ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СВЕТЕ ПРЕДСТОЯЩИХ ПРЕЗИДЕНТСКИХ ВЫБОРОВ

Складывается вполне логичное впечатление, что с приближением даты президентских выборов едва ли не весь политический истеблишмент Украины занят не столько проблемами преодоления кризиса и поисками путей к благополучию страны и общества, сколько попытками очернить оппонентов. Причем таковыми начинают считать и представлять всех, кто предпочитает действовать по принципам морали и ответственности за судьбу государства, общества и народа.

Тем временем, центральная исполнительная власть страны, борющаяся за сохранение своих позиций, в буквальном смысле слова провоцирует к поискам «врагов народа» региональное руководство. При этом она демонстративно пытается представить дело таким образом, будто бы в стране уже наметился поворот к лучшему, а «пресловутые оппоненты» якобы всего лишь извращают реальное положение дел. Так, советник Президента Украины, доктор экономических наук А. Гальчинский в июльском номере журнала «Вече» за этот год пишет: «Несмотря на всю сложность ситуации, мы смогли не только сохранить экономику, а и выйти на новый, более высокий уровень ее реформирования, что со временем стало признаваться всем миром, благодаря, повторяю, прежде всего, чрезвычайно конструктивной позиции Президента».

В том, что экономика, тем не менее, работает «относительно» плохо, естественно, по словам господина Гальчинского, виновата Верховная Рада Украины. Что касается наиболее весомых «достижений», то в качестве таковых на первое место поставлен указ Президента о внедрении режима жесткого ограничения бюджетных расходов и мерах в отношении обеспечения поступлений доходов в бюджет. При всей важности интерпретации этого указа как направленного на недопущение финансового коллапса, вряд ли найдется в нашей стране человек, который взял бы на себя смелость назвать секвестр бюджета достижением реальной экономики. Ведь одним из его следствий стало еще более незавидное положение бюджетников, пенсионеров, крайне ничтожного для 50-миллионного народа количества многодетных семей, огромного числа инвалидов войны и труда. Например, ведущие ученые Национальной академии наук Украины ныне получают 30-60% от своих должностных окладов, и так не дотягивающих до 300 гривен. Полностью исчерпаны возможности для поддержки государством угольной отрасли страны. Во многих селах Украины годами не видели «живых» денег. И все же, оказывается, секвестр - это благо.

Да и некоторые региональные лидеры пытаются не отставать в поиске такого рода успехов. Например, глава администрации Луганской области уверен в том, что в нищенстве шахтерского края и организованном походе шахтеров на Киев повинны… некоторые местные профсоюзные деятели, «некоторые» депутаты Верховной Рады Украины от региона и, само собой разумеется, руководство Селянской партии Украины, занявшее в предвыборной кампании самостоятельную позицию. На самом деле, считают нынешние луганские руководители, существуют едва ли не все возможности для развития угледобычи. Многие шахты попросту процветают. Имеют место подвижки в решении социальных проблем. Да вот многие шахтеры своим непослушанием мешают власти добиться большего.

О чем свидетельствует статистика

Давайте проанализируем данные, предоставленные в статистических сборниках Луганского облстата, подчиненного облгосадминистрации. Первое, что бросается в глаза, - это объемы промышленной продукции (работ, услуг). За первое полугодие 1999 года они составили 95,1% в отношении к соответствующему периоду предыдущего года. К сентябрю прироста практически не было. Так, производство продовольственных товаров сократилось в первом полугодии с. г. на 17,8%. По общей численности жилых домов, введенных предприятиями всех форм собственности, сокращение имело нокаутирующий характер - 34, 9%.

При острой необходимости предприятий области, горожан и селян в транспортных услугах упали объемы грузооборота и пассажирооборота автомобильного транспорта - соответственно на 24,8 и 20 процентов.

Долги по выплате пенсий в большинстве районов области достигают восьми месяцев, увеличиваются долги по регрессным искам, единовременным пособиям шахтерам. Долги по заработной плате и пенсиям в Луганской области составляют соответственно 618,7 и 190,6 миллиона гривен. Нехватка денег у граждан на первоочередные нужды, в том числе на продукты питания, лекарства, привела к сокращению розничного товарооборота на 21,8 процента, в том числе оборота общественного питания на 24,1 процента.

В хозяйствах области резко сократились объемы производства мяса - на 9 процентов, молока - на 7 процентов, при сокращении продуктивного поголовья крупного рогатого скота на 15 процентов, коз - на 24 процента. И это - в летний период, при наличии естественных кормов. Срыв в заготовке кормов на зиму, низкая урожайность зерновых ведет к полному уничтожению поголовья КРС в зимний период, ставит жителей области перед реальной угрозой голода.

Индекс цен на потребительские товары за первые шесть месяцев этого года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличился на 19,5 процента. Невыносимые условия жизни привели к тому, что смертность в области увеличилась на 7,2 процента, рождаемость сократилась на 11,7 процента по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.

При дальнейшем продолжении «реформаторских успехов» нынешняя администрация региона вполне в состоянии вывести Луганщину на уровень, скажем, наименее развитых стран мира. Там, например, средняя продолжительность жизни в первой половине 1990-х годов не превысила 50 лет, процент умеющих читать не превзошел в тот же период показатель 50, а годовой ВВП в перерасчете на душу населения в 1991 году составил 349 долларов.

Есть, правда, и «реальные успехи». Резко возросли цены на основные продукты питания. Например, цена хлеба возросла с 60 коп. за 1 кг до 1 гривни за буханку, а белый хлеб стоит уже 1 гривню 10 копеек за булку. Цены на мясо и птицу летом 1999 года выросли по сравнению с тем же периодом прошлого года на 20,6%, селедка стала дороже на 48,5%, масло животное - на 40,5%, а растительное - на 56,5%. И это в летний период, когда подобных продуктов в избытке! Практически не изменились цены разве что на соль и спички.

Однако руководство области вместо принятия решительных квалифицированных мер по преодолению кризиса вопреки требованиям Конституции и законодательства Украины сосредоточило свои усилия на несвойственных, а потому неумело выполняемых функциях - обеспечении победы на выборах Президента Л.Кучмы.

Путем принуждения и административного воздействия, шантажа и запугивания проводится широкая кампания в поддержку «основного» кандидата. Уличенные в нелояльности увольняются с работы либо подвергаются преследованиям со стороны налоговых органов. Подконтрольные облгосадминистрации телевидение и радио в нарушение Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» не предоставляют эфир для депутатских отчетов.

Преследуется пресса. Сорван выпуск газет «Наше завтра», «Ракурс». После публикации газетой «Ветеран» статей из «Голоса Украины» о председателе Верховной Рады Украины А.Ткаченко налоговыми органами изъята бухгалтерская документация газеты и насчитаны финансовые санкции за 1997 год. Идет постоянный прессинг не только на газету, но и на типографии, где она печатается, вплоть до применения силовых методов, как это было в Донецке.

Попытки действующих представителей исполнительных органов власти выставлять ситуацию в положительном свете уже ни на кого не действуют. Они перестали вызывать даже раздражение. Вот и преподносят нам из Кабинета министров и губернаторских приемных смесь оправданий с недостойными политика измышлениями. Ищут черную кошку там, где ее заведомо нет, чтобы отвлечь внимание избирателя от своих собственных просчетов. Настырно играют в игру под названием «зато у нас стабильная общественная ситуация», как бы не замечая, что такая стабильность сродни кладбищенской.

О чем умолчал луганский губернатор?

Я неоднократно, в том числе на страницах «Зеркала недели», представлял свое видение путей преодоления кризисных явлений в Украине. Поэтому в данном случае остановлюсь только на одной проблеме. Той, о которой большинство наших нынешних губернаторов по разным причинам предпочитают умалчивать. И есть в этом молчании нечто крайне тревожное. Речь идет о проблемах местного самоуправления. Ведь, казалось бы, их накопилось более чем достаточно для того, чтобы бить во все колокола. Значит, таких наших губернаторов, в том числе и луганского, вполне устраивает роль послушных исполнителей в отношении центра и одновременно функция этаких феодальных князьков, когда речь идет о населении управляемых ими областей.

Характерно, что, как правило, проблемы местного самоуправления в общем контексте украинской политики также принято относить к разряду второстепенных. Так и нынешняя президентская кампания демонстрирует, что практически все кандидаты на высшую государственную должность обещают населению регионов воистину «золотые горы», а региональным элитам - всевозможные права. Их заявления по этому поводу наполнены тезисами о готовности наконец-то привести национальное законодательство в полное соответствие с международным правом. Реальную же программу действий пока что публично представил только председатель Верховной Рады Украины А.Ткаченко. Основой его Национальной программы возрождения Украины стали именно региональные предложения и программы по преодолению кризиса в Украине.

Очень часто, правда, можно услышать совершенно обнадеживающий тезис о том, что только путем передачи ряда ключевых функций экономического управления в регионы удастся улучшить ситуацию в стране. Об этом говорят едва ли не все - от коммунистов до руховцев. Но пока что никто из них и в этом случае не представил на суд избирателей хотя бы подобие программного видения.

Не слышно наиболее важного. Как это делать? Что необходимо предпринять депутатам? Как себя должен и будет вести новый президент Украины именно в этом направлении? И, наконец, что следует инициировать самим областным руководителям?

Аспект знаний

В первую очередь, принимая решение возглавить один из регионов Украины, тот или иной политик просто обязан иметь четкое представление о позитивах и негативах существующих в мире органов самоуправления, их полномочий, прав и обязанностей.

Считаю целесообразным шире остановиться на одной из его форм - деятельности советов местных общин. Начать предпочитаю с того, что в большинстве стран Европы такая форма местного самоуправления является организацией государственного управления нижнего уровня, способствующей экономии бюджетных средств. Прежде всего речь идет о том, что региональные руководители всячески содействуют деятельности общин, посредством которых реализуется идея «переданных полномочий», т. е. полномочий, осуществляемых по просьбе «сверху». С другой стороны, власть становится ближе и понятнее рядовому гражданину. Теряется фактор отчужденности, всегда присущий соответствующим отношениям.

Отдавая предпочтение организации общинного управления, государство, в лице избранных президента, парламента и местных органов власти, сохраняет за собой то, что в политической науке называется «профессиональным надзором». Происходит эффект массового участия в принятии решений или их так называемая «коммунализация». Отмечу, что она имеет место в странах, никогда не питавших симпатий к социалистическим или зачастую даже социал-демократическим идеалам. Как следствие отмеченного выше, происходит перераспределение ответственности при одновременной невозможности для общин принимать противозаконные решения. Община в лице своего правящего совета имеет широкие полномочия, в том числе реально властные, однако, работает в рамках закона, требуя его соблюдения правящими в регионе и на местах органами.

Главная прерогатива «общинной власти» как раз и состоит в как можно более оптимальном сочетании своих собственных и государственных задач. «Собственные» в данном случае и есть, прежде всего, «коммунальными». Решая их, советы общин всегда и везде, когда речь идет о действительно демократичных обществах, обязательно выходят на уровень решения региональных и общегосударственных проблем. Государство в такой ситуации постоянно передает общинам все больше полномочий. Во Франции, например, именно за общиной, в соответствии с национальным законодательством, закреплена мало чем ограниченная управленческая свобода. В Швейцарии большинство кантонов вообще рассматривает «народ общины» главным решающим органом власти. Там только в крупных городских метрополиях действуют избранные законодательные собрания. Несколько иначе обстоят дела в Англии. В этой стране национальных традиций общины действуют на принципе выполнения конкретных задач под собственную ответственность. Отличие состоит в том, что во втором случае совет общины получает «заказ» непосредственно от законодательной власти.

Для обеспечения конституционного характера реализации такого принципа в Украине, по моему мнению, основанному на анализе зарубежной политической мысли и практического опыта, необходимы следующие знания, подходы и инициативы губернаторов:

1. Четкое представление о сущности 9-го раздела Конституции Украины «Местное самоуправление». Готовность положить его в основу своих намерений, планов и действий. А раздел как раз и начинается следующей констатацией: Местное самоуправление является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины. В статье 142 содержится крайне важное уточнение: Территориальные общины сел, селений и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы.

2. Конкретные законы, которые стоило бы инициировать тому же луганскому губернатору, как мне представляется, должны строиться на принципе международного права, гласящего об антидемократизме законодательного принципа, строящегося на выхолащивании полномочий органов местного самоуправления. Наряду с этим украинское законодательство и, главное, практика местного самоуправления просто обязаны исходить из права общины передавать особо сложные задачи органам власти более высокого уровня. Именно так - не получать от них указания, а делегировать полномочия. Естественным при этом является требование сохранения высокого суверенитета общин, в том числе финансового.

3. Формы, направления и виды деятельности общин должны быть оформлены в виде законов и регулятивных актов. Причем контроль со стороны государства должен предусматриваться исключительно в правовом поле. Это касается и права органов местного самоуправления на правовую защиту.

В конечном итоге, инициируя усиление роли общин, губернатор такой области, как, скажем, Луганская, создает массовую основу для поддержки принимаемых им решений, а тем самым повышает их реализуемость.

Но пока что, похоже, некоторым власть предержащим в украинских регионах почему-то выгоднее, чтобы проблемы самоуправления у нас оставались пропагандистским клише. На практике все решают верхи в управленческом центре, заботясь о собственном благополучии и только прикрываясь лозунгом «общественной стабильности».

Коротко об одной из сторон опыта Российской Федерации

Известные события октября 1993 года, завершившиеся обстрелом парламента, фактически вылились в полный крах местного самоуправления. На протяжении полутора лет шла в Государственной думе подготовка законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления». Разрушение баланса властей, ставшее следствием разгона парламента с использованием силы, проявилось не только по вертикальной оси, но и по горизонтали. Исполнительная власть практически полностью начала доминировать над законодательной (представительной).

Говорю об этом, чтобы подтвердить свое глубокое убеждение в надуманности популярного среди ряда украинских политиков тезиса о том, что для успешного осуществления реформ нам якобы «не достает администрации президента и Кабинета министров, наделенных особыми полномочиями». Уж чего, а полномочий у российского президента более чем достаточно. Кризис, тем не менее, постоянно углубляется.

Пожалуй, главным отрицательным следствием российской специфики первой половины 90-х стало разрушение системы местных советов. Они были попросту уничтожены или даже упразднены центром, превратившись в «демократическое» прикрытие для исполнительной власти.

Копируя, часто слепо, все худшее, что происходит в Российской Федерации, украинская исполнительная власть, впрочем, изобрела собственный вариант такого упразднения. Местные советы в последние годы были лишены финансовых средств. (За неуплату им, например, в массовом порядке стали отключать электроэнергию).

Последствия всего этого оказались как для РФ, так и для Украины в буквальном смысле трагическими. Прежде всего следует сказать о том, что были растрачены профессиональные кадры, накопленные еще в период существования СССР. Ушли в небытие или были отброшены за «ненадобностью» наработанные ими ценнейшие нормативные акты.

Что делать?

Необходимо немедленно принять ряд конкретных мер. Из числа своих предложений напомню три:

разработка и принятие Верховной Радой Украины в сотрудничестве с губернаторами и областными советами Луганской и Донецкой областей Закона о создании государственного управления Донбассом по примеру американского акта 1933 года об управлении Долиной Теннеси. Имею при этом в виду государственную программу спасения экономического потенциала богатейшего региона Украины;

усиление регулятивной роли государства с использованием комбинации рыночных свобод и государственного законодательного регулирования и планирования, сочетания широких прав предпринимателей с эффективным законодательным государственным контролем;

непрерывные недели и месяцы совместного с Кабинетом министров, губернаторами социально-экономического законотворчества Верховной Рады Украины.

В данном случае мое новое предложение носит двуединый характер.

Господа губернаторы, свои должности вы получаете непосредственно от Президента. Однако ваша святая обязанность - действовать в рамках высших правовых принципов самоуправления. А оно взывает быть ответственными за ситуацию во вверенных вам регионах, за преодоление кризиса, за улучшение социального положения масс. Добиться этого поиском якобы повинных в трагедии, переживаемой миллионами людей, в среде депутатов, профсоюзных деятелей, партий никогда не удастся. Это путь к забвению историей или, по крайней мере, полной утере авторитета среди населения.

Сегодня в Украине существует только видимость единения местного самоуправления. На самом деле они остаются в очевидной полосе отчужденности. Происходит это в силу ложного интерпретирования роли и функций местных органов управления. На традиционном пути «разделяй и властвуй» ведут поиск те, кто четко себе представляет угрозу, исходящую со стороны местных советов для сторонников верховенства центра и его исполнительных органов.

Дело в том, что коллегиальный орган, каковым является совет любого уровня, зависит от местных избирателей, и его труднее заставить называть черное белым и наоборот. Однако покорная послушность губернаторов в отношении того же «исполнительного центра» рано или поздно выльется в политическое поражение. Его наиболее трагичным для личности политика проявлением всегда бывает отторжение массами.

Однако в преддверии президентских выборов в Луганской области, да и во многих других областях Украины изобретен «новый вариант местного самоуправления», когда, например, 42 работника Луганской облгосадминистрации одновременно являются депутатами областного совета, что позволяет им в нарушение Закона Украины «О местных государственных администрациях», где четко сказано о том, что финансирование областных государственных администраций производится из государственного бюджета, финансировать свои зарплаты и содержание облгосадминистраций из областного бюджета, проводя соответствующие решения сессий.

Причем подобными действиями значительные средства областного бюджета, которые могли быть направлены на решение социальных вопросов избирателей, выбравших депутатов в областной совет, уходят от избирателей к их депутатам.

«Политика есть самое концентрированное выражение экономики».Этим крылатым выражением определяются сегодня и перспективы развития местного самоуправления в Украине, и возможность решения региональных экономических проблем в зависимости от итогов президентских выборов в Украине.