ВТО по-украински: воспользуется ли Украина возможностями защиты торговых интересов через механизмы Всемирной торговой организации?

Украинская экономика является одной из самых экспортозависимых в мире - в прошлом году доля экспорта в национальном ВВП составила 40%, что, впрочем, существенно меньше по сравнению с 2011-м, когда речь шла о 50%. Красноречивым показателем является также то, что половина общего объема промышленного производства идет на экспорт.

Такая ситуация диктует непосредственную заинтересованность Украины в либерализации международного торгового режима. Ведь устранение барьеров для торговли способствует расширению доступа национальных производителей на внешние рынки и увеличению объемов экспорта. А от успеха наших экспортеров, в свою очередь, зависят рабочие места и благосостояние миллионов украинцев.

Риски и преимущества, обусловленные экспортной ориентированностью национальной экономики, приходится учитывать каждому украинскому правительству, а в период экономических трудностей эту тему любят поднимать все политики.

Закономерное присоединение Украины ко Всемирной торговой организации (ВТО) было результатом концентрации огромных политических усилий и глубокого осознания возможностей, вытекающих из интеграции в мировую торговую систему. Несмотря на многочисленную, довольно часто обоснованную критику о поспешности и чрезмерной уступчивости при подписании многих двусторонних соглашений на пути к членству в этой организации, стратегические плюсы от вступления значительно перевешивают минусы. Ведь вместе с доступом к важнейшим рынкам экономически развитых стран мира в режиме наибольшего благоприятствования Украина получила также широкие возможности для защиты интересов национальных производителей: от участия в международных переговорах по торговле до участия в системе урегулирования споров ВТО.

Членство в ВТО открыло для Украины путь к интенсификации и дальнейшей либерализации отношений с торговыми партнерами. В том числе стало возможным проведение переговоров по Соглашению об ассоциации с Европейским Союзом, составляющей которого является создание всеобъемлющей и углубленной зоны свободной торговли, что дает возможность украинским экспортерам выйти на новые рынки с высокой покупательной способностью. Было подписано Соглашение о свободной торговле с Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ), в которую входят Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария. Заключено соглашение о свободной торговле с Черногорией, что позволяет расширить присутствие отечественного экспорта на рынках Балканского региона. Продолжаются переговоры относительно похожих соглашений с Турцией, Сингапуром и Канадой. По понятным причинам приостановлены переговоры с Сирией.

К сожалению, стратегическая политика на либерализацию внешнеэкономических отношений наталкивается в последние годы также и на непоследовательные тактические решения украинских ведомств.

Сомнительные действия Государственной службы интеллектуальной собственности, наряду с другими факторами, привели к установлению за Украиной статуса "приоритетного иностранного государства" правительством США, который угрожает применением самых суровых торговых санкций, в частности, лишением прав на получение льгот в рамках программы "Обобщенной системы преференций".

Введение спецпошлины на импорт автомобилей, которое, как впоследствии оказалось, не принесло положительного эффекта для украинских автопроизводителей, вызвало претензии со стороны ряда стран - членов ВТО. Летом Турция повысила пошлины на импорт из Украины грецких орехов с 23 до 66,2%, чтобы компенсировать убытки от дискриминации собственного автопрома, которые ею оцениваются в 6,2 млн долл. США. Также совсем недавно Япония обратилась к Украине с запросом на проведение консультаций в рамках ВТО по поводу этих мер. В своем запросе Япония утверждает, что действия Украины не отвечают правилам Соглашения о защитных мерах ВТО. В частности, она утверждает, что Украина не уведомила немедленно комитет по защитным мерам ВТО о введении специальных мер и не обеспечила достаточные возможности для предварительных консультаций по этому вопросу с членами ВТО. Япония доказывает, что Украина не смогла опубликовать доклад с изложением своих обоснованных выводов и детального анализа дела о проведенном следствии, а также что Украина применила защитные меры через два года после окончания периода расследования. Вместе с тем Япония утверждает, что уровень примененных Украиной защитных мер превышает степень мер, необходимых для предотвращения или устранения серьезного ущерба. Учитывая резонансность этого спора, к нему ожидаемо присоединился ЕС, со стороны которого уже звучали заявления о мультимиллионных убытках европейских компаний из-за принятых Украиной мер. А несколько дней назад к этому же спору присоединилась Российская Федерация. О своих претензиях к действиям Украины заявили также США и Корея.

Малопонятное с экономической точки зрения, принимая во внимание все негативные последствия, инициирование беспрецедентного пересмотра тарифных обязательств Украины в рамках статьи XXVIII GATT 1994 на 371 товарную линию, в прямом смысле, шокировало наших торговых партнеров и встряхнуло всю организацию. Хотя более 20 государств и согласились на проведение консультаций по пересмотру размера пошлин, действующих сегодня во взаимной торговле, однако инициатива Украины не была поддержана ни одним членом ВТО и была осуждена как подрывающая основы либерализации политики в международной торговле. С соответствующими заявлениями обратились ЕС, США, Япония, Норвегия, Китай, Корея, Египет, Канада, страны ASEAN, Австралия, Новая Зеландия, Чили, Гватемала, Исландия, Израиль, Мексика, Турция и Гонконг. Из-за несогласия Канады с намерениями украинского правительства пересмотреть взятые до вступления в ВТО обязательства временно приостановлены переговоры по Соглашению о свободной торговле между нашими странами. Очевидно, что непродуманные действия украинского правительства привели к дискредитации имиджа надежного партнера и охлаждению политико-экономических отношений со странами ВТО-шного торгового клуба, что будет иметь далеко идущие последствия.

Изложенное побуждает к мысли, что для получения максимально положительного результата от интеграции в международную торговую систему Украине необходимо сосредоточиться на продвижении национальных экономических интересов путем конструктивного использования механизмов ВТО, которые будут способствовать прежде всего расширению международных рынков сбыта для украинских производителей. Таким действенным механизмом являются процедуры решения споров ВТО.

В свете сегодняшних политических реалий и вызовов, стоящих перед украинскими экспортерами, стало особенно актуальным, сможет ли правительство ответить на запросы украинских компаний по защите интересов нашего бизнеса с помощью этих механизмов.

Со времени присоединения Украины к ВТО прошло пять лет. Попытаемся проследить, как использует Украина средства этой организации для защиты своих интересов. Понять, имеют ли украинские экспортеры основания для оптимизма, можно на примерах поданных в течение этого времени заявлений в Орган по разрешению споров ВТО. А также проанализировав объем вопросов, поднятых Украиной.

Процедура
урегулирования споров

Процедура урегулирования споров ВТО основывается на четко определенных правилах торговли, соблюдение которых обязательно для всех стран-членов. Механизм урегулирования споров ВТО называют центральным звеном всей многосторонней торговой системы, поскольку он обеспечивает эффективность ее работы через осуществление надзора за соблюдением правил в торговле.

Поэтому, если какая-то из стран - членов ВТО считает, что другой нарушаются правила торговли, то вместо того, чтобы действовать в одностороннем порядке "против нарушителя" для восстановления и защиты
своих интересов, члены ВТО договорились о том, чтобы использовать исключительно те средства, которые предусмотрены механизмом урегулирования споров.

Приоритетом процедуры урегулирования споров ВТО является их разрешение между странами-членами путем консультаций, конечно, если это возможно. Именно поэтому на практике большое количество споров решается "во внесудебном порядке" или бессрочно застревает на этапе консультаций.

Существующий порядок и процедура разрешения споров, закрепленные Соглашением Уругвайского раунда, состоит из четко определенных этапов с несколькими гибкими, но одновременно сжатыми сроками, установленными на разных стадиях процедуры.

Соглашение подробно прописывает процедуры и график, которые необходимо соблюдать при решении споров. Если спор проходит все этапы механизма его урегулирования, включая обжалование, то завершиться он может за 15 месяцев.

Первым этапом в этом процессе является проведение консультаций между заинтересованными правительствами. Этот этап обычно длится до 60 дней. Если в ходе консультаций странам в споре не удается урегулировать разногласия самостоятельно, они обращаются в Орган по разрешению споров ВТО, который управляет работой механизма разрешения споров ВТО, с просьбой сформировать так называемую рабочую группу.

Следует иметь в виду, что даже если дело находится на последующих этапах, страны - члены ВТО могут продолжать взаимные консультации и посредничество с целью поиска решения, которое бы могло удовлетворить обе стороны.

Второй этап: формирование и рассмотрение рабочей группой, причем на формирование группы отводится до 45 дней, а на рассмотрение ею дела - обычно шесть месяцев, по истечении которых группа представляет свой доклад, который содержит решение по делу или рекомендации. Доклад группы может быть отклонен только на основе консенсуса в органе по урегулированию споров, что практически невозможно, поскольку заинтересованная сторона всегда может проголосовать против отклонения доклада.

Третий этап: обжалование в Апелляционный орган ВТО. Доклад рабочей группы вступает в силу в течение 60 дней после его подачи, если он не был отклонен консенсусом или не обжалован. Обе стороны могут обжаловать этот доклад.

Какие же вопросы мировой торговли задели интересы Украины и спровоцировали обращение в орган урегулирования споров?

Участие Украины
в урегулировании
споров ВТО

Украина-Армения

О деле

20 июля 2010 г. Украина сделала запрос на проведение консультаций с Арменией относительно мер с ее стороны, влияющих на импорт и внутренние продажи табачных изделий и алкогольных напитков.

Украина утверждала, что закон Армении о налогах на табачную продукцию от 24 марта 2000 г. содержит дискриминационные положения относительно внутренних налогов на импортные табачные изделия и, следовательно, нарушает статью III GATT 1994 и пункт 1.2 Протокола Армении о присоединении к ВТО. Кроме того, Украина утверждала, что закон устанавливает таможенные пошлины на импорт табачных изделий в размере 24%, что выше, чем связанная ставка Армении в ВТО.

Что касается импортируемых алкогольных напитков, то Украина утверждала, что закон Армении "Об акцизном налоге" от 7 июля 2000 г. устанавливает более высокие акцизы на импортные алкогольные напитки, чем на аналогичные изделия отечественных производителей. Украина сочла, что это тоже не согласуется с обязательствами Армении в соответствии со статьей III GATT 1994.

Экономическая
стоимость вопроса

Уместно указать, что объем украинского экспорта в Армению в 2009 г. составлял 0,4% от всего экспорта из Украины, и около пятой части этого экспорта приходилось именно на табачную и алкогольную продукцию, что составляло менее 0,1% в общем экспорте Украины того года.

По состоянию
на сегодняшний день

По состоянию на сегодняшний день создание рабочей группы по этому вопросу было отложено. Можно считать, что это связано с несколькими факторами, в частности с юридическим обоснованием вопроса, его экономической значимостью или государственными приоритетами. Во всяком случае, стороны могут продолжать переговоры по этому вопросу.

Украина-Молдова

О деле

17 февраля 2011 г. Украина попросила консультаций с Молдовой относительно закона последней "О плате за загрязнение окружающей среды" от 25 февраля 1998 г., который налагает два вида сборов на импортируемую продукцию. Первый - сбор на импортную продукцию, использование которой загрязняет окружающую среду, в размере 0,5–5% от таможенной стоимости импортируемых товаров. Второй - сбор на пластик или "Тетра Пак"-пакеты, содержащие продукты (за исключением молочных), с минимально определенным уровнем от 0,8-3,0 в пакете.

Украина утверждает, что аналогичные отечественные товары молдавских производителей не подпадают под первый вид сбора, а упаковки молдавского производства для аналогичных товаров не подпадают под второй вид сбора. Таким образом, Украина настаивает, что Молдова нарушает статьи III: 1, III: 2 и III: 4 GATT 1994. В марте 2011 г. к консультациям в этом деле как третья сторона присоединился Европейский Союз.

Экономическая
стоимость вопроса

Объем украинского экспорта в Молдову в 2010 г. составлял 1,38% от всего национального экспорта, а в последующие годы эта доля снизилась: в 2011-м - до 1,2% и в 2012-м - до 1,1%.

По состоянию
на сегодняшний день

Как и в случае с Арменией, всего через несколько месяцев после запроса о консультациях, в мае 2011 г., создание рабочей группы в деле было отложено Органом по решению споров.

Следует также напомнить, что 3 марта 2011 г. правительство Молдовы обратилось со встречной просьбой о проведении консультаций к Украине, утверждая, что налоговая система Украины, в частности ее система акцизного сбора, дискриминирует импортные дистиллированные спирты. Молдова, среди прочего, утверждала, что изменения от 2008 г., внесенные в закон №178 от 1996 г., противоречат статье III: 2 GATT 1994 из-за применения к отечественной продукции ставки налога ниже той, что применяется к некоторым импортируемым спиртным напиткам из Молдовы. Опять же, третьей стороной к этому спору присоединился Европейский Союз. Впрочем, уже в июне 2011 г. Орган по решению споров также отложил создание рабочей группы по этому вопросу.

Украина-Австралия

О деле

Неожиданно для большинства экспертов 13 марта 2012 г. Украина направила просьбу о проведении консультаций с Австралией относительно некоторых законов и нормативных актов, накладывающих ограничения на товарные знаки и устанавливающих требования об использовании простой упаковки на табачные изделия.

На взгляд Украины, препятствия для международной торговли создают две ключевые меры, предпринятые властью Австралии:

- закон "О продаже табачных изделий в простой упаковке" 2011 г. и Правила упаковки 2011 г.;

- изменения в закон "О товарных знаках" (относительно продажи табачной продукции в простой упаковке) 2011 г. и все дополнительные правила, связанные с ними акты, политики или практики, которые были приняты в Австралии для реализации основных мер.

Украина доказывает, что меры австралийской власти по регулированию продажи табачных изделий являются несовместимыми со статьями 1, 1.1, 2.1, 3.1, 15, 16, 20 и 27 Соглашения о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности (ТРИПС); статьями 2.1 и 2.2 Соглашения о технических барьерах в торговле и статьей III: 4 GATT 1994.

Весной 2012 г. к консультациям присоединились Гватемала, Норвегия, Уругвай, Бразилия, Канада, Европейский Союз, Новая Зеландия, Никарагуа.

По состоянию
на сегодняшний день

14 августа 2012 г. Украина высказала просьбу о создании рабочей группы. На своем заседании 28 сентября 2012 г. Органом по решению споров была создана рабочая группа, к участию в работе которой как третьи стороны присоединились Аргентина, Бразилия, Канада, Доминиканская Республика, Эквадор, Европейский Союз, Гватемала, Гондурас, Индия, Индонезия, Япония, Корея, Новая Зеландия, Никарагуа, Норвегия, Оман, Филиппины, Сингапур, Тайвань, Турция, Соединенные Штаты, Уругвай, Замбия, Зимбабве, а со временем Чили, Китай, Куба, Египет, Нигерия, Малави, Малайзия, Мексика, Молдова, Перу и Таиланд.

Экономическая
стоимость вопроса

Хотя этот спор имеет действительно значительный резонанс среди стран - членов ВТО, наиболее интригующим в этом деле является выбор Украины действовать как жалобщик, ведь объем украинского экспорта в Австралию в 2011 г. составлял лишь 0,03% от всего экспорта из Украины, а в 2012 г., когда это дело было начато, - 0,05%. Что касается экспорта табачных изделий на зеленый континент, то в статистических отчетах отсутствуют данные даже о минимальных их объемах. Наоборот, табачную продукцию в Украину в небольших объемах экспортирует Австралия.

Конечно, экономическая стоимость того или иного вопроса, представляющего предмет спора, не является исключительным или единственным фактором при принятии решения о необходимости рассмотреть спор в рамках механизма рассмотрения споров в ВТО. У Украины ж есть достаточно причин выступать апологетом свободной торговли по соображениям стратегической заинтересованности в соблюдении правил относительно технических барьеров среди стран - участниц ВТО. Впрочем, многие украинские производители это дело, наверное, не будут считать приоритетным в плане финансовых, логистических и административных соображений, которые связаны с ролью жалобщика в ВТО.

Украина-Россия

В отличие от далекой Австралии, на сегодняшний день, безусловно, самыми острыми торговыми разногласиями отличаются наши отношения с северным соседом. По мнению экспертов, эти противоречия должны решаться прежде всего согласно требованиям Всемирной торговой организации.

О деле

В середине октября этого года в ходе заседания Комитета ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам Украина поднимала вопрос запрета РФ импорта украинской кондитерской продукции, а 30 октября этого года украинское правительство затронуло вопросы непрозрачности, неоправданности и дискриминационного характера запрета РФ импорта кондитерских изделий из Украины на заседании Комитета ВТО по техническим барьерам в торговле. Украина призвала власть России немедленно отменить запрет.

Экономическая
стоимость вопроса

Хотя после вступления Украины в ВТО и наблюдается снижение удельного веса российского рынка во внешней торговле, но, вне всякого сомнения, объем экспорта в Россию остается критически важным для стабильности национальной экономики: в 2011 г. он составлял 28,97% от всего экспорта, а в 2012-м - 25,6%. Также значительна доля кондитерской продукции в экспорте наших производителей на российский рынок - в прошлом году она составила более 6%. По некоторым оглашенным оценкам, потери бюджетов всех уровней из-за ограничения поставок продукции отечественных кондитеров могут превысить 1 млрд грн до конца этого года.

По состоянию
на сегодняшний день

Ограничения на экспорт в Россию затронули ряд украинских предприятий и целые сектора экономики. По оценкам, потери украинских производителей от запретных мер могут достигать от 1,4 до 4,5% ВВП. Не все из этих ограничений могут быть рассмотрены в рамках процедуры урегулирования споров ВТО, поскольку некоторые вытекают из функционирования Зоны свободной торговли СНГ. Однако, по всей вероятности, споры вокруг ряда торговых ограничений, в частности относительно экспорта мясо-колбасных изделий или железнодорожных вагонов, все же найдут свой путь в Женеву, где мы можем рассчитывать на поддержку других заинтересованных государств.

Выводы

Несмотря на мировой финансово-экономический кризис, со времени присоединения Украины к ВТО происходят заметная географическая диверсификация и изменение структуры отечественного экспорта. Это не только способствует снижению зависимости национальной экономики от отдельных географических рынков, но и обусловливает необходимость защищать интересы национальных производителей на новых рынках.

Хотя Украина и прибегает к первым несмелым попыткам использовать возможности международного механизма решения торговых споров, однако, по мнению экспертов, эти попытки нуждаются в более целостных усилиях для достижения убедительных результатов.

Если уже столько лет подряд Бразилия поднимает вопросы субсидий для хлопка, США и ЕС - вопрос субсидий для самолетов гражданской авиации, ЕС защищаются от использования гормонов в некоторых изделиях пищевой промышленности, а в США защищают практику обнуления в расчетах демпинговой маржи и т.п., то это потому, что эти вопросы действительно затрагивают национальные интересы указанных государств.

Как упоминалось выше, другие страны также намного энергичнее прибегают к решению торговых споров с Украиной.

Впрочем, именно украинское правительство должно было бы испытывать повышенную мотивацию к защите потребностей украинского бизнеса во внешней торговле, принимая во внимание высокую зависимость нашей экономики от экспорта, которая просто диктует необходимость проактивной позиции в использовании механизмов ВТО.

Ради эффективного отстаивания отечественных экономических интересов правительству следует сфокусировать усилия на квалифицированном представительстве украинских экспортеров и более основательной работе в органах ВТО. Это можно делать, в частности, путем более активного участия в механизме урегулирования споров по вопросам, являющимся важными для украинских производителей. И такой путь, вне всякого сомнения, позволит решить острейшие торговые споры дня сегодняшнего.

Об авторе. Надежда НИЧАЙ - адвокат, советник по вопросам международной торговли, ВТО и работы с государственными органами, Дентонс (Брюссель), бывший сотрудник по правовым вопросам в ВТО (Женева).