Экологическое благополучие Украины: финансировать, нельзя запретить

Для Украины, на которой лежит и еще долго будет лежать клеймо аварии на Чернобыльской АЭС как крупнейшей техногенной катастрофы XX века, отсутствие эффективной экологической политики означает прежде всего атрофию инстинкта самосохранения в первую очередь обычных украинцев. Ведь для бизнес-элиты территория страны - это площадка для выжимания денег, а свои перспективы и перспективы своих детей она связывает с благополучными странами, например со Швейцарией.

Вместе с тем низкий уровень экологического сознания народа Украины не обеспечивает соответствующую реакцию общества на чрезмерное загрязнение окружающей природной среды, расточительное использование природного богатства, несправедливое перераспределение природно-ресурсной ренты, нецелевое использование поступлений экологического налога в публичные финансовые фонды.

Практика хозяйствования в странах с социально ориентированной рыночной экономикой показывает, что воспроизведение окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов являются необходимыми условиями процветания этих стран. К сожалению, система макроэкономического регулирования в Украине, базирующаяся на приоритетном использовании монетаристских инструментов, не оперирует достаточным набором методов улучшения экологической ситуации.

Неспособность центральной и местной властей предотвратить мусорную катастрофу с летальными последствиями в Грибовичах Львовской области, не допустить незаконную добычу янтаря в полесской зоне, своевременно локализовать недавние нерегулируемые лесные пожары в зоне отчуждения, минимизировать высыхание Свитязя и исчезновение малых рек, сформировать надежные барьеры против уничтожения лесов - это и является свидетельством уровня профессиональной подготовленности украинских чиновников и региональных элит в вопросах формирования и реализации экологических приоритетов, а также их способности содействовать увеличению числа источников финансового обеспечения природоохранной деятельности.

Весомыми причинами возникновения экологического кризиса надо считать создание евромайданной властью "кадрового котла" в высшем звене управления лесным хозяйством и фактический провал ее политики в части реализации международных многосторонних природоохранных соглашений и в их рамках привлечения иностранных инвестиций в охрану окружающей среды, а также фактическую ликвидацию нынешней властью профильного министерства, реализовывавшего национальную экологическую политику.

Свою беспомощность в экологической сфере власть объясняет экономическими проблемами в стране, что противоречит здравому смыслу и передовому зарубежному опыту, где экологические приоритеты никогда не считались второстепенными в государственной политике. Хрестоматийный пример - реализация экологических инициатив администрацией президента США Франклина Рузвельта во время преодоления последствий Великой депрессии в начале 30-х годов прошлого столетия.

Опыт передовых стран показывает, что чистая, приемлемая для здорового образа жизни людей окружающая среда, а также воспроизведение и охрана природного богатства - это в большей степени следствие значительных финансовых вливаний. В развитых странах финансирование природоохранных проектов - это не только защита окружающей природной среды и воспроизведение природных ресурсов, но и прибыльный вид предпринимательской деятельности, выступающей основным фактором инвестиционной привлекательности деятельности, связанной с охраной окружающей среды.

Украина в целом не смогла обеспечить внедрение в отечественную практику подобного положительного опыта, поэтому остается слишком узким спектр источников финансирования мер по охране окружающей среды. Это, в свою очередь, также не позволило обеспечить реальное увеличение расходов на охрану окружающей природной среды по всем источникам финансирования. Расходы на охрану окружающей среды охватывают капитальные инвестиции и текущие расходы. Капитальные инвестиции представляют собой вложения в модернизацию, обновление, реконструкцию объектов природохозяйственной и природоохранной инфраструктуры, текущие расходы - ассигнования в содержание и эксплуатацию природоохранных объектов. Расходы на охрану окружающей природной среды в Украине формируются в основном за счет следующих основных источников: собственные средства предприятий, организаций, учреждений; средства государственного бюджета; средства местных бюджетов.

В номинальном выражении расходы на охрану окружающей природной среды в 2002–2018 годах в целом демонстрировали тенденцию к росту, что было обусловлено разворачиванием инфляционно-девальвационных процессов, а это требовало механического увеличения расходов на минимизацию негативного влияния субъектов хозяйствования на окружающую среду, предупреждение убытков и ликвидацию последствий стихийных бедствий и разного рода аварий техногенного и антропогенного происхождения. В частности, в 2002 году расходы на охрану окружающей природной среды составляли 3827 млн грн, в 2008-м - 12176 млн, в 2013-м - 20378 млн, в 2018 году - 34392 млн грн (см. рис. 1).

Предположение о решающем влиянии на динамику величины расходов на охрану окружающей природной среды инфляционно-девальвационных процессов, а не реального увеличения объемов финансирования природоохранной деятельности подтверждается динамикой этого вида расходов в сравнимых ценах на начало 2002 года (сумма расходов на охрану окружающей природной среды в сравнимых ценах на начало 2002 года рассчитывалась путем деления номинальной суммы расходов на кумулятивный индекс цен производителей промышленной продукции).

Использование кумулятивного (произведение индекса цен за соответствующий год и предыдущие годы) индекса цен производителей промышленной продукции позволило устранить влияние инфляционных и девальвационных процессов на величину природоохранных расходов и тем самым показать динамику реальных объемов финансирования мероприятий по охране окружающей среды. Динамика расходов на охрану окружающей природной среды в сравнимых ценах на начало 2002 года не демонстрирует тенденцию роста, а начиная с 2013-го и завершая 2018 годом имеет четко выраженную нисходящую тенденцию.

Рис. 1. Расходы на охрану окружающей природной среды в 2002–2018 годах по всем источникам финансирования в Украине*

*Рассчитано по оперативным данным Министерства финансов Украины и Государственной службы статистики Украины.

ZN.UA

Это свидетельствует об отсутствии положительных изменений в динамике реальной величины расходов на охрану окружающей природной среды по всем источникам финансирования. Причин такой ситуации несколько. Во-первых, отсутствие в регуляторном механизме природопользования достаточного набора стимулов для субъектов хозяйствования наращивать финансовые вливания в природоохранную деятельность. Во-вторых, традиционная дефицитность государственного бюджета и зависимость от официальных трансфертов местных бюджетов не позволяют в полной мере финансировать расходы на осуществление природоохранной деятельности сектором публичного управления. В-третьих, Украина вяло внедряет базовые положения международных многосторонних природоохранных соглашений, поэтому не имеет возможности получать финансовые потоки глобальных природоохранных фондов и правительств иностранных государств. В-четвертых, вследствие ненадлежащего законодательного оформления соглашений публично-частного партнерства публичные партнеры не в состоянии в полной мере привлекать финансовые ресурсы предпринимательского сектора в природоохранную деятельность.

Одним из примечательных признаков финансирования природоохранной деятельности в Украине является сохранение на протяжении длительного времени текущей, а не стратегической направленности расходов на охрану окружающей среды, о чем свидетельствует преобладание доли текущих расходов над капитальными инвестициями. То есть публичный (государственного и муниципального управления) сектор и частные предпринимательские структуры осуществляют в основном финансирование расходов на содержание и эксплуатацию объектов природохозяйственной и природоохранной инфраструктуры, и эти расходы растут по мере срабатывания основных средств природоохранной направленности. Вместе с тем меньшая доля расходов на финансирование капитальных инвестиций свидетельствует о медленных темпах обновления основного капитала природоохранной деятельности, что прямо и опосредованно сказывается на эффективности сохранения и воспроизведения природного богатства.

Номинальная сумма капитальных инвестиций на охрану окружающей природной среды постоянно увеличивалась в 2002–2008 годах, когда наблюдался общий экономический рост в стране, а в 2009–2010 годах влияние глобального финансового кризиса на развитие национальной экономики также срикошетило по этому виду инвестиционных вливаний, что обусловило их сокращение по сравнению с периодом макроэкономической стабильности. С 2011-го по 2016 год фактическая сумма капитальных инвестиций в охрану окружающей среды в целом демонстрировала восходящую тенденцию, поскольку девальвация национальной денежной единицы нуждалась в механическом росте номинальной величины природоохранных инвестиций в связи с общим повышением цен на товары инвестиционного назначения. Но в 2017–2018 годах уже наблюдалось сокращение номинальной суммы капитальных инвестиций в охрану окружающей природной среды в связи с переориентацией расходов публичных финансовых фондов вследствие ускорения процессов фискально-бюджетной децентрализации, в том числе и в части охраны окружающей среды (см. рис. 2).

Рис. 2. Капитальные инвестиции в охрану окружающей природной среды в 2002–2018 годах по всем источникам финансирования в Украине*

*Рассчитано по оперативным данным Министерства финансов Украины и Государственной службы статистики Украины.

ZN.UA

Подобные колебания номинальной величины капитальных природоохранных инвестиций также повлияли на их динамику в сравнимых ценах на начало 2002 года. Если проследить динамику капитальных инвестиций в охрану окружающей среды в сравнимых ценах на начало 2002 года за период 2002–2018 годов, то реальная их величина менялась в интервале 719–1535 млн грн, а наибольшие значения реальной величины капитальных природоохранных инвестиций наблюдались в годы самых высоких темпов экономического роста и в период стабилизации экономики после вызванного глобальным финансовым кризисом спада в 2009–2010 годах.

За 2002–2018 годы удельный вес капитальных инвестиций в общей сумме расходов на охрану окружающей природной среды колебался в интервале 19,9–41,2%. Самое высокое значение этого показателя наблюдалось, опять же, в периоды наибольшего социально-экономического подъема и в год, когда произошла трагедия на Грибовицкой мусорной свалке в Львовской области (2016), устранение последствий которой требовало немедленных капитальных вливаний в индустрию обращения с отходами и в другие объекты природоохранной инфраструктуры.

Инвестиционный дефицит в природоохранной сфере Украины сохраняется из-за половинчатости в проведении политики децентрализации, в частности в сфере управления природными ресурсами и природоохранной деятельностью. Основной проблемой формирования взвешенной национальной экологической политики остается сведение системы публичного управления природоохранной деятельностью к механическому контролю над деятельностью природопользователей. Это превращает структурные подразделения центрального органа регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в своеобразную страшилку не только для субъектов предпринимательской деятельности и домохозяйств, но и для органов местного самоуправления. По этой причине и не удается обеспечить в подавляющем большинстве регионов и населенных пунктов надлежащее сотрудничество между субъектами регулирования природоохранной деятельности и территориальными громадами.

Экологические проблемы Украины, особенно обострившиеся в последние годы, нуждаются в увеличении на порядок объемов финансирования природоохранных проектов, чтобы постепенно Украина избавлялась от клейма страны, движущейся в экологическую пропасть. Прежде всего необходимо преодолеть уже традиционную для украинских реалий чрезмерную ограниченность источников инвестиционного обеспечения реализации природоохранных проектов.

Вместе с тем в последнее время украинская власть хоть и неосознанно, но создала дополнительный барьер для наращивания объемов финансирования природоохранной деятельности, объединив регуляторов природоохранной деятельности и субъектов энергетического рынка в одно министерство - Министерство энергетики и защиты окружающей природной среды Украины. Структура национальной экономики, энергетический рынок страны и отраслевые особенности самой высокой концентрации капитала создают предпосылки для того, чтобы профильное министерство занималось прежде всего проблемами энергетической отрасли, свидетельством чего является слишком повышенное внимание недавно назначенного нового руководителя этого ведомства к высвобождению мощностей атомных электростанций и сохранению позиций на рынке предприятий теплоэнергетики. Защита окружающей среды при таких условиях перестает быть основным приоритетом министерства, хотя накануне его создания в нынешнем формате говорилось о том, что экология будет первичной в его деятельности.

Недавние масштабные пожары в Киевской и Житомирской областях, охватившие и Чернобыльскую зону отчуждения, создав риски для ухудшения радиологической ситуации, в значительной степени обусловлены и мизерным финансированием природоохранной деятельности как подразделений сектора публичного управления, так и субъектов природохозяйственной деятельности, работающих на основе коммерческих расчетов. Прежде всего профильное министерство должно было бы обеспечить публичное обсуждение перспектив улучшения уровня финансового обеспечения природоохранной деятельности, чтобы такие пожары и другие техногенные аварии и опасные природные явления в будущем можно было бы пресекать в зародыше.

Все статьи автора читайте тут.