Извлечение древесины — это промышленная деятельность, а не землепользование

Не секрет, что у украинцев имеется ряд характерных особенностей менталитета. Так, за пресловутой философией «моя хата з краю» стоит извечное уклонение от активного участия в общественной жизни места обитания, региона и страны. Пока проблема не касается индивида непосредственно, он будет послушно выполнять привычные действия, независимо от его личного восприятия, служебного или общественного положения, не стремясь усовершенствовать хотя бы то, что зависит от его непосредственных усилий.

В этой связи приходит на память сюжет теленовостей с полуметровой стопкой документов, которые ежедневно ждут подписи премьер-министра. Многие зрители, в том числе и я, премьеру посочувствовали. А потом, немного подумав, я пришел к заключению, что и премьер-министр в этом случае руководствуется, видимо, той же философией. Для собственного убеждения я решил провести анализ утвержденных нормативно-правовых актов в области лесоводства как отрасли, наиболее близкой к моей специальности по образованию и по опыту работы. К сожалению, пришел к неутешительным выводам. И не только с позиции нерациональных затрат времени столь высокопоставленного государственного руководителя и членов его Кабинета, но и с точки зрения содержания и эффективности лесного законодательства.

Промышленная деятельность осуществляется аграриями

В соответствии с Лесным кодексом (2006 г.) правительство должно утвердить аж 12 нормативно-правовых актов по вопросам пользования лесами и взыскания платы за специальное использование лесных ресурсов. Среди них в Лесном кодексе нет ни одной статьи, направленной на оценку эффективности использования земель лесхозами. А ведь речь идет о лесном хозяйстве, объектом труда для которого является земля, земельные участки площадью, превышающей 10,5 млн. га. Это — 18% территории! Извлечение древесины и других лесных ресурсов при этом — промышленная деятельность, а не землепользование. В советский и дореволюционный периоды она выполнялась леспромхозами в полном соответствии с нормами отделения промышленной деятельности от аграрного производства в отрасли лесоводства. В независимой же Украине промышленная деятельность выполняется лесхозами, субъектами аграрного сектора экономики, что приводит к многочисленным негативным экономическим и экологическим результатам, конца которым нет и не будет без устранения фундаментальных проблем землепользования.

Удивительно и другое. Одним из принципов землепользования установлено, что государство не вмешивается в управление хозяйственной деятельностью землепользователей. И по Конституции не лес, а земля провозглашена собственностью украинского народа, и право распоряжаться земельными ресурсами предоставлено органам государственной власти и органам местного самоуправления. В этом и состоит сущность Земельной реформы. К сожалению, указанные органы, кажется, не осознают этого.

Государство в роли свадебного генерала

Тогда возникает вопрос, почему, скажем, деление лесов по категориям защитности (такой неудачный термин перенесли из прежнего Лесного кодекса) устанавливает Кабинет министров? Удивительно также и то, почему упомянутые органы государственной власти и органы местного самоуправления, особенно многолесных районов, даже не пытаются отстаивать предоставленные им Конституцией полномочия? Ведь им виднее, каким должно быть деление лесных земель (не лесов!) по их экономическому назначению. Возможно, они сочтут целесообразным использовать европейский опыт деления лесов, принятый согласно Стандартной классификации земельных ресурсов Европейской экономической комиссией ООН, а не опыт советский.

То же касается выделения особо защитных лесных участков по нормативам, установленным Лесным кодексом, которое также возложено на Кабмин
(ст. 41). Неужели члены правительства не понимают в этом случае своей, мягко выражаясь, не очень-то лестной участи свадебного генерала? Ведь эта проблема намного ближе и понятнее местным органам власти.

Законы о лесах европейских стран (у них нет лесных кодексов) даже не упоминают о «специальном использовании лесных ресурсов», поскольку термин «специальное использование» уместно применять относительно ресурсов недр, исчерпаемых во времени и не поддающихся восстановлению. Лесные ресурсы, возобновляемые природным путем и с участием человека, — не что иное, как продукция лесного земледелия, связанного с выращиванием лесных насаждений с длительным периодом оборота рубки, проведением лесовосстановительных рубок. Поэтому утверждение Кабмином Порядка и условий проведения специального использования лесных ресурсов (ЛК, ст. 67), безусловно, неоправдано. Это форма вмешательства государства в хозяйственную деятельность субъектов лесохозяйственной деятельности, противоречащая одному из основных принципов Земельного кодекса. К тому же, с учетом утверждения правительством Порядка взыскания платы за специальное использование лесных ресурсов (ЛК, ст. 77), нарушает одно из важнейших положений Конституции Украины, которым система налогообложения, налоги и сборы определяются исключительно законами Украины.

Тому, кто будет возражать, что упомянутый Порядок взыскания платы… не является налогом на землю, рекомендуем почитает ЗУ «Об оплате за землю», в котором хоть и непрямо, но все же признается «налог на земельные участки», почему-то предоставленные «на землях лесного фонда» (ст. 10). Выходит, что земельные участки лесного фонда — собственность лесхозов, а не государства? Особо впечатляет ст. 98, позволяющая подменять «Порядок составления, рассмотрения, утверждения и основных требований по исполнению смет в бюджетных организациях» (пост. 2002 г. № 228) новым «порядком к порядку» использования средств госбюджета. Последнее — неиссякаемый источник для злоупотреблений субъектами лесохозяйственных отношений и причаст­ными к этому органами.

Если при этом еще принять во внимание, что, согласно Лесному кодексу (1994 г.), «платежи за специальное использование лесных ресурсов государственного значения… направляются на выполнение работ по лесосвосстановлению, проведению лесохозяйственных мероприятий и содержания лесов в надлежащем состоянии» (ЛК, ст. 91), станет ясной причина полного уклонения менеджеров отрасли от платы земельного налога за использование лесных земель с целью развития лесоводства. Лесной кодекс 1994 г. при внесении изменений к нему в 2006 г. не был признан потерявшим действие, что умело продолжают использовать предприимчивые менеджеры. Естественно, им более чем выгодно переложить утверждение нормативно-правовых актов на правительство Украины, а вместе с ним и ответственность за негативные результаты их применения в отрасли, за неправомерное присваивание главной продукции лесоводства — древесины и продукции ее переработки.

Мы коснулись только двух из двенадцати нормативно-правовых актов, утверждение которых возложено Лесным кодексом на Кабинет министров. Правда, большинство из оставшихся также может и должен был бы утверждать орган государственного управления по вопросам лесного хозяйства, уполномоченный на то президентом в установленном порядке. Цены на продажу древесины на корню следовало бы определять на свободном рынке. Ставки и начисление же налогов за землю должно бы устанавливаться законом, как это предусмотрено Конституцией. Вследствие утверждения цен на древесину правительством местные органы власти практически лишены даже тех минимальных средств на формирование финансовой основы местного самоуправления, которые они вправе получать в качестве земельного налога (сбора) за земельные ресурсы, представляемые лесхозам для производственной деятельности.

В современных условиях главной проблемой, относящейся, на мой взгляд, к полномочиям Кабмина в вопросах лесоводства (не лесопользования!), является разработка проекта закона «О лесах и лесоводстве в Украине» и представление его Верховной Раде на утверждение. Его разработку следовало бы возложить на Минприроды как орган, не связанный с предпринимательской деятельностью и лесопользованием.

Учет и контроль

В соответствии с Консти­туцией, именно органы государственной власти и органы местного самоуправления уполномочены совершать права собственника на все земли, а не только на земли, которые пребывают в пользовании территориальных общин. Это положение находится в пределах требований Конституции, но, к сожалению, еще не нашло своего отражения в практике их экономических отношений с лесхозами. Последние в основном совершают свою деятельность в границах, которые были установлены еще в 40-е и 50-е годы прошлого века, когда местные органы власти имели весьма ограниченные экономические полномочия. Следствием этого является часто несогласованность границ лесхозов с границами районов, наличием в некоторых случаях в одном районе двух и более лесхозов, или, наоборот, одного лесхоза на территории нескольких административных районов.

Разумеется, это приводит к децентрализации информации о состоянии и использовании лесных земель по субъектам организационно-территориального деления страны (в т. ч. по районам), к уходу от полного информирования о состоянии экологии и окружающей среды не только общественности на региональном уровне, но также органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Кстати, по областям на первых порах после образования Министерства лесного хозяйства бывшего Союза, в частности Украины, имело место учреждение межобластных управлений лесного хозяйства. Однако в 50-е годы прошлого века, в связи с расширением полномочий органов местного управления, они были упразднены и образованы областные в каждой из 25 на то время областей: Николаевское, Херсонское, Одесское, Ровенское, Волынское и т. д. До районного уровня, к сожалению, реформу тогда не довели.

Видимо, уже пришло время организовать в каждом сельском районе юридические лица (отделы), полностью подотчетные государственным органам управления и органам местного самоуправления, без права осуществления ими управления хозяйственной деятельностью лесхозов или других субъектов бизнеса. Целесообразно наделить их полномочиями контролировать уровень и показатели практического использования земельных ресурсов для целей лесоводства, учета валовых доходов и прибыли, исчисления и оплаты фискальных платежей, вести мониторинг соответствующих показателей и постоянно информировать об этом высшие органы власти и общественность соответствующих регионов. Иначе во всех случаях за нарушение экологической устойчивости и снижение продуктивности лесных земель, за возникновение экологических и природных стихий всегда будет виновно обезличенное государство, а не идентифицированные субъекты предпринимательской деятельности в отрасли лесоводства.