"Варяги" и "греки"-3: извилистый путь в Европу, или Европейские принципы против европейских норм

Многим, очень многим - не только обсужденным в предыдущих двух статьях "варягам", но и евробюрократам, сотрудникам международных организаций и т.д., да и соотечественникам - гармонизация с европейскими правилами жизни представляется просто и прямо: правительство берет лучшие европейские практики, прописанные в европейских законах нормы и делает то же самое в Украине. Все, "Европа в Украине" готова! Нужна только пресловутая политическая воля. На практике все оказывается совсем не так, аж до наоборот.

Тупо пересаженные на нашу почву европейские нормы нередко получаются пугалом, разрушающим хрупкое национальное согласие по вопросу цивилизационного выбора. Немудрено, ведь гармонизация часто делается механически, формально, без учета реальной ситуации, в том числе описанных в предыдущей статье особенностей. В результате внешняя европеизация мешает формироваться ее фундаменту - европейским принципам. При этом не стоит думать, будто формально-европейские нормы сами по себе хоть сколько-нибудь приближают нас к настоящей Европе. Каннибал ведь не становится цивилизованнее от того, что ест человечину по-европейски, ножом и вилкой с соблюдением всех правил этикета? А когда бедная страна с крайне неэффективным и глубоко коррумпированным государством пытается буквально подражать вдесятеро более богатым и куда более развитым, это получается примерно так же, как у Эллочки-людоедки в ее попытках копировать Вандербильдиху.

Более того, теми самыми замечательными европейскими законами, которые призваны нас цивилизовать под бдительным оком Брюсселя, МВФ и "варягов", наши начальнички цинично (и успешно!) укрепляют азиатчину и византийщину. Потому что давно пора понять, что не может быть хорошим закон, который "просто" никто не исполняет, каким бы европейским он ни выглядел: в лучшем случае это красивая и добротная вещь, купленная в расчете на будущее похудение. Может быть, она когда-то и пригодится, если, конечно, до тех пор не устареет морально. Но если напялить ее преждевременно, то одежка просто расползется по швам, являя миру уродливую наготу и причиняя страшные неудобства - как и происходит со многими теоретически красивыми и полезными законами.

Ведь "ограниченный доступ" у нас, напомним, держится на избирательном применении неисполнимых (или массово неисполняемых) норм. Значит, каждая попытка ввести нормы, которые не упрощают, а усложняют людям жизнь, каждый новый запрет или обязаловка - это потенциальный барьер для европейских принципов. То же самое касается и собственно избирательности или, другими словами, выборочности контроля и применения. Поэтому, прежде чем перенимать очередное ограничение или создавать очередной инструмент, хорошо зарекомендовавший себя в совсем других условиях, нужно семь раз соразмерить их с реальными возможностями. Не говоря уже о том, что далеко не все в ЕС вообще стоит перенимать…

Примерам несть числа, но чтобы не отступать от лучших европейских принципов, буду писать о том, что знаю.

Пример 1: стандарт Евро-5 - ущерб экологии

Соглашение об ассоциации с ЕС, за которое так драматически боролся средний класс, предусматривает, среди прочего, запрет на ввоз автомобилей, не соответствующих экологическому стандарту Евро-5, с 1 января 2016 г. и Евро-6 - с 2018-го. Вроде бы очень по-европейски, забота о чистоте воздуха. Как бы не так!

Да, в странах, где бОльшая часть автопарка соответствует Евро-4, переход на более высокий стандарт улучшает экологию. Но среднему уровню авто на наших дорогах далеко и до Евро-4, в том числе за счет совковых автомобилей, никакому евростандарту и близко не отвечающих, не говоря уже об убитых нашим топливом дизелях. В этих условиях массовый ввоз дешевых подержанных автомобилей стандарта Евро-4 приводил бы только к улучшению среднего уровня экологии, поскольку такие машины заменяли бы нижний, самый "грязный", сегмент рынка. Но поскольку Эллочка пожелала изобразить из себя Вандербильдиху, чуть более экологичных, зато куда более дорогих автомобилей, сертифицированных для Евро-5, завезут в разы меньше. Соответственно, в разы больше настоящего старья и хлама останется коптить воздух на наших улицах. Зато мировым автогигантам и "отечественным производителям", возможно, удастся вытянуть из нашего среднего класса на пару десятков миллионов евро больше, что и требовалось на самом деле.

Пример 2: риск-ориентированные методы - способ узаконить "своих"

Бытует мнение, что проблему избирательности можно решить, если насылать проверки не по мановению руки начальника, а с учетом риска нарушений, "как это делается во всех цивилизованных странах". Теоретически все выглядит красиво: по косвенным признакам определяются группы риска; "черный список" в первую очередь проверяют, "белый" - почти освобождают, а остальных беспокоят от случая к случаю, так, для профилактики. Вот только если коррупция рулит, не говоря уже о вышеупомянутой традиции избирательного применения, то такая методика при умелом применении фактически узаконивает "ограниченный доступ": в "белый список" попадают "свои", а в "черный" - те, кто не любит договариваться, политические конкуренты и их спонсоры, а также прочие недовольные. Например, это очень легко сделать, если в качестве одного из критериев вполне в духе лучших европейских практик выписать прошлую историю: у тех, кто под нормальной "крышей", она белым-бела, как у "модных" фирм на таможнях времен Януковича-Иванющенко, зато строптивые ходят в траблмейкерах.

Если не получается выписать правила таким хитрым образом, то есть запасной выход: прописать их так, чтобы 80–90% попадали в категорию высокого риска, и их можно "доить" по-прежнему. Именно так поступили практически все регуляторные органы в Украине, когда их попытались заставить перейти на прогрессивную европейскую практику и даже денег на это дали. Наконец, если и это не получается, то можно просто с нужной частотой проверять каждую из групп, главное - оставить за собой право выбора. К примеру, у нас уже много лет действует совсем неплохо отлаженная риск-ориентированная система контроля возможных злоупотреблений с НДС. Результат? Примерно 40-процентный уровень уклонения и просто воровства НДС, зато грозный "9 стан" (уведомление о повышенном риске) стал мощным орудием вымогательства, пока его наконец не отменили в прошлом году под давлением бизнес-омбудсмена и других защитников предпринимательства. Так что эффективными такие методы могут стать разве что в контроле получателей социальной помощи, где на кону настолько мизерные суммы, а объекты проверки настолько ни на что не могут повлиять, что появляется некоторая надежда на добросовестное применение методики.

Понятно, что совсем уйти от выборочности невозможно, но к этому нужно стремиться: всюду, где есть такая возможность, действовать "сплошняком". Образно говоря, "лежащий полицейский" предпочтительнее риска быть пойманным на превышении скорости.

Пример 3: непрямые методы контроля доходов - "вундерваффе" против демократии

Еще страшнее возможные последствия введения европейской нормы о косвенных методах контроля доходов физлиц, ведь их в принципе невозможно применить иначе, как выборочно. То есть к "реальным пацанам" налоговый инспектор не придет никогда - убоится. Зато обязательно придет ко всяческим неугодным, как бы они ни были бедны и честны, а коль придет, то и накопает. И придется им в судах (наших!) доказывать свою честность и бедность. А вот к среднему классу будут ходить много и регулярно - "доить". Ну и держать в страхе, чтобы знал свое место.

Однако коррупция в данном случае - даже не самое страшное. Куда хуже, что такое мощное орудие контроля получит не европейское государство, давно и прочно подотчетное-подконтрольное гражданам (хотя и тоже не без проблем), а наше "государство принца Джона", которое пока достаточно успешно сопротивляется такому контролю. Между тем, если кто забыл, именно подчинение обществу государства с его аппаратом легитимного насилия составляет суть настоящей революции, и именно средний класс играет в ней ключевую роль, возглавляя борьбу. Сейчас процесс в самом разгаре: враг обречен, но отступает с тяжелыми боями, временами переходя в ожесточенные контратаки. А тут ему наши иностранные "друзья" вкупе с отечественными любителями "справедливости" преподносят на блюдечке настоящее "вундерваффе" (если кто забыл, чудо-оружие, на которое возлагал последние надежды Гитлер в 1945-м). Да еще и шанс мобилизовать против среднего класса извечную зависть, создав (точнее, воссоздав) совковую систему тотального доносительства: союз репрессивных начальников с агрессивными рабами-доносчиками.

И самое смешное, что, как и в случае с наездами на упрощенную систему, возможный фискальный (в смысле доходов бюджета) эффект никто даже не пытается просчитать, поскольку он, очевидно, лежит в пределах погрешности прогноза поступлений от НДС и акцизов. Ведь это в Европе средний класс составляет 70% населения, получает основную массу доходов и потребляет 90% ВВП, ну и, соответственно, платит львиную часть всех налогов, "содержит государство". А наши жалкие от силы 10% (это если с "тенью"), как их не души налогами, скорее или уедут, или убегут в полную "тень", но не отдадут в бюджет более 3–5% от ВВП в виде подоходного налога. При этом косвенные методы очень дорого администрировать, поэтому в наших условиях их введение вряд ли даже окупится - для государства, не для инспекторов, конечно.

Соответственно, наполнять бюджет нужно принципиально другими методами, что и предлагает группа "Налоговая реформа" РПР (к которой принадлежит автор) при поддержке отечественного МСБ, в частности Коалиции за либеральную налоговую реформу и Платформы "Налоги для экономической свободы". Кстати, вопрос обложения теневых доходов в нашей концепции решается просто: усовершенствованный налог на имущество берется с вмененной (непрямо оцененной) стоимости жилья, но засчитывается при уплате подоходного налога на физлиц. Так что честно заплативший НДФЛ может спать спокойно, как правило, ему ничего дополнительно платить не придется; а тот, кто живет не по средствам (официальным), - заплатит по полной. Причем спокойно, но неотвратимо: без всяких визитов инспекторов, предписаний, судов и т.д., но без разговоров и "договорняков". Заплатит каждый первый, а не тот, кого отберет начальник из налоговой. И "доить" невозможно. Правда, это что ж, получается, фискалам на одну зарплату жить?

Пример 4: РРО и таможенный постаудит как кормушка для "налоговых ям"

Точно так же можно легко предсказать, что если даже удастся во имя борьбы с контрабандой и в духе лучших европейских практик заставить всех мелких торговцев выбивать чеки и носить с собой горы первичных документов на товар, то малый бизнес серьезно пострадает (или вынужден будет идти в "тень"), однако выиграют от этого отнюдь не пенсионеры с учителями, а прежде всего налоговые инспекторы, которые получат множество плохо оплачиваемых, но весьма доходных рабочих мест. И еще - умельцы, поднаторевшие в создании фирм-однодневок, от имени которых будут массово выписываться совершенно легальные и подлинные сами по себе первичные документы. А в очередной раз облапошенные европейские консультанты и отечественные приверженцы прямого копирования опыта развитых стран будут снова удивленно качать головами, сокрушаться по поводу коррупции, с которой никто не борется, и ругать на чем свет стоит этих проклятых украинцев, которым все цивилизованное - не впрок. И все потому, что они в очередной раз не потрудились сделать поправку на эту самую коррупцию, ибо, мол, "у нас тоже есть коррупция" или "посмотрите на Италию - вот где коррупция! - и то там работает". Лучше бы посмотрели на объективные показатели социологии и качества институтов, по которым Украине так же далеко до Италии, как последней - до Швеции. Увы.

Между тем в институциональной теории такое явление хорошо изучено и называется "зависимость от пути развития" (path dependence): если уж некие структуры (как в данном случае индустрия "налоговых ям") и правила сложились под влиянием каких-то прошлых обстоятельств, то они так просто не исчезают, а ищут себе применение в новых условиях и продолжают по инерции определять поведение людей. Поэтому, чтобы сломать плохие практики там, где это необходимо, нужны дополнительные целенаправленные усилия. И уж, во всяком случае, необходимо сделать все, чтобы оставить плохие институты без "пропитания", чтобы они перестали приносить доходы тем, кто сейчас заинтересован в их сохранении.

Пример 5: усиление борьбы с коррупционерами (а не причинами коррупции) - способ отстроить коррупционные вертикали

И если уж зашла речь о коррупции, то нельзя не сказать об одном из самых опасных заблуждений борцов с этим злом: якобы главное - это перенять европейские нормы в части отслеживания и преследования незаконного обогащения, чтобы посадить всех, кто того заслуживает. Однако это работает, только если, во-первых, коррупционеров не более 5–7% и, во-вторых, органы, призванные собственно сажать, некоррумпированы. Даже не смешно…

Такой подход из трех слагаемых знаменитой формулы Клитгаарда: "коррупция = монополия + дискреция (возможность решать вопросы по собственному усмотрению) – подотчетность" делает упор на последнем. А как раз с этим в условиях массовой коррупции хуже всего, поскольку когда закон нарушают все или почти все, он не может быть "один для всех": всех в тюрьму не посадишь, разве что тех, кто не договорился. Поэтому на практике суровые антикоррупционные законы становятся жертвой того же избирательного правоприменения, которое питает коррупцию, - борьба в основном сводится, в конечном счете, к перераспределению коррупционных доходов в пользу "борцов"-крышевателей или замене одних коррупционеров на других, более лояльных.

Более того, в ситуации тотальной, системной коррупции чем строже законы, карающие за нее, тем ближе к абсолютной власти те, кто контролирует карательные органы. А абсолютная власть, как известно, развращает абсолютно, в том числе и в отношении ее "монетизации". Более того, это усиливает первое слагаемое - монополию. Так что, усилив контроль над коррупционерами, но не убрав источники их обогащения, можно успешно отстроить коррупционные вертикали, причем под аплодисменты почтеннейшей публики (как в стране, так и на Западе), радующейся посадкам недостаточно лояльных или нарушивших неформальные правила игры.

Чтобы реально бороться с такой, как у нас, системной коррупцией (а не коррупционерами), нужно не столько сажать, сколько выкорчевывать корни - коррупционные возможности: разрушать монополии и уничтожать дискрецию, последовательно ликвидируя возможности для произвола в законах, устраняя противоречия в законодательстве и отменяя неисполняемые ограничения, даже если они чем-то оправданы и где-то в мире работают. Однако беда в том, что в Украине, как и в некоторых других странах, особенно унаследовавших российские традиции, на избирательном применении неисполнимых норм держится не только коррупция, но и власть вообще. Поэтому на практике тот, кто отказывается от подобной византийщины, рискует оказаться беспомощным, как Ющенко и даже хуже. По этой причине, кстати, реформы в Украине нельзя, повторяя европейскую практику, поручать исполнительной власти: хотя приятные исключения могут иметь место, да и исключить чиновников из процесса насовсем было бы неправильно, в целом это верный способ извратить или выхолостить позитивные изменения.

Пример 6: псевдореформа от министерства как способ расширить власть чиновников

Хрестоматийный пример: в прошлом году прежняя команда Минфина воспользовалась данной ей возможностью разрабатывать налоговую реформу для того, чтобы "наехать" на упрощенку - единственное спасение от дискреции. При этом все без исключения дискреционные (=коррупционные) возможности общей системы сохранялись и даже расширялись! Причем, что характерно, даже очевидной для всех необходимости ввести четкие правила возмещения НДС министерство сопротивлялось до последнего. Еще бы, ведь "ручное" возмещение - это не только ценный инструмент вымогательства, на котором поднялось не одно поколение питомцев Азарова, но и возможность в любой нужный момент изобразить видимость сбалансированного, хотя бы по кассе, бюджета (ведь задолженности и переплаты в официальном, рассчитанном по методике МВФ показателе дефицита не фигурируют). За счет грабежа экспортеров? Да, ну и что с того министру, которая за бюджет отвечает, а за экономический рост - нет?

Зато, с точки зрения поверхностного европейского наблюдателя, предложенное Наталией Яресько и Еленой Макеевой "все по 20" внешне выглядело радикальным упрощением - так что "на экспорт" показуха шла на ура. Вот только отечественные практики откровенно смеялись, когда им рассказывали, что, оказывается, главная сложность в их работе и основная причина налоговых злоупотреблений - это наличие разных ставок. И при этом налоговую систему, а то и весь бизнес убивает, оказывается, не вымогательство и воровство в ГФС, не вывод в офшоры в среднем 10 млрд долл. в год, не индустрия "налоговых ям", а… упрощенное налогообложение. При том что весь оборот всей "упрощенки" составляет менее 7% оборота сектора предприятий (СПД) - соотношение как между здоровенным мужиком и среднего размера котом. Зато злоупотребления с ней - на виду, поэтому так легко, подняв кипиш, отвлечь от "взрослых" схем внимание неглубоких иностранцев. Особенно тех, кто сам обманываться рад…

Впрочем, в результате, благодаря наличию альтернативного законопроекта (в свою очередь, разработанного при активном участии экспертов-активистов), после тяжелых боев был принят достаточно прогрессивный компромиссный закон. А нынешняя команда Минфина заняла, в отличие от "папередников", конструктивную позицию: реально собирает и обсуждает реформистские предложения, не забывая, конечно, блюсти фискальную стабильность, которой, собственно, и должно быть озабочено это министерство. И есть надежда, переходящая в уверенность, что это не закончится так же, как год назад словами "мы тут как в семье: все совещаются, но решают родители" (Е.Макеева). Если все получится, то это будет прекрасным образцом конструктивного взаимодействия реформаторов - активных и креативных, но порой недостаточно ответственных, и бюрократов (в хорошем смысле слова), консервативных по своей природе. Каждый должен играть свою роль.

Пример 7: индустриальная политика как тормоз развития, госсобственность как головная боль, а не источник доходов

До некоторой степени противоположная предыдущим примерам ситуация сложилась в сфере так называемой индустриальной политики и приватизации. Здесь, наоборот, иностранные советники выступают за сокращение государственного вмешательства, в том числе и потому, что справедливо видят в нем неиссякающий источник коррупции. Но теперь уже доморощенные "эксперды"-лоббисты на содержании у олигархов и чиновников разного масштаба (ну или просто искренне "полезные" им) в ответ указывают на европейский опыт: мол, у самих-то госпредприятия чуть ли не на каждом шагу, и всяческие технопарки, индустриальные парки, СЭЗы и прочие оазисы плодятся как кролики, государство только и делает, что поддерживает бизнес… А нам вы советуете от всего этого отказаться, да еще и свободную торговлю навязываете. Сами-то, небось, когда были слабыми, защищали внутренний рынок… Та же история - с многострадальным рынком земли: стоит заикнуться о свободной купле-продаже, как в ответ получаешь кучу примеров развитых стран, где этот рынок зарегулирован до предела, а то и вообще работает на принципах аренды.

Конечно, с чисто экономической точки зрения, это все очень непростые и неоднозначные вопросы, вокруг которых ломает копья не одно поколение экономистов. Но фокус в том, что ответ нельзя найти в плоскости чистой, "мейнстримной", экономики, без учета институциональных и культурных факторов. А если принять их во внимание, то в нашем случае - опять же с учетом сказанного в двух предыдущих статьях - он очевиден: даже если допустить, что в каких-то странах активная роль государства была или остается успешной, в конкретных условиях Украины она ничего, кроме вреда, не приносит.

Государственные коммерческие (т.е. существующие ради получения прибыли) предприятия с незапамятных времен приносят эту прибыль налево. И даже со всеми действительно успешными реформами управления, в результате которых, например, пресловутый ОПЗ впервые в своей истории показал прибыль (и, соответственно, перечислил ее часть государству), их по-прежнему куда выгоднее распродать. Ведь этот замечательный результат составил аж 1,7% от предполагаемой минимальной цены продажи - а это меньше, чем процент по кредиту, даже суперльготному, от МВФ! И это не говоря уж о том, что эти стратегические предприятия очень даже стратегически подрывают страну распространением коррупционной заразы: не секрет, что, например, места в списках продаются под возможность в будущем посадить "на потоки" (т.е. в госпредприятия) своих людей. Реформировать корпоративное управление ими, конечно, не помешает, но не стоит надеяться, что они превратятся в "Рено": будет большой удачей установить нормальный общественный контроль хотя бы над тем, что приватизации в ближайшее время вряд ли подлежит, - инфраструктурой, ядерной энергетикой и оборонными предприятиями. Хотя есть надежда, что и их со временем удастся сделать нормальными частными бизнесами, благо, подобные примеры в развитых странах тоже есть.

Поднимающим голову адептам реиндустриализации или, наоборот, постиндустриального прорыва, но обязательно при активном вмешательстве государства, с раздачей льгот, государственных кредитов/гарантий и инвестиций (тут был бы уместен анимированный смайлик облизывающегося кота), придется, наверное, посвятить отдельный ответ. Здесь только замечу, что их ссылки на европейский опыт настолько же неуместны, насколько и упомянутые выше рекомендации европейских экспертов, причем ровно по тем же причинам: украинскому чиновнику или политику нельзя давать в руки никакие дискреционные инструменты. Тем более в ситуации, когда критерии размыты, а на кону - крупные суммы. Не говоря уже об аховой фискальной ситуации: ссылаясь на опыт европейских стран в "помощи отечественному бизнесу", нужно не забывать добавлять, что там уже давным-давно решена проблема помощи людям, оказавшимся в беде, или просто немощным. С точки зрения европейских принципов, преступно и аморально тратить ограниченные ресурсы на помощь бизнесу (как бы он ни был хорош и перспективен) в то время, когда базовая безопасность граждан не обеспечена, ведь в европейской культуре человек и его жизнь - превыше всего. Это совок с его худшими традициями азиатчины, не задумываясь, бросал миллионы жизней в топку могущества.

Наконец ни для кого не секрет, что рынок земли де-факто существует, да только не для всех покупателей. И, соответственно, цены на нем в несколько раз ниже, чем были бы в случае свободной продажи: "ограниченный доступ", однако… Более того, латифундисты не торопятся оформлять землю на себя даже по этим бросовым ценам, ведь арендовать ее за гроши - еще выгоднее. И ссылаясь на опыт европейских стран, ярые защитники крестьян - номинальных землевладельцев не понимают (или делают вид, что не понимают), что большинство предлагаемых ими ограничений в наших условиях станут только дополнительными инструментами поборов, государственные органы (вроде земельного банка) будут играть на стороне крупных агрохолдингов, местных князьков, просто в собственных небескорыстных интересах их начальников - как угодно, только не в пользу мелкого собственника.

В общем, тем, кто хочет в Европу, не стоит полагаться на лучшие европейские практики: вначале должны идти лучшие европейские принципы, такие, как верховенство права, равенство перед законом, неотвратимость наказания, непредвзятость и благонамеренность представителей государства, а потом уже - формальные нормы в той части, в которой они не будут разрушать эти принципы. Кроме того, говоря о принципах, смотреть нужно не на то, что актуально для старой Европы сейчас, а на то, что было актуально в то время, когда там бушевали социальные революции, формировались политические нации, выходил на арену средний класс… Иными словами, на модерн, а не на постмодерн, естественно, с поправкой на современные технологии, глобализацию и т.д. В частности, нужно учитывать, что горячо обсуждаемые сегодня в развитых странах темы, которые часто любят эксперты и доноры, вроде гендерного равенства, ЛБГТ, "зеленой" энергетики и даже, не побоюсь этого слова, экологии, при всем к ним уважении, становятся актуальными для людей, как правило, тогда, когда они уже достаточно обеспечены, чтобы не выходить из супермаркета с полными слез глазами, но полупустыми сумками и не бояться завтрашнего дня. А когда такое время настанет наконец в Украине, то и многие европейские нормы уже поменяются…