Рынок земли в Украине: три возможные модели запуска и их последствия

В Украине в очередной раз приближается календарный дедлайн для решения вопроса продления или отмены моратория на продажу земель сельхозназначения. Традиционное для этого периода оживление политической дискуссии в нынешнем году многократно усилено планируемым в ближайшее время внесением законопроекта об обороте сельхозземель, что делает - теоретически - возможным запуск рынка земли в Украине.

К сожалению, при определении наилучшей модели реализации земельной реформы народные депутаты ориентируются на собственного избирателя, а не на участников земельных отношений - владельцев паев, крупных аграрных формирований, небольших агропроизводителей (условно - фермеров) и государство в лице органов местного самоуправления. Сейчас исходные позиции этих стейкхолдеров не равны, а земельная отрасль работает по неформальным зачастую правилам, которые сложно назвать цивилизованными.

В результате 15-летнего действия моратория основная форма земельных отношений в Украине - это арендные договоры с пайщиками, которых заключено 4,7 млн на общую площадь 16,6 млн га, то есть более чем на половину всех земель частной формы собственности. Также действуют около
56 тыс. договоров аренды государственных сельхозземель на общую площадь около 2,5 млн га, что составляет четверть всего государственного земельного банка. Рынок аренды характеризуется локальными монополиями, так как даже если на территории условных сельрады/района землю обрабатывают несколько арендаторов, то их ценовые предложения, как правило, идентичны. Конкуренция имеет цикличный формат и пикообразно увеличивается в момент перезаключения договоров, но большую часть времени рынок аренды - это рынок покупателя, а не продавца.

Ситуация усугубилась после принятия в апреле 2015 г. закона, которым было разрешено передавать земли личных крестьянских хозяйств в аренду агрохолдингам, был установлен минимальный срок аренды в семь лет и отменены эколого-экономические обоснования севооборотов. Производная от этих новаций - лендлордизация и перенасыщение севооборота масличными культурами, удельный вес которых в структуре посевов в некоторых областях доходит до 40%. В масштабах страны посевы подсолнечника уже почти сравнялись с площадями под пшеницей и составляют 6 млн га, что на 900 тыс. га больше, чем годом ранее.

В такой системе координат арендная плата априори не может быть высокой, и Украина доказывает этот тезис. 862 грн, или менее 40 долл. за гектар, - столько в среднем, по данным Госгеокадастра, получил владелец пая в 2015 г. И нет оснований считать, что по итогам 2016-го показатель существенно увеличится. Агрохолдинги - региональные монополисты вряд ли инициируют повышение ставок, а теневая аренда в мелком бизнесе тем более не может служить драйвером роста в отрасли.

Что получает в сложившейся модели государство? Из позитивного - из года в год растущие объемы экспорта зерновых (39 млн т по итогам 2015/2016 маркетингового года и 39,8 млн т прогнозируется по итогам текущего сезона) и, соответственно, стабильные поступления валютной выручки в страну. В 2015-м удельный вес аграрной выручки в общем объеме экспорта составил 28,5%, по итогам первого полугодия - 31,4%.

Но за эту стабильность Украина платит высокую цену в виде неравномерной социальной инфраструктуры, состояние которой зависит от доброй воли арендатора, отсутствия кредитования в АПК, поскольку банки не воспринимают эфемерный земельный банк как твердый залог, и отрицательной динамики инвестиций в длинные и/или инвестиционноемкие проекты, в первую очередь, в животноводстве, в рамках которых могли бы быть созданы тысячи новых рабочих мест.

Негатив состоит также в том, что из-за сырьевой структуры украинский АПК не генерирует добавочной стоимости, а сырьевая структура аграрного экспорта делает валютную выручку принципиально зависимой от индексов цен на сельхозпродукцию на мировых рынках.

Основными бенефициарами действующей модели являются агрохолдинги, которые пользуются дешевым земельным ресурсом, и по той же причине, но в меньшей степени - фермеры. При этом ущемлены права 6,7 млн человек, которые не могут распорядиться своей собственностью и которые не получают за ее использование третьими лицами адекватное вознаграждение.

Государство при этом находится за пределами земельного рынка, не получая положенных налогов и сборов от операций с землей и не имея возможности обеспечить развитие сельских территорий и стимулировать развитие стагнирующих сейчас секторов в АПК, привлекая в них инвесторов.

Как может развиваться отрасль в дальнейшем? Моделей несколько, но основных, исходя из содержания актуальной политической дискуссии, - три.

Модель 1. Продление моратория на длительный срок (до 2022 г. и далее)

О необходимости продлить мораторий минимум на пять лет активно говорят представители нескольких политических сил с целью "защиты прав сельских жителей". Кроме этого несколько абстрактного призыва, я не слышал внятных аргументов в пользу сохранения крепостного права в XXI веке в отдельно взятом государстве, да и вряд ли они возможны в принципе. Но, даже вынося за скобки истинную подоплеку такой риторики, нужно объективно оценить последствия развития событий по первой модели.

Итак, к 2022 г. мы выйдем на еще большую лендлордизацию сельского хозяйства. Количество пайщиков продолжит уменьшаться, и их неформальными наследниками в значительной части случаев станут органы местного самоуправления, которые и будут сдавать паи в аренду агрохолдингам, не беспокоя этим бизнесом государство. Для остальных владельцев паев продолжат действовать минимальные арендные ставки. Ситуация со структурой посевов будет усугубляться, а позиционирование животноводства в Украине как инвестпривлекательной отрасли окончательно утратит актуальность. При этом экспорт продолжит увеличиваться, Украина сохранит за собой второе место в рейтинге мировых поставщиков зерна, урожаи продолжат бить рекорды - возможно, мы даже выйдем на легендарные 100 млн т валового сбора. То есть мы увидим усиление всех существующих трендов, скорректированное на возможные потрясения в виде изменения системы налогообложения или падения цен на сырьевые товары.

Считаю этот вариант наихудшим и готов признать его право на существование только при условии, что государство возьмет на себя обязательства по выкупу паев у желающих их продать. По очень приблизительным оценкам, таких около 1 млн человек. После этого можно закрыть вопрос с мораторием и работать в определенной системе координат. Но право граждан на распоряжение своей собственностью должно быть реализовано, это даже не обсуждается.

Модель 2. Запуск рынка земли в формате продажи прав аренды

Разработанный Министерством агрополитики законопроект "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предполагает разблокирование статус-кво через запуск права продажи аренды. Основное достоинство этого проекта, по моему мнению, - отсутствие в его тексте слова "рынок", что выбивает почву из-под ног популистов и повышает шансы на его прохождение в парламенте. Сильным раздражителем для депутатов может стать только отсутствие в законопроекте ограничений на участие в сделках юридических лиц, а также иностранцев, и лимитов на концентрацию в одних руках.

В рамках этой модели запускается оборот прав аренды, которые, став активом, могут быть использованы в качестве банковского залога. От появления такого квазитовара выиграют, опять-таки, агрохолдинги, так как фермеры не будут активными участниками рынка купли-продажи таких прав. Для пайщиков мало что поменяется, кроме того, что они будут получать небольшую премию с каждой перепродажи прав аренды на свой земельный участок (если допустить, что такие сделки будут сплошь легальными). Это увеличит их доходы, но пролонгирует ситуацию с ущемлением их прав в части распоряжения собственностью на неопределенный срок. Для стейкхолдера-государства вторая модель сулит незначительное увеличение налоговых поступлений от осуществленных "в белую" сделок и появление новой бизнес-ниши посредников и агентов по их сопровождению. Особняком стоит риск использования скупки права аренды больших массивов в гибридной войне, опять-таки, из-за отсутствия ограничений на концентрацию и допуска к этому процессу юрлиц.

Подытоживая: при реализации этого сценария произойдет незначительное косметическое оживление во всех сегментах земельного рынка, но глобального реформаторского эффекта для отрасли эта модель иметь не будет. Дело в том, что позиция банковского сектора по отношению к этому активу остается туманной. В самом лучшем случае финучреждения активно включатся в рынок аренды не раньше, чем будет наработана практика, в том числе судебная, а на это уйдет минимум три года. До тех пор в дополнение к правам аренды банки будут требовать твердый залог - как это происходит и сейчас. Выходом из положения может стать реализация проекта по созданию специального фонда гарантирования по таким кредитам, который мы обсуждаем с ЕБРР. Донор возьмет на себя риски невозвратов, оперативно возмещая кредитору убытки и самостоятельно решая вопрос с перепродажей залога. Открытый вопрос при этом, да простят меня банкиры, - не злоупотребят ли этим финансисты, оказавшись в ситуации win-win?

Модель 3. Поэтапный запуск рынка земли

Концепт запуска рынка земли в Украине в несколько этапов был предложен экспертной рабочей группой, сформированной при Госгеокадастре. В рамках этой модели на первом этапе, в течение двух лет, на продажу выставляется часть государственного земельного банка - до 1 млн га. Государственные сельхозземли - и в этом их преимущество перед паями - как правило, представляют собой единый массив, что позволяет рассчитывать на интерес к ним со стороны инвесторов. Критическая масса сделок позволит определить локальные ценовые ориентиры во всех регионах Украины и сформировать минимально допустимую цену земли к моменту выхода на рынок частных лиц.

Реализация участков будет происходить через открытые земельные аукционы, которые планируется проводить онлайн, чтобы обеспечить доступ максимальному количеству участников. Госгеокадастр разработал необходимую инфраструктуру для проведения таких электронных аукционов с применением наиболее прогрессивной технологии защиты данных block-chain, успешно апробировал ее и готов передать на баланс любому, определенному Кабинетом министров ведомству.

На втором этапе рынок земли открывается для частных лиц. Располагая ориентиром цены, они могут продать свои участки как частному инвестору, так и государству, которое через профильную структуру будет выступать "аварийным выходом" для пайщиков в случае давления на них и принуждения к продаже.

Иностранцы не будут являться участниками рынка ни на одном из его этапов, как и юридические лица. Это сужает круг покупателей и тормозит рост цены (хоть и не критично), однако обеспечивает гарантии соблюдения национальных интересов.

С точки зрения стейкхолдеров, ситуация выглядит следующим образом. Владельцы земли получают, наконец, альтернативу - как распорядиться своей собственностью. С учетом опыта стран Восточной Европы и Балтии, цена земли вырастает на 25% в первые три года после запуска рынка и на 8–10% - с 4-го по 11-й годы. Также из европейской практики известно, что установление свободного рынка земли приводит к более эффективному хозяйствованию и увеличению урожайности зерновых - в среднем на 30% в первые два года.

Фермеры получают стимул для концентрации земли в собственности и как следствие - доступа к кредитным ресурсам. Агрохолдинги остаются с нулевым балансом, так как средства, которые они сейчас недоплачивают, пользуясь дешевыми земельными ресурсами, будут переориентированы на выкуп части земельного банка. Государство получает позитивный экономический эффект от появления нового рынка - по нашим оценкам, он составит 7–8 млрд долл. по итогам уже первого этапа.

Не считаю нужным скрывать, что являюсь ярым сторонником третьей модели, поскольку она наиболее либеральна из всех возможных в ближайшее время в Украине. Но я готов поддержать любой вариант и любую конфигурацию земельной реформы, который позволит 7 млн человек реализовать свое гарантированное не просто Конституцией, но самим здравым смыслом право распорядиться своей частной собственностью.