ДОЛИНА ТЕННЕССИ, 1933 — ДОНБАСС, 1997

Преодоление кризиса: опыт исполнительной власти США. Региональная политика

Одним из наиболее экономически развитых регионов Украины является Донецкий, в состав которого входят Донецкая и Луганская области. На него приходится 30,6% общегосударственного выпуска промышленной продукции и около 20% численности промышленно-производственного персонала Украины. Регион характеризуется значительной территориальной сосредоточенностью индустриального производства, высоким уровнем развития сельского хозяйства. В сельской местности здесь проживает только 5% населения Украины, но валовое производство сельскохозяйственной продукции составляет 7,5% от общегосударственного. Донецкий регион выпускает около 43% продукции черной металлургии страны. На Луганскую область приходится порядка 17% объема выпуска химической и нефтехимической промышленности, около 16% общегосударственного выпуска продукции машиностроения также дает Донецкий регион.

Однако главной промышленной силой, основой экономики Украины и главной государственной проблемой в Донбассе на протяжении многих лет являются шахтеры. В Луганской и Донецкой областях расположено около 275 шахт. Объемы добычи угля в Украине начали снижаться с 1975 года. В 1992 году в Украине было добыто угля на 82,2 млн. т меньше, чем в 1975 году - 133,7 млн. т.

В 1996 году объемы добычи упали до 70,3 млн. тонн. Одной из причин такого падения является истощение и деградация месторождений угля. В то же время при соответствующей инвестиционной и промышленной политике Украина может полностью обеспечить свои потребности в угле и обойтись без импорта. В Украине разведано 43 млрд. т запасов каменного угля и около 2,5 млрд. т бурого угля при средней глубине залегания пластов до 1600 м. По данным экспертов ЕС, угольные запасы Украины оцениваются в 54 млрд. т, в то время как объем добытого за последние 100 лет составил приблизительно 8,5 млрд. тонн.

Шахтеры кредитуют народнохозяйственный комплекс страны не только добытым углем, но и своим здоровьем. В условиях критического финансового состояния отрасли изношенность основных фондов составляет более 65%. Растет травматизм, количество катастроф на шахтах. Это происходит на фоне огромной, накопленной за несколько лет задолженности по заработной плате.

Донбасс - энергетическое сердце страны. От его работы зависит жизнеобеспечение и само существование государства. Для формирования антикризисной программы спасения Донбасса на законодательном уровне должны быть закреплены приоритеты и направления структурной трансформации экономики региона, на уровне высшей исполнительной власти необходимо активно проводить систему экономических и законодательных мер по реализации государственной региональной политики.

Глубокие экономические кризисы не являются чем-то неординарным в мировой истории. Как сказал в свое время философ

Эклезиаст: «Все уже было». Для формирования и проведения украинской поэтапной, последовательной антикризисной программы национальной политической и управленческой элите крайне полезно учиться не на своих, а на чужих ошибках и примерах.

Наиболее серьезный экономический кризис в США, разразившийся в октябре 1929 года и длившийся более десятилетия, до сих пор привлекает внимание экспертов, исследователей и политиков. Названный «великой депрессией», в обобщенном виде он часто представляется в качестве доказательства возможности перехода капиталистической экономики в хаотическое состояние после более или менее длительного периода расцвета при неспособности управленческой элиты государства своевременно адаптироваться к изменившимся условиям внешней и внутренней общественно-политической и экономической ситуации. С другой стороны, по мнению автора блестящего аналитического труда «От краха к блицу, 1929-1939» К.Филлипса, достаточно успешное введение администрацией Ф.Рузвельта (1933-1945) государственных ограничений на деятельность свободного рынка США подтверждает целесообразность активного использования администрирования с целью упреждения кризисов и их преодоления.

Администрация Белого дома во главе с Г.Гувером (1929-1932), «убаюканная» изобилием предыдущих семи-восьми лет, достигнутым в условиях почти полного самоустранения властей от вмешательства в экономику, оказалась совершенно неготовой должным образом отреагировать на приближавшуюся эконономическую катастрофу. Тем временем именно этого ожидал от нее американский народ. Однако вожделенные ожидания от администрации Гувера спасительных действий оказались безосновательными. Пассивность властей в считанные месяцы привела к тому, что на экономическую и финансовую катастрофу накладывалась психологическая депрессия. Тотальным стало недоверие к властным структурам в центре (Вашингтон) и на местах (правительства отдельных штатов).

В ужасающих условиях всеобщей нищеты и безработицы, потери в результате краха фондовой биржи миллионами американских семей многолетних финансовых сбережений, а вместе с этим - и потери веры в будущее, в условиях утраты банковских вкладов и страховок неминуемым результатом должен был стать приход к власти нового президента. Им стал наиболее противоречивый, по словам упомянутого Филлипса, высший государственный политик в истории США Ф.Рузвельт. Тем не менее именно Рузвельту за 1400 дней руководства страной в мирных условиях - от 4 марта 1933 года (вступление к исполнению обязанностей) до 1 сентября 1939 г. (дата начала второй мировой войны) - удалось практически полностью восстановить экономику США, выведя ее на показатели, близкие к предкризисным.

Несомненно главным, чего удалось достичь Рузвельту на первых порах президентства, является возвращение общей надежды и доверия правительству со стороны американского народа. Произошло это без нанесения существенного ущерба демократическим традициям и устоям США, несмотря на то, что многие законы первого года взаимодействия Белого дома и Конгресса со временем будут признаны неконституционными. Законодатели в своем большинстве видели в Рузвельте политика, стремящегося не к личной диктатуре, а к историческому образу государственного деятеля, поставившего перед собой цель дать народу достойную работу и вернуть веру в будущее, восстановить промышленность и сельское хозяйство страны. Разработку своих планов президент поручил не обремененным зацикленностью теорией свободного рынка, преимущественно молодым и неопытным в политическом плане ученым. Успеху реформ способствовало и то, что утверждались выносимые Белым домом антикризисные законопроекты также существенно обновленным составом конгрессменов, не причастных к ответственности за возникновение «великой депрессии».

Главными сферами приложения многочисленных законодательных актов, воплощение которых в практику дало работу миллионам людей и позволило радикально изменить экономическую инфраструктуру, были следующие: государственное регулирование функционирования банковской системы, а также государственная поддержка фермерских хозяйств и железнодорожного транспорта; решительное вмешательство правительства в финансовую политику; достаточно жесткий контроль правительства за выпуском и обращением ценных бумаг; предоставление государством права рабочим на заключение коллективных договоров с частными работодателями; бюджетное финансирование социальных программ.

Особое место среди 34 законопроектов, биллей и резолюций, принятых Конгрессом в течение первых ста дней президентства Рузвельта и составивших основу его Нового курса , занимает Акт о создании государственного Управления Долиной Теннесси - наиболее крупного и экономически ценного региона Соединенных Штатов того времени. Протянувшаяся более чем на тысячу километров эта богатая водными ресурсами территория оказалась в центре внимания с 1880-х годов в связи с растущим пониманием в обществе значения гидроэнергетики. С течением времени стало ясно, что ограничение подходов к Долине Теннесси как источнику энергоресурсов для других регионов США нанесло значительный ущерб природе, а с другой стороны, не позволяло создавать достаточное количество рабочих мест. Как следствие, в годы «великой депрессии» безработица и нищета населения в семи штатах, расположенных в Долине Теннесси, были особенно острыми и болезненными.

Ситуация того времени в этом американском регионе во многом напоминала нынешнее состояние Донбасса. Изобилие природных ресурсов и накапливаемая десятилетиями социальная запущенность, огромный человеческий потенциал и неспособность властей обеспечить людям работу, важность региона для промышленно-экономического комплекса государства - далеко не полный перечень совпадений.

Предложим сделать соответствующее сравнение уважаемому читателю.

В 1916-1917 гг. прекратились поставки в Соединенные Штаты германских нитратов, являющихся сырьем для изготовления взрывчатки и удобрений. В поисках выхода из сложившейся ситуации Конгресс Соединенных Штатов в 1916 году принял Национальный акт обороны. В соответствии с его положениями федеральные службы и правительственные органы штатов обязаны были организовать строительство дамб, электростанций и заводов по производству взрывчатки и удобрений в Долине Теннесси. Дело в том, что на ее территории к тому времени были открыты богатые залежи сырья, содержащего нитраты, без которых не мог выполнять свои функции военно-промышленный комплекс страны, а развитие аграрного комплекса сильно затормозилось бы. Вследствие этого сформировался промышленный мегаполис, предназначенный для работы в условиях военного времени для обеспечения потребностей в первую очередь военно-промышленного комплекса страны.

При всей условности любых сравнений, позволим себе несколько параллелей. На Донецкий бассейн приходится почти треть промышленного производства Украины. Здесь сосредоточена пятая часть промышленно-производственного потенциала нашего государства, во времена «холодной войны» значительной частью сориентированного на выпуск вооружений. Это главный и практически единственный источник каменного угля. Кроме этого, Донбасс - это почти половина общеукраинского производства черных металлов, значительная часть химических и нефтехимических продуктов, а также многочисленных изделий машиностроения. Как и Долина Теннесси 1929-1932 годов, в условиях глубокого системного и структурного кризиса Донецкий бассейн оказался на грани катастрофы.

Следующая параллель состоит в том, что еще во времена процветания в США велись нескончаемые дискуссии о необходимости структурной реорганизации экономики Долины Теннесси, напоминающие обсуждение проблем Донбасса во времена «перестройки».

Вначале в Конгрессе США доминировала идея передать созданную в годы войны монополию во владение государства и даже сделать ее казенной собственностью. Однако президенты США Гардинг и Кулидж каждый раз прибегали к праву вето, отменяя соответствующие законы. Не реализовались на практике хорошо известные моим землякам - луганчанам и обещания руководства СССР и УССР реализовать масштабные социальные программы на Донбассе. Давно уже фактически прекратилось строительство и развитие шахт. «Уголь лежит за породой», - повторял профессор шахтерского дела , потомственный шахтер, кавалер Шахтерской Славы, бывший первый секретарь Луганского обкома партии В.Шевченко, за прямой и крутой шахтерский характер в 1972 году снятый с партийной работы и всю жизнь проработавший на шахте. Снижение объема инвестиций в угольную промышленность и вследствие этого - нехватка эффективного оборудования, позволяющего снижать себестоимость добычи угля , нерешенность целого ряда экономических вопросов привели к падению добычи угля в Донбассе начиная с 1975 года.

Дискуссии о структурной трансформации военно-промышленного комплекса Долины Тенесси в течение двадцатых годов завершились безрезультатно. Администрация Белого дома, как и «перестроечное» руководство СССР восьмидесятых годов, оказалась неспособной предотвратить надвигающийся экономический коллапс путем задействования комплекса эффективных предупредительных мер.

В условиях неожиданной экономической катастрофы дебаты в высших эшелонах власти США о проблемах Долины Теннесси также во многом напоминали нынешние украинские споры по поводу донецких шахт. Назовем два наиболее характерных проблемных совпадения: закрытие гидроэлектростанций - закрытие шахт, ликвидация предприятий по производству взрывчатки - массовое планируемое сокращение добычи угля (и это при том, что значительная часть теплоэлектростанций в странах бывшего СЭВ построены именно под использование украинского угля и государство теряет потенциально весомую статью экспорта).

Но внешними совпадениями все и заканчивается. Дискуссии в США прекратились на четвертом году депрессии. В Украине они продолжаются по меньшей мере седьмой год.

Рузвельт сразу же выступил за расширение влияния государства на предприятия, размещенные в районе реки Святого Лаврентия. По его мнению, базировавшемуся на хорошем знании ситуации, государство могло существенно выиграть от разработки национального проекта освоения и развития Долины Теннесси. С другой стороны, появлялась реальная возможность создать новые рабочие места, что с учетом массовой безработицы и неполучения людьми зарплат приобретало общенациональное значение. Позиция президента состояла в том, чтобы заняться строительством в регионе целого ряда электростанций, передав их в собственность государству. Таким образом, считал он, можно было обеспечить энергообеспечение для предприятий и населения не только Долины Теннесси. Идея государственной собственности строилась на том, что частный бизнес даже в условиях развала и тотальной безработицы получал достаточно высокие прибыли с практически единственной работающей в Долине большой гидроэлектростанции. При этом (еще одна параллель) полностью прекратились инвестиции, прежде всего в силу отсутствия законодательных гарантий.

Замысел Рузвельта в период избирательной кампании сводился к тому, что государство как собственник должно само поставлять энергию индивидуальным потребителям, не отдавая эту важную отрасль экономики в руки частного бизнеса. Однако, приступив к исполнению президентских обязанностей , он натолкнулся на целый ряд специфических трудностей. Главной из них были обвинения в «просоциалистических симпатиях». Не будучи сторонником национализации и усматривая в расширении круга государственной собственности не более чем средство восстановления экономики региона, Рузвельт легко согласился на привлечение частного капитала и использование частной инициативы при обсуждении законопроекта о создании Управления Долиной Теннесси. При этом его уступки носили скорее тактический характер. Стратегическое направление удалось сохранить.

В Украине, тем временем, до сих пор нет решения по вопросу, лежащему на поверхности. Суть его в необходимости государственного регулирования, планирования и контроля в отношении богатейшего и во многом решающего для национальной экономики региона. Для этого необходима соответствующая правительственная программа, основанная на концепции развития, а не ликвидации. Американский опыт подтверждает необходимость строительства угольных шахт, а не их закрытия, наращивания государственных инвестиций, а не их полного прекращения. Только на этом пути, если не витать в облаках, а опуститься на грешную землю, возможно повысить рентабельность угледобычи и перейти от разговоров к делу относительно устранения односторонней зависимости Украины от зарубежных поставок газа и нефти, сократить их закупки и потребление.

Начинать Кабинету министров и Верховной Раде необходимо немедленно, прежде посоветовавшись с профессионалами. Именно с этого начал Рузвельт. Выслушав экспертов, он пришел к дополнительному выводу. Суть его заключалась в том, что восстановление и реконструкцию региона не следовало ограничивать строительством электростанций и переработкой сырья. Программа освоения Долины Теннесси виделась ему комплексной, совмещающей восстановление экономики и строительство с широкими социальными мероприятиями.

В этом случае президент был неуступчивым: основные функции здесь следовало сохранить за государством. Предполагалось приступить к решению проблем массовой безработицы в регионе путем прежде всего реализации правительственных подпрограмм борьбы с наводнениями и эрозией земли, лесопосадок, развития навигации и сельского хозяйства. В каждую из этих сфер привлекались безработные и временно неработающие. И каждая из этих подпрограмм буквально напрашивается быть реализованной на Донбассе.

С учетом отчасти сходных сложностей в отношениях между ветвями власти в США 1933 года и в Украине 1997 года видится необходимым краткий анализ прохождения Акта о Долине Теннесси в американском Конгрессе. Буквально в день вступления в должность Рузвельт занялся «проталкиванием» законопроекта. Первой пробой стали слушания совместной резолюции обеих палат американского Конгресса, касающейся стратегии улучшения ситуации в Долине Теннесси. Следует учесть, что инициатива резолюции исходила не от правительства, а вышла из стен Конгресса. Президент пошел на сотрудничество с ее автором сенатором Дж. Норрисом. Несколько раз встретившись с ним, он убедил его в необходимости расширения круга вопросов, охваченных проектом. Отвечая журналистам на вопрос о позиции президента, Норрис заявил: «Он более чем на моей стороне. Его планы более далекоидущие».

Сразу же была предпринята попытка слить воедино идеи президента и сенатора. В беседе с Норрисом Рузвельт предложил создать специальное Управление Долиной Теннесси в форме государственной корпорации с участием частного капитала. Президент усматривал в этом региональный эксперимент, связанный с определенными ограничениями государством частного бизнеса. Планировалось введение правительственного планирования и регулирования. При этом следует отметить, что администрация Белого дома почти параллельно инициировала расследования финансовых злоупотреблений со стороны частных предпринимателей, начав с дела Моргана.

По этому поводу под давлением местного частного бизнеса развернулись дискуссии в Конгрессе. Аргументы «частников» состояли в утверждениях о том, что в Долине и так вырабатывалось достаточно электроэнергии, строительство новых станций нанесет вред окружающей среде, а потенциальная конкуренция уничтожит региональный бизнес. Муссировалась также угроза финансового коллапса организаторов и спонсоров проекта. Правое крыло республиканской партии считало законопроект слишком агрессивным в отношении частного капитала. Обвинения демократов и их лидера Ф.Рузвельта в «социализме» начали приобретать достаточно массовый характер. Один из конгрессменов-республиканцев, например, заявил: «Этот закон, как и каждый закон такого типа, является обычной попыткой привить русскую идею американской системе, дать правительству все, а гражданам - ничего». (Не станем приводить известных доводов в отношении Донбасса, поскольку они хорошо известны читателям.)

Показательной была позиция президента. Он практически отказался от любого давления на конгрессменов, имея целью вмешательство только в случае реальной угрозы «чрезмерной приватизации» проекта, т. е. закрепления за частным бизнесом реализации его ключевых положений. Позиция президента сработала, потому что большинство конгрессменов считало правительственное вмешательство меньшим злом по сравнению с пусть даже минимальным социальным эффектом.

Чтобы окончательно решить проблему и при этом минимально «засветиться» самому, Рузвельт пригласил специалистов со всей страны. На специальной конференции с их участием сторонники президента из числа конгрессменов предложили минимально снизить регулятивную и плановую функции Управления Долиной Теннесси, не отказываясь от ее главенства. Таким образом как бы учитывалось мнение оппозиции, но сохранялось главное содержание Акта. В результате сенаторы проголосовали без обсуждения, а дискуссии в Палате представителей завершились выступлением конгрессмена Ренкина, заявившего: «Я искренне убежден, что каждый член Палаты, особенно каждый демократ поддержит эту акцию... Голос за отчет конференции - это голос за американский народ... Голос против - это голос против американского народа в интересах власть предержащих».

Президента поддержали 89% демократов и только около 14% республиканцев. Но этого оказалось достаточно для создания Управления Долиной Теннесси. Помогли в этом связи Рузвельта с рядом влиятельных конгрессменов, прежде всего представителем оппозиционной республиканской партии сенатором Норрисом. Сыграли свою роль и привлеченные к обсуждению эксперты с разных концов страны. Главным же в результате голосования в Конгрессе стал страх его членов оказаться проигравшими в случае выдвижения ими аналогичных законопроектов, касающихся регионов их собственного избрания.

Развитие событий подтвердило преимущество избрания президентом политика, обладающего значительным количеством сторонников в парламенте. Не менее весомый аргумент - готовность президента и членов Конгресса к компромиссам, основанная на патриотизме и общем понимании остроты кризиса и наличия угрозы государственной безопасности. Интересы государства и общества были для Рузвельта главной прерогативой деятельности. Ему как президенту, страдавшему серьезным физическим недостатком (паралич ног), главнейшей виделась идея вхождения в историю политиком, сумевшим вывести страну из катастрофического кризиса. Выдвигая идею усиления контрольных функций правительства в отношении частного капитала, как станет ясно с течением времени, Рузвельт не собирался насаждать диктатуру или подчинять Конгресс исполнительной власти.

Истинная цель создания Управления Долиной Теннесси была раскрыта в обращении его первого директора Дейвида Лилиенталя в городе Мемфис 17 октября 1933 года. По его словам, речь шла о новой национальной политике развития ресурсов, плане, положившем начало новому этапу в американской политической и экономической истории. От идеи восстановления единственной электростанции, построенной в годы войны, президент пришел к комплексной общегосударственной программе развития ключевого для экономики страны региона. В ходе работы над законопроектом его рамки постоянно расширялись. Не ограничиваясь проблемой энергетического развития, он охватил масштабный контроль водных ресурсов, эрозии грунтов, организации лесопосадок, изъятия из землепользования непригодных участков, диверсификации промышленности. Получили работу миллионы людей, восстановив надежду и желание трудиться.

Читателю легко проследить своеобразный не только исторический, но и экономический совет Кабинету министров и Верховной Раде Украины, содержащийся в программе восстановления и развития Долины Теннесси. Основание соответствующего государственного управления, отмечал Лилиенталь, являлось примером заботы о будущем. Главным же достижением (уже на октябрь 1933 года) было создание многих рабочих мест. Тщательный подбор квалифицированного инженерного состава позволил в краткие сроки построить автомагистрали, дамбы, мосты. Параллельно усилиями людей, недавно еще бывших безработными, были очищены водоемы, в частности река Святого Лаврентия. Причем из нее было извлечено немалое количество качественного леса, использованного в строительстве.

Была решена проблема энергообеспечения, ставшего весомым для доходных статей бюджета государственным бизнесом.

В выступлении директора управления содержались и другие ценные наблюдения, положения и выводы, которые могут быть полезны современным украинским законодателям, членам Кабинета министров, местных властей:

- за электроэнергию должны платить потребители, а не налогоплательщики;

- государство должно быть заинтересовано в постоянном снижении цен на энергоресурсы, поскольку это ведет к повышению рентабельности производства;

- частные энергосистемы должны платить налоги наравне с государственными;

- недопустимым является производство электроэнергии за счет государственного бюджета;

- финансовые ресурсы региональных органов управления экономическими проектами, типа рассмотренного в случае с Долиной Теннесси, наиболее целесообразно формировать на принципах военного времени, освобождая их на определенное время от уплаты налогов;

- электроэнергия должна использоваться исключительно «в производстве», для чего необходим крайне жесткий контроль;

- региональные органы управления такого типа должны действовать с учетом общенациональных интересов;

- для проведения законопроектов регионального развития очень важна активность президента страны, пользующегося авторитетом парламентариев и имеющего влияние на них;

- сам глава исполнительной власти должен сдержанно реагировать на требования масс, с одной стороны, чтобы не допустить социального взрыва, а с другой стороны, дабы не пойти на поводу у левых и правых популистов, требующих постоянного повышения зарплат и пенсий, немедленной реализации затратных программ в сфере здравоохранения, образования и т.п.

В конце концов, по справедливому утверждению директора Управления Долиной Теннесси, ни одна масштабная региональная законодательная инициатива в условиях кризиса не может получить поддержки парламента без наличия отстаивающих ее «твердолобых идеалистов». Нужны, однако, и жесткие прагматики, чтобы контролировать расходы, не допускать злоупотреблений и т.п.

Основываясь на теории управления сложными социально-экономическими системами и практике регулирования развития чрезвычайных ситуаций, необходимо отметить, что описанный выше механизм реализации государственной региональной структурной политики в современных украинских условиях может быть эффективным только на основе нижесформулированной совокупности принципов.

Целевая ориентация. Ни один экономический механизм не может быть индифферентным относительно предмета регулирования - необходимо учитывать тактические реалии и неукоснительно обеспечивать получение стратегически необходимого конечного результата.

Системность влияния. Предложенные антикризисные меры необходимо конструировать так, чтобы они реализовывались во всех аспектах применения одновременно - когда антикризисные действия проводятся системно, их результат не складывается, он приумножается.

Многоуровневая поддержка. Механизм реализации антикризисных мер должен быть встроен в политику национальных, региональных и местных органов власти - необходимо четко ограничить зоны совместных действий и исключительной компетенции.

Роль президента при этом построена на совмещении государственных и региональных интересов. По этому поводу Рузвельт писал: «Я глубоко заинтересован в успешном развитии и использовании энергии в рамках Управления Долиной Теннесси на пользу этой части нашей страны, потому что это содействует успешной реализации нашей национальной программы социально-экономического улучшения и промышленного возрождения».