Крім того, з метою консолідації зусиль суспільства робота ради має передбачати як широке залучення бізнесу й громадськості до процесу вироблення національної стратегії, так і їх активну участь у її подальшому практичному впровадженні.

5. У структурі Міністерства природних ресурсів і охорони довкілля необхідно передбачити створення окремого департаменту сталого розвитку та євроінтеграції, що включатиме в себе структурні підрозділи, які відповідатимуть за співпрацю з Національною радою з питань сталого розвитку в розробці і впровадженні національної стратегії, за розробку перспективних еколого-економічних механізмів (торгівля квотами на викиди, екологічні податки тощо), за гармонізацію екологічної політики України зі стандартами Європейського Союзу та за співпрацю з європейськими й міжнародними організаціями у сфері сталого розвитку.