Земельная децентрализация как институциональный барьер земельному переделу

Задачей номер один в современных условиях является недопущение спекулятивного перераспределения сельскохозяйственных земель по сценарию приватизационных процессов 90-х годов прошлого века.

Наибольшие риски в случае запуска рынка земель сельскохозяйственного назначения в нынешних условиях связаны с тем, что владелец земельного пая (мелкий землевладелец) должен будет противостоять на рынке агрохолдинговым образованиям, запрограммированным на максимизацию собственного банка сельхозземель путем скупки паев, в первую очередь, арендуемых ими.

Многократная пролонгация моратория на свободный оборот сельхозземель (2001–2018 гг.) создала необходимые временные рамки для формирования благоприятной и соответствующей лучшим зарубежным практикам институциональной основы купли-продажи крупнейшего богатства украинского народа.

Но органы власти этим не воспользовались, и функционирование рынка земель сельскохозяйственного назначения в нынешних условиях не представляется возможным, исходя из вероятных негативных социальных, экологических и экономических последствий земельного передела.

Из-за отсутствия в Украине полноценного института, который бы обеспечил консультационную поддержку владельцев паев относительно законодательства в части владения, пользования и распоряжения сельскохозяйственными землями, мелкие землевладельцы окажутся в заведомо проигрышном положении по сравнению с агрохолдингами. У последних есть все необходимые финансовые и организационные возможности для поглощения самых плодородных сельскохозяйственных угодий. Фактически уже сформировались предпосылки по обезземелению сельских жителей в случае запуска рынка сельхозземель из-за их низкой платежеспособности и неудовлетворительного уровня доходов сельских домохозяйств.

Также массовое распространение получили прецеденты покупки крупными аграрными формированиями прав аренды на сельскохозяйственные угодья, чтобы в случае институционализации рынка сельхозземель иметь первоочередное право выкупа арендуемых земель. Учитывая мощное лобби в законодательном и высшем исполнительном органах власти, крупные сельхозпроизводители постараются при первой же возможности оформить свое право владения землями сельскохозяйственного назначения, находящимися и в государственной собственности. Таких земель в Украине около 10 млн га.

Именно привлечение этих земель в хозяйственный оборот в интересах местного населения при соблюдении традиционной для соответствующей природно-климатической зоны специализации является важным фактором расширенного воспроизводства потенциала сельского развития и диверсификации сельской экономики.

В конце января текущего года премьер-министр Украины Владимир Гройсман заявил, что объединенные территориальные громады (ОТГ) получат в коммунальную собственность земли за пределами населенных пунктов. И как уточнили его подчиненные из профильных министерств и ведомств, речь идет о сельскохозяйственных землях государственной собственности. Кабинет Министров Украины выдал соответствующее распоряжение, предусматривающее передачу земельных участков сельхозназначения госсобственности в коммунальную собственность ОТГ.

К сожалению, все законопроекты, создающие институциональную основу для реализации задекларированных приоритетов земельной децентрализации, в том числе и президентский, украинский парламент благополучно провалил, чем заставил усомниться в искренности украинских властей в вопросе передачи дополнительных земельных активов в собственность территориальных громад. А отдельные представители экспертной среды рассматривают такие действия правительства и парламента как очередной выхлоп популизма с целью завоевания дополнительных электоральных симпатий.

В целом земельные ресурсы выступают важным фактором укрепления финансовой самодостаточности территориальных громад, особенно в условиях углубления децентрализации и реформы местного самоуправления. Объединение территориальных громад создает благоприятные предпосылки для роста доходов местных бюджетов путем усовершенствования администрирования платы за землю, укрупнения коммунальных земельных массивов и их рационального использования благодаря предоставлению в пользование субъектам предпринимательской деятельности.

Длительное время для органов местного самоуправления, особенно областных центров и городов областного подчинения, а также населенных пунктов, находящихся вблизи ареалов осуществления рекреационной деятельности, продажа земель в пределах населенных пунктов выступала весомым фактором наполнения местных бюджетов. Другое дело, что осуществление самой сделки купли-продажи не всегда вписывалось в классические рыночные лекала, вследствие чего бюджеты территориальных громад недополучали значительный объем поступлений.

Но сегодня для всех стало очевидным то, что резервы наполнения местных бюджетов за счет продажи земель в пределах населенных пунктов уже практически исчерпаны. Свидетельством этого является динамика поступлений средств в местные бюджеты от продажи земли. Если в 2007 г. эти поступления составляли 2,85 млрд грн, в 2010-м - 1,36 млрд, в 2014-м - 0,74 млрд, то в 2017-м - 1,27 млрд грн. Динамика поступлений средств от продажи земли в местные бюджеты в 2007–2017 гг. свидетельствует о том, что наиболее ликвидные земли были проданы еще до 2009 г. (см. рис. 1). В 2007 г. удельный вес поступлений средств от продажи земли в доходах местных бюджетов от операций с капиталом составил 62,0%, в 2015-м - 54,5, а в 2017-м - 67,6%.

Обвал рынка земель несельскохозяйственного назначения произошел в 2009 г. не только из-за глобального финансового кризиса, срикошетившего по Украине, но и по той причине, что продавались в основном уже земли, не так интересующие бизнес и граждан, как в предыдущие периоды, потому и поступления от продажи на порядок снизились. В 2017 г. поступления от продажи земли в местные бюджеты по сравнению с 2007 г. уменьшились на 1,58 млрд грн.

Плата за землю (земельный налог и арендная плата за землю) выступала и выступает одной из основных составляющих налоговых поступлений в местные бюджеты. В 2007 г. удельный вес платы за землю в структуре налоговых поступлений в местные бюджеты составил 8,7%, в 2015-м - 15,1, а в 2017-м - 13,1% (см. рис. 2).

Значительный рост поступлений платы за землю в местные бюджеты в 2016-м и 2017 г. по сравнению с предыдущими периодами связан с прекращением действия Закона Украины "О плате за землю", что урезало перечень льгот, и ликвидацией фиксированного сельскохозяйственного налога, расширилась база взыскания земельных платежей. Также свою положительную роль сыграло отнесение платы за землю в категорию "местные налоги", что определенным образом повлияло на результативность администрирования земельного налога и арендной платы.

Нынешний суженный институциональный люфт пользования и распоряжения коммунальными землями и землями в целом в пределах и вне пределов населенных пунктов обеспечил в 2017 г. 12-процентный удельный вес земельной ренты (плата за землю плюс поступления средств от продажи земли) в структуре общих доходов местных бюджетов без учета межбюджетных трансфертов (см. рис. 3).

При условии формирования необходимых институциональных предпосылок для передачи земельных участков сельхозназначения госсобственности в коммунальную собственность территориальных громад увеличиваются потенциальные возможности местного самоуправления в части получения дополнительных доходов местных бюджетов вследствие усовершенствования администрирования арендной платы за землю и земельного налога. Также расширяются возможности наиболее эффективного использования земельных участков путем их предоставления в пользование субъектам аграрного предпринимательства на конкурсной основе.

Фактически ОТГ на первом этапе должны передать 760 тыс. га сельскохозяйственных земель государственной собственности вне пределов населенных пунктов. Это те земли, относительно которых уже проведена инвентаризация. Большая часть земель еще не готова к передаче в коммунальную собственность из-за отсутствия необходимого землеустроительного обеспечения.

Однако в контексте евроинтеграционных стремлений Украины вызывает беспокойство такая провозглашенная представителями правительства дискриминационная норма, как передача земель за пределами населенных пунктов только ОТГ, ведь в Украине есть много громад, представители которых выступают категорически против объединения с другими громадами. Вот тут отклоненный законопроект №4355, предполагающий передачу земель всем без исключения громадам, как раз и устраняет указанную дискриминационную норму, и потому целесообразна его реанимация.

Особенно важна передача земельных участков сельхозназначения государственной собственности в коммунальную собственность сельских территориальных громад, поскольку имеет место определенный институциональный разрыв: значительными темпами растут поступления налогов и сборов в бюджеты крупных городов, в первую очередь областных центров, а реального увеличения поступлений в бюджеты сельских территориальных громад не происходит. Фактически усиливается разрыв между уровнем жизни и уровнем доходов городских и сельских жителей, что формирует значительный потенциал нового витка социальной напряженности и дальнейшего упадка украинского села.

Несколько фаз реформирования межбюджетных отношений обрекли сельские бюджеты на хроническую зависимость от бюджетов высшего уровня, поскольку принципиально так и не была расширена база их наполнения. Хотя существуют значительные резервы для того, чтобы на порядок увеличить доходы бюджетов сельских территориальных громад.

Ведь, несмотря на то, что земельные ресурсы являются основным фактором подъема отечественного аграрного сектора, надлежащего эффекта сельские бюджеты не получили. Яркий пример - динамика валовой добавленной стоимости, создаваемой в сельском хозяйстве, и динамика доходов сельских бюджетов в 1999–2016 гг.

Удельный вес валовой добавленной стоимости сельского хозяйства в ВВП страны в 1999 г. составил 15,6%, в 2002-м - 12,6, в 2016-м - 11,7%. В 2016-м по сравнению с 1999-м и 2011 г. валовая добавленная стоимость в сельском хозяйстве увеличилась в разы. Зато удельный вес доходов сельских бюджетов в доходах сводного бюджета Украины колебался в пределах 0,8–1,8%.

Это связано с тем, что за многие годы реляций представителей власти о наличии "уникальной" модели реформирования аграрного сектора Украины как базового звена сельского развития так и не была реально расширена налоговая база наполнения сельских бюджетов, хотя потенциально для этого существовало много возможностей. Свою деструктивную роль сыграла и чрезмерная концентрация сельскохозяйственного производства на основе вертикальной интеграции и экспортная ориентация растениеводства.

Консервация дефицита налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты, в первую очередь, бюджеты сельских территориальных громад, находится в прямой зависимости от медленных темпов формирования институциональных предпосылок передачи земель вне пределов населенных пунктов в коммунальную собственность.

В случае форсирования передачи земель сельхозназначения госсобственности, находящихся за пределами населенных пунктов, в собственность громад возможности для наполнения местных бюджетов возрастают на порядок. Это будет достигнуто как вследствие роста заинтересованности местных властей в упорядочении администрирования земельного налога и арендной платы за землю, так и в результате увеличения объемов продажи прав на аренду земли.

Учитывая, что переход сельскохозяйственных земель из государственной собственности в коммунальную не идет вразрез с действием моратория на свободный оборот данной категории земель, это не создает рисков их поглощения путем проведения спекулятивных операций и выступает альтернативой клановому земельному переделу.

Зато передача этих земель во владение, пользование и распоряжение территориальным громадам укрепит коммунальный сектор системы земельных отношений и сформирует коллективного собственника, который через представительные органы местного самоуправления сможет вовремя упреждать попытки акул аграрного бизнеса на неэквивалентной основе присваивать земельную ренту и прецеденты отчуждения местных жителей от непосредственного владения сельскохозяйственными землями.