Александр Завада: «МЫ ПРАВИЛ НЕ ВЫДУМЫВАЕМ — ПРАВИЛА УСТАНОВЛЕНЫ ЗАКОНОМ ОБ ОГРАНИЧЕНИИ МОНОПОЛИЗМА»

На этой неделе, а точнее - 26 ноября Антимонопольный комитет Украины отметил свое пятилетие. Незадолго до этого события мы встретились с его бессменным председателем Александром Завадой, чтобы обсудить две проблемы - ценообразования на монопольных рынках и создания разнообразных государственных компаний, существенным образом перекраивающих экономическую картину в стране. Думается, что из приведенной беседы нашим читателям станут понятнее и особенности функционирования государственного органа, отвечающего в Украине за развитие конкуренции, и острейшая необходимость административной реформы...

- Августовский и особенно сентябрьский скачок цен заставил многих наших сограждан обратить взоры к Антимонопольному комитету, его действиям. В какой мере, на ваш взгляд, удалось справиться с ситуацией, какие выводы вами сделаны?

- Развитие финансового кризиса еще раз подтвердило, что объективные законы есть объективные законы. Если импортные товары подорожали стремительно, то цены на товары отечественные, с незначительной импортной составляющей, остались, по сути, на прежнем уровне, так как объемы денежной массы остались прежними... Однако, как мы видели по бензину и нефтепродуктам, в регионах, где эти рынки более концентрированы, ситуацией поспешили воспользоваться. К предпринимателям, особо усердствовавшим в этом, органами комитета были применены соответствующие меры.

То, что мы в свое время шарахнулись к ценам в долларовом эквиваленте, и дало основную инфляцию сентября и октября. На сегодняшний день вопрос уже решается, разрабатываются коэффициенты, которые будут учитывать размер импортной составляющей в себестоимости продукции. Хотя в принципе регулируемые цены в долларах к выполнению антимонопольного законодательства прямого отношения не имеют...

- А то, что у нас энергетики (связисты и т.д) имеют право фактически самостоятельно устанавливать цены на свою продукцию и услуги, - не есть ли уже это одно использованием монопольного положения, которое, как известно, карается законом?

- На всю продукцию естественных монополий цены устанавливаются государственными ведомствами. И наш комитет не имеет оснований рассматривать такие действия как незаконные. Ведь как происходит регулирование цен? Предприятие разрабатывает предложения, приходит с ними в отраслевое министерство, находит там поддержку. Потом согласование в Минэкономики - и на выходе получаем новый тариф. Ответственность за этот тариф несет отраслевое ведомство. Таким образом, хотя предприятие и все расчеты предоставило, и нужное решение пролоббировало, тариф формально установлен без его участия. Не придерешься.

- Получается, цены на монопольных рынках завышены, а принять меры вы не в состоянии?..

- Если бы речь шла о ценах дискриминационных, тогда - пожалуйста. Помните, два-три года назад была чрезвычайно распространена практика, когда для государственных предприятий устанавливался один тариф, а для негосударственных - другой, на 20-30 процентов выше? Сейчас такие случаи мы фактически свели на нет. Различие в тарифах если и сохраняется, то только из-за бюджетных проблем. Есть, к примеру, районы, где тариф по воде для промышленности в десятки раз выше, чем для населения. А что поделаешь, если все производство в таком районе «лежит» и вся плата взваливается на единственное предприятие, которое еще не остановилось?

Но опять-таки - нет оснований говорить о злоупотреблениях. Тарифы на водоснабжение утверждаются местными органами, а они, в свою очередь, не вправе повысить плату для населения в период действия моратория на повышение цен на коммунальные услуги, установленного Верховной Радой. Мы себя загнали в тупик.

Думаю, не надо объяснять, к чему это приводит. За счет скрытых дотаций в пользу населения промышленные тарифы на связь, тепло, воду (слава Богу, на электроэнергию уже выровняли) выше либо даже существенно выше, чем могли бы быть. Как результат - продукция становится неконкурентоспособной, продолжается спад производства... Словом, экономика движется по спирали вниз. И хорошо еще, если по спирали.

- В принципе, все так, но насколько реальны действующие тарифы? Не секрет ведь, что при их расчете в себестоимость закладывается все, что только возможно...

- Да разве только в тарифах дело? Вопрос ведь не только в том, чтобы добиться снижения цен, - надо заставить важнейшие для экономики отрасли работать более эффективно. Все упирается в систему управления, так как фактически любая себестоимость может быть искажена до неузнаваемости за счет неэффективных договоров. И примерам несть числа. За фиктивные услуги огромные деньги перекачиваются в нужные фирмы. Потом эти деньги закладываются в себестоимость, в тариф…

- А если тариф «заморожен»?

- Монополист попытается найти выход, использовав свое положение на рынке. Возьмем ту же железную дорогу, которой на сегодня не дают возможности финансировать через тариф всю сохранившуюся с прежних времен инфраструктуру. Она пытается рядом с тарифом «пристроить» дополнительные услуги, какие-нибудь «отчисления на развитие» или создает вокруг себя страховые компании. То есть налицо попытка дополучить то, что недополучено через основной тариф. Внешне все очень похоже на воздушный шарик: если его в одном месте сжать, то пузырь образуется в другом...

Часто это «добирание» противоречит законодательству. Скажем, не так давно в Антимонопольном комитете рассматривалось дело против «Укрзалізниці»: минутная операция возврата билетов стоила столько же, сколько перевозка одного пассажира на 90 километров. Теперь, после нашего вмешательства, стоит, условно говоря, 10 километров. Уже легче.

- Может, Антимонопольному комитету либо другим структурам следует дать больше полномочий относительно регулирования цен на монопольных рынках? Правильно ли эти полномочия оставлять на откуп отраслевым министерствам?

- Если вы хотите, чтобы в стране не было органа, защищающего конкуренцию, - дайте ему возможность хоть пять минут порегулировать цены. Тот, кто устанавливает цены, берет на себя частичку хозяйственной деятельности предприятия. И, естественно, проникается предпринимательскими заботами.

На сегодняшний день не так много государств с переходной экономикой, где есть настоящий антимонопольный орган. Как правило, делаются попытки смешать функции развития конкуренции с какими-то другими. А вот в развитых странах антимонопольные органы существуют, так сказать, в чистом виде. И я рад, что Украина идет по этому пути. Мы правил не выдумываем - правила установлены законом об ограничении монополизма. Задача комитета - сопоставить поведение предпринимателя с этими правилами и, если несоответствия налицо, подкорректировать поведение.

Нами подготовлен проект указа Президента о мерах по реализации конкурентной политики в 1998-2003 годах, где прописаны и вопросы перекрестного субсидирования, и новый механизм регулирования субъектов естественных монополий. Очень серьезный документ. Если в предыдущей, 1993 года, программе ставилась задача демонополизировать «все отрасли и по всем вопросам», то сегодня, когда основное сделано, остались считанные проблемы.

- Однако складывается впечатление - возможно, это проистекает из вашей подчеркнуто умеренной политики по отношению к другим ведомствам, - что комитет не является проводником зримых экономических преобразований. Он пока явно не находится в центре общественного внимания...

- Во-первых, я категорически не согласен с тем, что это связано с недостаточностью информации, предоставляемой Антимонопольным комитетом. Практически каждый день в прессе появляется публикация о нашей работе. Но чтобы статья появилась на первой странице, необходимо, чтобы в ней был скандал. А становиться источником конфликтов мы не можем и не хотим, это принципиально...

В прошлом году антимонопольными органами страны приостановлены 263 случая дискриминационных действий - со стороны министерств, госкомитетов, губернаторов, глав местных администраций, председателей советов. Уже сам факт, что мы заинтересовались каждым таким вопросом, содержит в себе конфликт. А если бы вдобавок каждого руководителя-нарушителя мы начали прописывать в прессе! Хотя нарушений мы, конечно же, не скрываем, ежегодно издаем отчет, где описано большинство дел и принятых решений.

Во-вторых, Антимонопольный комитет не рассматривает нарушения как некие криминальные деяния. Улучшили ситуацию - для нас этого уже достаточно. Мне запомнилась ситуация с запретом на вывоз древесины из Закарпатской области. Запрет принимался с самой что ни на есть благородной целью - загрузить работой местные предприятия, сохранить рабочие места. Однако... закон был нарушен. Вместе в местными властями мы нашли оптимальное решение, и незаконный документ был отменен.

- И что, каждый случай такого же сорта?

- Нет, таких примерно процентов тридцать. Часто нарушение закона не хотят устранить добровольно, и тогда мы вступаем в затяжные судебные разбирательства. Как это происходит сейчас с ТПО «Харьковкоммунпромвод», которое под надуманными предлогами отказывало гражданам в принятии на учет новых счетчиков расхода воды. Предприятие оспорило наше решение о наложении штрафа в 450 тыс. грн., суд первой инстанции мы уже проиграли.

Некоторые средства массовой информации поспешили напечатать статьи о том, что, дескать, Антимонопольный комитет следует ликвидировать, как приносящий государству вред. И в этом, увы, тоже нет ничего исключительного. Мы постоянно противостоим монополистам, имеющим и дополнительные деньги, и дополнительную власть.

- Александр Леонидович, давайте вернемся к вопросу более существенному. Вас постоянно критикуют - и наша газета не исключение - за, мягко говоря, либеральный подход к вопросам создания новых государственных монополий. Их перечень на сегодня сколь долог, столь и печален: «Энергоатом», «Нефтегаз Украины», «Уголь Украины», «Укриздатполиграфпром», «Хлеб Украины»... С одной стороны, вы - за конкуренцию, с другой - даете «добро» на создание структур, которые монополизируют рынок.

- Если откровенно, то эти вопросы менее важны, чем проблемы частной монополизации. Названные вами структуры - их можно было бы и больше назвать - исключительно государственные. Они существуют до тех пор, пока государство сочтет это необходимым. Их реорганизация не вызовет никаких трудностей - достаточно решения определенного органа власти. А вот когда создаются частные монопольные структуры, то они начинают руководить государством. Это куда опаснее.

Хотя... Среди названных вами структур есть разные. Скажем, в создании «Угля Украины» Антимонопольный комитет участие принимал. Более того, мы бы всячески приветствовали создание единой компании с правом юридического лица, куда бы вошли все существующие шахты. Потому что видим, что сегодня творится в угольной отрасли, когда каждая шахта - отдельное юридическое лицо и каждый директор работает со своими коммерческими структурами.

Угольная отрасль - особая. Ни один частный инвестор капиталовложения в отрасль не потянет, они всегда будут «висеть» на бюджете. Конкуренция тут не поможет - необходим отлаженный механизм управления госсобственностью.

Решение о создании «Энергоатома» соответствует мировым стандартам: никто из частного капитала (за исключением разве что американского) не хочет иметь дело с атомными станциями, потому что на себя пришлось бы брать затраты по их закрытию плюс страховые риски. С другой стороны, в Украине создано семь генерирующих компаний - в два с половиной раза больше, нежели в процессе реформ в Англии. Таким образом, можно утверждать, что конкуренция по генерации достаточна. Да, сегодня есть проблемы, связанные с закупкой энергоносителей. Но когда приватизация в отрасли закончится, инвесторы наведут порядок и доля АЭС в выработке электроэнергии естественным образом сократится.

Конечно, я бывал на станциях уже после реорганизации, знаю проблемы, связанные с централизацией. Но в специфических условиях Украины, где не решены вопросы ни захоронения, ни обеспечения полного цикла выработки ядерного топлива, создание «Энергоатома» оправданно.

Подчеркну: речь идет только о структуре. Возможно, среди решений, о которых мы говорим и еще будем говорить, есть ориентированные на выборы 1999 года. Но Антимонопольный комитет вне политики, он принимает решения по критериям экономической целесообразности и законности. На каком основании мы должны навязывать государству-собственнику такую структуру управления, принятие таких неестественных решений, которые никогда не примет собственник частный?

- А что вы скажете о «Нефтегазе Украины»?

- На мой взгляд, с созданием этой национальной компании в том виде, в каком она есть, на рынке пока ничего не изменилось. Потому что прежде функции «Нефтегаза Украины» по управлению госимуществом выполнял Госнефтегазпром. Я не говорю о тех вопросах, которые вы можете задать, - о будущей приватизации. Об этом в президентском указе речи не было. Но, поскольку об этом говорили депутаты и пресса, хочу подтвердить нашу позицию: Антимонопольный комитет против приватизации «Нефтегаза Украины». Мы даже в указе предлагали записать - приватизации не подлежит.

Однако, несмотря на все сказанное выше, Антимонопольный комитет возражал против создания компании. Во-первых, исходя из того, что у нас есть Госнефтегазпром. Во-вторых, возникает проблема с предприятиями нефтепродуктообеспечения и нефтепереработки, которые согласно указу должны были войти в новосозданную компанию, но пока не вошли, - и в этой сфере есть возможность создавать конкурентную среду.

В-третьих, рынки нефти и газа - это все-таки родственные рынки. И хотя непосредственной угрозы монополизации в обозримой перспективе пока нет, все-таки нельзя сбрасывать ее со счета. В-четвертых, мы возражали против объединения труб распределительных и труб магистральных: это различные рынки, разные тарифы, разные затраты, следовательно, заниматься ими должны разные структуры. В-пятых, мы считаем, что в отдаленной перспективе между различными распределительными сетями в различных областях возможна конкуренция - если, конечно, нормально проведем приватизацию облгазов.

- И какова же судьба ваших возражений? Имеют ли они какой-то вес?

- Самое время объяснить, как складываются взаимоотношения Антимонопольного комитета с высшими органами власти. Наш комитет отвечает в стране за развитие конкуренции, и мы должны иметь возможность высказать свое мнение по любому из вопросов, которые в настоящий момент рассматриваются органами исполнительной или законодательной власти. Это мнение должно быть доведено до общественности. После этого Кабинет министров принимает постановление. С учетом замечаний всех министерств и ведомств.

Депутаты меня часто спрашивают: а почему вы не отменили решение Кабинета министров? Да потому что Антимонопольный комитет - не Конституционный суд. И потом, конкуренция - это только один элемент экономической политики.

Что же касается министерств, органов местного самоуправления, то здесь Антимонопольный комитет вправе непосредственно отстаивать - и отстаивает реально - интересы конкуренции через суд. Таким образом, два режима...

- … один - под козырек...

- Что значит - под козырек? Это если какое-либо ущемляющее конкуренцию решение принято, а мы даже замечаний не подавали. Но ведь на многих постановлениях вы можете увидеть мою резолюцию: «Категорически возражаю».

- Против чего вы «категорически возражали» в последнее время?

- Честно говоря, я не помню, писал ли я именно такие слова... Возражал против «Нефтегаза», мы об этом уже говорили... «Укртелерадио», «Укриздатполиграфпром» - проектов этих документов в комитете никто не видел. В принципе, создание холдингов на базе государственного имущества - это лишь передача прав по управлению от Фонда госимущества к другой структуре, которая, как считается, лучше будет управлять. Оно не изменяет ситуацию с точки зрения конкуренции, речь идет только о дополнительных затратах: предприятия вынуждены будут содержать дополнительную структуру.

Но мы против того, чтобы подобные компании создавались направо и налево - из опасения, что они могут проскочить на приватизацию. Как, кстати говоря, проскочил «Киевхлебпром». Вот это меня действительно волнует, потому что Киев и Киевская область теперь будут есть монопольный хлеб. Вопреки решению межведомственной комиссии по вопросам демонополизации, вопреки принципиальной и последовательной позиции Антимонопольного комитета решено продолжить приватизацию АО «Киевхлебпром» единым комплексом, в составе 18 хлебзаводов. Два года наш комитет с этим боролся, но...

- Как я поняла из ваших прежних слов, решение было принято на уровне более высоком, чем Фонд госимущества и МинАПК.

И что теперь?

- Если приватизированная структура злоупотребит своим монопольным положением, будем настаивать на разделе. Это очень неприятная, но необходимая процедура, и многие приватизированные в прежние годы объединения ее уже прошли.

- Коль уж мы коснулись вопросов приватизации, то не могу не задать вопрос об облэнерго и о намерениях Антимонопольного комитета бороться против продажи их всяческим оффшорным компаниям. Насколько это серьезно, какими реальными механизмами вы располагаете?

- Мы уже принимаем меры против частной монополизации в процессе приватизации, а насчет механизма не беспокойтесь - он отработан. Ошибочно думать, что если компания не засвечивает свои связи, не называет своих реальных собственников, то установить их невозможно. Как говорится, все тайное рано или поздно станет явным. И если три гражданина Украины, основав оффшорную компанию и клянясь в том, что они не связаны ни с какими другими структурами, покупают пакет акций стратегически важного предприятия, то в конце концов мы выявим, что к чему. Ведь дальше с купленными акциями придется что-то делать. Реальный собственник рано или поздно должен будет легализоваться. А если, работая через подставных лиц, он попытается снимать на предприятиях директоров и вступать в сговор с другими хозяйствующими субъектами, то сразу же попадет под действие антимонопольного законодательства.

Но интересно другое. Целый год мы пытались подключить к решению этих проблем другие ведомства - и почти безуспешно. Зато сейчас находятся желающие сделать из комитета стрелочника… Но это уже тема отдельного разговора.

- Александр Леонидович, если вернуться к сравнению Антимонопольного комитета с автомобилем, к которому вы прибегали в октябре 1992 года при утверждении своей кандидатуры Верховной Радой, каков оказался его КПД?

- Больше, чем у паровоза (смеется). Так уж сложилось, что оборудование у нас работает не столько, сколько определено изготовителем, а сколько надо. И автомобиль наш работает с полной нагрузкой. А коэффициент полезного действия... Сравнивать с чем?

- Ну, допустим, с Антимонопольным комитетом, каким бы хотели его видеть вы.

- Тогда процентов пятьдесят. В прошлом году проиграли в суде только семь дел. Хотя приняли

2,5 тысячи решений. Ежегодно приостанавливаем тысячу нарушений законодательства. Но, за исключением одного случая, - никогда не переводили конфликт в личностный. Ни разу не проявили себя как политически заангажированная структура. Может быть, поэтому «на поражение» против нас никто не работает.