БЮДЖЕТНЫЙ КРИЗИС В УКРАИНЕ

Сперва в намерения автора данной статьи не входило вдаваться в обширные теоретические рассуждения. Они появились по мере переосмысления первоисточников, прежде всего, документа Министерства финансов Украины, о котором речь пойдет ниже. Сложилось даже не мнение, а глубокое убеждение в том, что с теоретической подготовкой в этом ведомстве далеко не все обстоит гладко. А такой «тонкостью», как поиск «золотой середины», там уж наверняка никто не задавался.

Впрочем, вполне возможно, в стенах Минфина мыслят другими категориями. Одна из них - наказание ученых за то, что происходит в бюджетной сфере нашего государства...

Вспомним

о кейнсианстве

Фискальная политика является одним из важнейших инструментов государственного регулирования экономики и целостного экономического управления. Ее основное содержание - это целенаправленное и обоснованное использование налогов, поступающих в казну государства, в сочетании с эффективными и сдержанными расходными действиями национального правительства.

Одна из основоположных идей здесь длительное время вполне оправданно связывалась с теоретическим наследием Дж. М. Кейнса и его последователей. Они считали необязательной жесткую фискальную политику, таким образом отрицая обязательность сбалансированного бюджета. Более того, сам Кейнс был уверен, что как раз за счет дополнительных бюджетных издержек можно оптимизировать деловые циклы (сочетание экономических подъемов и рецессионных явлений) в национальном хозяйстве.

Введенное кейнсианцами понятие «стимулирования экономического роста с помощью дефицитного финансирования» (pump priming) говорит само за себя. В этом случае правительственные расходы превосходят поступления от сбора налогов, а разница должна покрываться за счет продажи облигаций государственного займа, - считал Кейнс.

Вплоть до 1960-х годов теоретики дефицитного финансирования и их политические последователи исходили из того, что путем продажи таких облигаций можно не только финансировать правительственные программы и проекты, но и стимулировать экономику, направляя неиспользованные накопления в расходную часть. Некоторые экономисты склонялись даже к полезности параллельного увеличения правительственных издержек и снижения налогов как средств искусственного создания «стимулирующего дефицита». Предполагалось, что налогоплательщики в благоприятной для них ситуации будут расходовать возросшие доходы, что как бы механически даст тот же результат, но в еще более заметном выражении.

Со временем представители экономической науки придут к выводу о том, что величайшей слабостью фискальной политики как средства макроэкономического регулирования является то, что решения о затратах и налогах зачастую строятся на произвольных или даже предположительных оценках размера дефицита. Практически никогда в полной мере нельзя учесть давление со стороны групп интересов - от руководства силовых структур до пенсионных фондов. С другой стороны, правящие круги - чаще всего в предвыборные периоды - без достаточных на то оснований снижают налоги, чтобы заручиться дополнительными голосами избирателей.

Не менее весомыми в этом плане бывают и другие обстоятельства. Например, трудно ожидать снижения налогов странами-членами НАТО, ведущими бомбардировки Югославии. Это не представляется возможным в силу хотя бы того, что, скажем, Федеративная Республика Германия за 17 дней военных действий истратила годовой бюджет своего военного ведомства. Да и президент безрассудно могущественной Америки Б.Клинтон вынужден был обратиться к Конгрессу с просьбой выделить дополнительные ассигнования Пентагону в размере около 4 млрд. долларов.

В целом же, в последние десятилетия стало ясно, что кейнсианские подходы могут принести позитивные результаты в плане краткосрочных расчетов. Однако они бывают крайне губительными с точки зрения государственной экономической стратегии. Часто увеличение расходов при параллельном снижении налогов приводило к «перестимулированию» экономики. Следствие хорошо известно - неудержимая инфляция.

Утверждать о полной безосновательности «расходных» идей Кейнса нет никаких оснований. Его теория, в частности, подтвердила свою практическую эффективность в контексте экономического управления военного времени. В Соединенных Штатах она использовалась не только во времена рузвельтовского Нового курса (1933-41), но и в бытность президентами Дж.Ф.Кеннеди и Л.Б.Джонсона. Кейнсианство на долгие годы стало частью мировой политэкономической культуры. Есть свои последователи у него и сегодня, когда теоретическое наследие неолибералов из чикагской экономической школы, все еще доминирующее в западной научной мысли, активно подвергается переосмыслению.

Немного

о неолибералах

Об этом направлении так много написано и сказано в связи с сотрудничеством Украины с Международным валютным фондом, что пересказывать содержание экономического неолиберализма нет особой надобности. Поэтому остановимся на ином ракурсе.

Чикагская экономическая школа, идеи которой нам буквально навязываются международными финансовыми институтами, появилась как очередное своеобразное «нормативное» ответвление в науке. Нормативным оно стало не только потому, что заняло позицию полной апологетики свободного рынка. Исповедуемая «чикагцами» модель представляет собой такую систему идей и принципов, в которой очень сложно отделить «чистую» науку (теорию) от инструктивного начала и политической идеологии.

Да и сам создатель неолиберальной школы Милтон Фридман всегда проводил четкую линию раздела между «экономической наукой» и собственно «экономической политикой». Если первая, по его мнению, преимущественно отвечает на вопрос «как должно быть?», то вторая призвана приспосабливать любые идеи к конкретной политической ситуации.

Буквально несколько сюжетов на эту тему.

Чикагская экономическая школа исходит из самостоятельной финансовой эффективности свободного рынка. Но в тех же Соединенных Штатах государственное регулирование банковской сферы рассматривается как совершенно естественный процесс. Говоря о саморегулирующей роли рынка в отношении организации финансовых и других ресурсов, Запад нигде и никогда сам не пользовался этой идеей в чистом виде.

Проповедуя жесткую идеологию в отношении государственного бюджета, который якобы непременно должен быть сбалансированным, «чикагцы», например, «в упор» не замечали, что экономическая политика США нередко строилась на обратных принципах. Дефицит бюджета этой страны, особенно во времена Рейгана, начал возрастать, в полном смысле слова, бешеными темпами. Только в 1998 году Соединенным Штатам удалось окончательно справиться с этой проблемой.

Из всего сказанного буквально напрашивается вывод: всеобщих рецептов для проведения фискальной политики не существует. Но при этом ясно: использование любых идей и теоретических наследий может дать положительные результаты для бюджета только в случае грамотной финансовой политики в целом. В ее осуществлении главным организационным рычагом везде призвано быть Министерство финансов. Не зря, скажем, в большинстве развитых стран мира соответствующий министр входит в число так называемых ключевых. Естественно, так происходит, если ему удается действовать совместно с другими подразделениями кабинета министров и центробанком, бюджетным и другими финансово-экономическими комитетами парламента.

Какой теории соответствует фискальная политика Минфина Украины?

22 марта 1999 года Кабинет министров Украины по представлению Министерства финансов принял постановление № 432 об ограничении расходов государственного бюджета Украины на текущий год. Результаты катастрофические.

Доходная часть в целом выполняется на 87,7% к плановым показателям. Самые серьезные непоступления имеют место по следующим видам доходов:

• подоходный налог с граждан (поступило 16,2%);

• налог на прибыль предприятий (14,2%);

• рентная плата за природный газ (8,8%);

• отчисления от платы за транзит природного газа (9,2%);

• платежи за использование природных ресурсов (31%).

По оперативным данным Счетной палаты, представленным на заседании бюджетного комитета ВР в четверг, 15 апреля, средний процент финансирования по статьям госбюджета по итогам первого квартала 1999 года составляет 74,8%.

Уже только этих сухих, но в то же время вопиющих статистических данных достаточно, чтобы понять главное. Бюджет нельзя пополнять и при этом придерживаться разумного сочетания доходной и расходной части, когда не работают предприятия агропромышленного комплекса. Любая фискальная политика на уровне высшего руководства страны и правительства не даст результатов, если Минфин не будет изыскивать средства и методы, позволяющие создавать оплачиваемые рабочие места. Подоходный налог с граждан становится абсурдом при нынешнем уровне и качестве зарплат и пенсий.

Если главное финансовое ведомство страны самоустранилось от государственного регулирования с целью восстановления промышленного потенциала Украины, ожидать позитивных изменений в отношении поступлений от налога на прибыль предприятий - тоже абсурд.

В целом можно с полной уверенностью утверждать, что экономическое крыло украинского Кабмина не только не определилось с каким-то теоретическим выбором, но и демонстрирует образцы хаотического реагирования на происходящее. Стратегия тут уж совершенно точно отсутствует.

Что предлагает Минфин?

Постановление Кабинета министров об ограничении расходной части госбюджета, как известно, готовилось в Министерстве финансов. В чем суть документа?

В нем, прежде всего, всего лишь констатируется, что для финансирования госбюджета за первые два месяца текущего года из источников займов получено 673,6 миллиона гривен от продажи ОВГЗ. Тем временем, отмечает министр в сопроводительном послании к постановлению, «общий объем платежей для погашения основной суммы задолженности составил 436,1 млн. грн. С учетом увеличения остатков на счетах государственного бюджета за этот период общий уровень финансирования дефицита составил отрицательную величину -42,6 млн. гривен».

Общий объем так называемых недопоступлений в доходную часть бюджета оценен в 1,73 млрд. гривен. Добавим сюда 650 млн. грн. на финансирование дефицита - и сумма становится ужасающей, она приближается к двум с половиной миллиардам.

Казалось бы, в такой ситуации параллельно с уже необратимым сокращением расходной части следовало внести радикальные предложения стратегического характера. Без этого никто не застрахован от полного краха бюджетной системы страны уже в ближайшие месяцы. Однако наши высшие финансисты в правительстве, похоже, мыслят иными категориями. Вопросами «почему так происходит?» или «что делать для улучшения ситуации?» должны, наверное, по чьему-то негласному предписанию, заниматься другие.

А может быть, руководители по направлениям в Министерстве финансов слабо знают свои должностные обязанности? Среди них ведь непременно присутствует и такая, как участие в разработке финансовой стратегии развития Украины. А это понятие, безусловно, включает в себя разработку антикризисных программ и участие в их обеспечении. Входит сюда, естественно, не констатация слабости бюджета, а принятие необходимых мер для его сбалансированности на основе учета всех обстоятельств ситуации в экономике. Главное же, сама фискальная политика, по большому счету, возлагается именно на Министерство финансов.

Но в чем ее суть, понять из рассматриваемого документа практически невозможно. Зато ясно другое. Затраты на науку, предусмотренные в объеме 0,4% от всей расходной части бюджета, сокращены еще на 117,7 млн. грн.

Правда, какая «блестящая» словесная эквилибристика следует далее в записке министра: «Однако учтена важность этих расходов, вследствие чего это ограничение является меньшим по сравнению с другими программами». Но стоит бросить беглый взгляд на предыдущую страницу, чтобы уже вовсе перестать что-либо понимать. А там сказано буквально следующее: «Таким образом, по итогам выполнения поступлений в государственный бюджет за два месяца 1999 года следует констатировать наличие оснований для применения статьи 42 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 1999 год» в отношении принятия Кабинетом министров Украины решения об ограничении расходов государственного бюджета «в случае недополучения доходов или средств для финансирования дефицита Государственного бюджета Украины по сравнению с утвержденными более чем на 10 процентов».

Имеем все основания считать, что за первые два месяца нынешнего года Национальная академия наук экономила государственные средства. Заработная плата цвету нашей нации заранее определена в размере 60-70% от ее узаконенного уровня. Теперь предлагается сократить ее еще на 23 процента.

Главное средство консолидации бюджета Украины, таким образом, найдено. Оно состоит в окончательной ликвидации национальной науки.

О чем

говорит опыт?

В современной экономике, претендующей на статус развивающейся, настоящую перспективу имеют только те государства, которые даже в условиях кризиса относят сферу науки и технологий к главным приоритетам. Ибо нет сомнений в том, что своим экономическим успехам, скажем, страны Азии обязаны, прежде всего, особому отношению государства и национального бизнеса к науке. Особым объектом внимания была и остается система разработки и внедрения технологических и общественных инноваций.

Обо всем этом с болью и тревогой за будущее страны говорилось на ежегодном собрании Национальной академии наук Украины 8 апреля этого года. В частности, в выступлениях председателя Верховной Рады Украины А.Ткаченко и президента НАН Украины Б.Патона содержались и совершенно конкретные предложения о повышении роли ученых в осуществлении экономических реформ. У них не было расхождений в оценках критической массы национального научного потенциала. В обобщенной форме эти оценки можно представить так: чем лучше используются в той или иной стране результаты научных исследований, тем больше шансов на то, что она преодолеет экономическую отсталость.

Зарубежные эксперты, в частности, склонны считать, что полное уничтожение национального научного потенциала наступает после того, как на протяжении половины десятилетия научно-исследовательские работы финансируются в объемах от 0,4 до 1,2% ВНП. Приняв во внимание мужество наших ученых и их патриотизм, можем добавить еще пять лет. Таким образом, 1999-2000 годы являются уже в полной мере определяющими с точки зрения сохранения или уничтожения научного потенциала народа Украины.

Конструктивную логику в действиях авторов документа о секвестре госбюджета Украины на 1999 год найти в любом случае трудно. Ведь расходы на поддержание науки составляют такую часть бюджета, экономия в рамках которой практически ничего не меняет. Разве что замысел тут совсем другой.

Однако продолжим главную мысль. Вследствие применения показателей «0,4-1,2%» доля людей с высшим техническим и инженерным образованием, занятых в народном хозяйстве, через какое-то время снижается до 2-3%. Отсталость страны при этом консервируется на многие десятилетия.

Как представитель науки, автор данной статьи убежден, что отрицательные изменения всех составляющих научно-технического потенциала Украины - материальной, финансовой и даже кадровой - вышли на уровень, за которым следует, в худшем смысле понятия, «экономическая африканизация» страны.

Впрочем, это, наверняка, ясно большинству населения Украины. Оно, тем временем, вправе спросить: а где брать деньги?

В поисках средств пополнения бюджета

Позволю себе в данном разделе статьи на время отойти от избранного стиля и обратиться к тезисному изложению.

1. Отказавшись от давальческой схемы поставок энергоносителей, Украина в состоянии в исторически сжатые сроки наиболее существенно пополнить бюджет. Только таким путем можно прекратить безудержные злоупотребления в этой сфере, выливающиеся в то, что предприятия всех видов и отраслей, рассчитываясь за газ своей продукцией (уголь, металл, химпродукты, руда и пр.), в большинстве случаев работают на посредников, т.е. газотрейдеров.

Действующая давальческая схема хорошо известна министерствам экономического блока Кабмина. Известны и методы преодоления этой схемы, вымывающей из Украины валовой национальный продукт, ведущей к увеличению внешнего долга государства за энергоносители и внутреннего долга в виде невыплаченных зарплат работникам предприятий, получающих энергоносители по давальческой схеме.

Причем эти антикризисные методы применялись исполнительной властью в недалеком прошлом.

Автором данной статьи проанализированы все постановления КМ Украины по теме поставок энергоносителей начиная с 1992 года. В качестве примера приведу постановление КМ № 23 от 3.01.1994 года «О расчетах за природный газ предприятиями Министерства промышленной политики и Министерства машиностроения, военно-промышленного комплекса и конверсии в 1994 году», разработанное и принятое во исполнение постановления ВР Украины от 23.12.1993 года № 3789-12 «О мерах по стабилизации социально-экономической обстановки в Украине». Этим документом Кабмина устанавливались конкретные условия денежных расчетов за газ, при которых предприятия получали валютную выручку за экспорт продукции на свои счета, рассчитывались по заработной плате с рабочими, обновляли производственные фонды. Кроме того, снижался долг Украины за использованный газ. Последующие дополнения свели к нулю положительный эффект и посадили Украину «на иглу» давальческой схемы.

Несмотря на то, что с момента принятия этого постановления прошло более пяти лет, многие его положения актуальны и применимы сегодня. Перестроив снабжение Украины энергоносителями, можно получить значительные средства в доходную часть государственного бюджета, а не в активы газотрейдеров.

2. Процесс изменения форм собственности, в том числе известная нам приватизация, теоретически должен повышать прибыльность в работе соответствующих предприятий. Естественным следствием этого должно стать повышение поступлений в бюджет. Используя специальную аналитическую разработку, покажем, как это на практике происходит в важнейшем для Украины механизме взаимоотношений и взаимосвязи по линии «энергетика - уголь».

Известно, что предприятия угольной промышленности отгружают уголь с помощью железнодорожного транспорта. Но, тем не менее, ни у кого не появилось идеи приватизировать его. Совсем иначе обстоят дела с электроэнергетикой. Ее продукция вырабатывается на генерирующих электростанциях и затем по электрическим сетям направляется потребителям. Механизм, идентичный с транспортировкой угля. Но электростанции и магистральные сети являются собственностью государства, а локальные энергосети подчинены облэнерго, не вырабатывающему электроэнергии. Оно попросту перекачивает через себя «живые» деньги. Предприятия-должники рассчитываются ликвидной продукцией не напрямую с облэнерго, а через свои же посреднические структуры. Через облэнерго проходит вексель, а ликвидная продукция, т.е. фактически деньги, остается у посредника. Как следствие, предприятия Минэнерго тех самых «живых» денег не видят. В свою очередь угольщики вместо денег получают электроэнергию…

Не станем продолжать описание этой ситуации. Скажем только, что в данной сфере Минфин мог бы найти еще очень и очень много интересного и, главное, - целый ряд существенных источников пополнения бюджета. Но почему-то не делает этого не только он.

3. Мировой опыт подсказывает, что серьезным источником пополнения доходной части бюджета в большинстве стран мира является государственное регулирование производства и оборота алкоголя и табачных изделий. Например, в 1998 году в бюджет США поступило 13,5 млрд. долларов от работы государственного бюро по контролю за оборотом алкоголя, табака и огнестрельного оружия. Эти цифры сопоставимы с ВНП Украины.

Законопроект о государственной монополии внесен на рассмотрение Верховной Рады Украины группой народных депутатов, представляющих практически все депутатские группы и фракции. Экономические расчеты показывают, что его принятие позволит получить в доходную часть бюджета дополнительно более 1 миллиарда гривен.

За принятие этого законопроекта высказались комитеты ВР по вопросам бюджета, экономической политики, АПК, социальной политики. И хотя отдельными представителями бизнеса, работающего в этих сферах, развернута широкая кампания негативного лоббирования и клеветы в адрес законопроекта и его авторов, сам факт возможности дополнительного получения многих сотен миллионов гривен, думается, убедит конструктивное депутатское большинство быстро и качественно доработать этот документ и внедрить его в практику.

4. Еще как минимум несколько сотен миллионов гривен государство и общество могут быстро получить от наведения полного порядка в налоговой сфере. Отдельно следует вести речь о разработке и инициировании государственными налоговыми службами законопроектов о прогрессивном налогообложении граждан, которые, вне всяких сомнений, будут поддержаны комитетами Верховной Рады. Это позволит при снижении налогового пресса на трудящихся и беднейшие слои населения повысить поступления в бюджет за счет общественной прослойки, процветающей в условиях кризиса.

5. Существенное пополнение доходной части возможно также за счет изменения общей стратегии деятельности финансово-экономических структур Украины и характера экономических реформ в целом. Ибо любые усилия точечного характера в фискальной сфере останутся относительными до тех пор, пока экономическая политика не будет направлена на обслуживание интересов национального производителя.

6. Кабинету министров, согласно Конституции Украины уполномоченному разрабатывать закон о госбюджете, необходимо увеличить финансирование науки в соответствии с действующим законодательством страны. Знания должны побеждать невежество, а для этого Украине необходимо сохранить и развивать свой научный потенциал.

Фискальная политика по Ф.Д.Рузвельту: вместо выводов

Президент Рузвельт сумел вывести свою страну из глубочайшего системного кризиса во многом благодаря качественной и эффективной фискальной политике. При этом он четко отделял монетарную и финансово-регулятивную деятельность государства от сферы налогообложения и правительственных расходов, собственно и рассматриваемых им в качестве главных составляющих фискальной политики. Кроме этого, специального внимания политической элиты нашего государства заслуживает то, что данную часть своей реформаторской стратегии президент Рузвельт считал главным средством нормализации социального положения масс.

Начав с использования докейнсианских идей, во многом напоминающих воззрения нынешних поклонников неолиберализма в смысле необходимости сбалансированного бюджета, он решительно изменял свою позицию под давлением кризисных обстоятельств. Цель - достичь именно консолидированного бюджета - оставалась всегда. Но она никогда не была самоцелью. Программа Нового курса предполагала значительные расходы государства. Другое дело, что в первую очередь они направлялись на создание рабочих мест, пусть поначалу и минимально оплачиваемых.

Этой мыслью, кажущейся мне стратегической и рекомендательной одновременно, и завершу данную статью. Ведь «золотая середина» все-таки существует. Она находится в сфере повышения экономической роли и ответственности государства и, естественно, ведомств, призванных обслуживать высшие интересы общества.

С точки зрения политики, как науки, этот ее главный закон автором статьи сформулирован как «закон баланса интересов общества и государства».