Приватизация в Украине: ретроспективы и перспективы

7 марта 2018 г. вступили в силу новые правила приватизации в Украине - Закон "О приватизации государственного и коммунального имущества". Власть в очередной раз анонсировала начало "честной, прозрачной и конкурентной" приватизации. Ради прекращения коррупции на государственных предприятиях предполагается быстрыми темпами провести распродажу государственной собственности. Накануне нового, возможно, последнего этапа украинской приватизации актуальны оценка уже проведенной приватизации, а также анализ положений нового закона и альтернативных приватизации управленческих решений по государственным активам.

Теоретически владельцем государственной собственности является украинский народ, но он никогда не имел какого-либо отношения к тому, как продают или эксплуатируют госимущество.

Украинская приватизация была непрозрачной, неконкурентной и хаотичной. Ее результаты стали одними из худших в мире. С 1992 г. в Украине было разгосударствлено 133 тыс. объектов. Государственный сектор за это время сократился до 16%. И хотя приватизация крупных стратегических объектов проходила в Украине исключительно за денежные средства, а закон предусматривал обязательную конкуренцию покупателей, 5/6 экономического потенциала крупной европейской страны приватизировали менее чем за 11 млрд долл. США (см. табл.). Это всего лишь 13% номинального ВВП Украины в 1990 г.

Если большинство восточноевропейских стран, имевших подобные с Украиной стартовые условия на начало 1990-х, эффективно трансформировали свои командно-административные экономики и решили социальные проблемы "шоковой терапии", то в нашей стране ни один из четырех основных европейских принципов успешной приватизации (скорость, социальная направленность, эффективный контроль, доступ иностранного капитала) не был соблюден.

У нас была реализована модель формирования национального капитала за счет постепенной передачи созданной несколькими поколениями украинцев народной собственности советской партийной номенклатуре, самые шустрые представители которой стали новыми украинскими олигархами.

Приватизационные процессы были подчинены узким лоббистским интересам властной верхушки, а с 2000 г. - и фискальным потребностям. Полученные от приватизации средства использовались на "проедание". Ни один из ключевых политических игроков не решился на игру в долгую - вкладывание средств в развитие и модернизацию.

Государству были нанесены огромные убытки, а у лиц, фактически даром получивших народные предприятия, только росли аппетиты на захват новых объектов и за все более низкую стоимость.

В действительности честная и конкурентная приватизация произошла у нас только однажды - "Криворожстали" в 2005 г. Производственные мощности этого металлургического гиганта составляют лишь 0,7% от всеукраинского показателя, вместе с тем поступления от приватизации этого одного объекта (4,8 млрд долл.) на сегодняшний день - это 44% всех поступлений за всю 26-летнюю историю приватизации.

Экономические итоги приватизации "Укррудпрома" только подтверждают выводы: при сравнимом с доходом "Криворожстали" суммарном доходе десяти горнорудных предприятий, входивших в состав "Укррудпрома", в бюджет за все эти предприятия перечислили в 16 раз меньше - всего 278 млн долл.

Законодательный запрет на приватизацию отдельных объектов - это пустой звук в Украине. Прямая норма, согласно которой приватизации не подлежат "имущественные комплексы предприятий, осуществляющих производство основной железнодорожной техники (электровозы, тепловозы, дизель-поезда, вагоны)", не останавливала заинтересованных лиц. Удивительным образом появлялось нужное "заключение" Минюста, что этот запрет "буквально" не распространяется на приватизацию контрольного пакета акций предприятий-производителей железнодорожной техники. В результате 76% акций "Лугансктепловоза" за 58 млн долл. (сумму, вдвое меньшую годовой выручки от реализации продукции этого предприятия) отошли российскому "инвестору-конкуренту", который еще до оккупации Донбасса вывез в Россию часть производственного комплекса указанного предприятия.

У государства были все возможности обеспечить собственные потребности в железнодорожной технике: в доприватизационном 2006 г. "Лугансктепловоз" произвел 12 тепловозных секций, 11 электропоездов, два электровоза и один дизель-поезд. Но этот шанс был утрачен. Зато в 2018 г. власть пафосно отчиталась о новом "достижении": "Укрзалізниця" закупит у американской General Electric около 200 дизельных локомотивов и тепловозов за 1 млрд долл. (по цене около 4,5 млн долл. за единицу). Этот контракт с очень низким уровнем локализации производства свидетельствует, что о возрождении отечественного промышленного потенциала и в этом правительстве заботиться некому...

Манипуляции с соблюдением законов не по форме, а по сути четко просматриваются и на других примерах, в частности, приватизации Одесского припортового завода (ОПЗ) и объектов энергетики.

Так, два закона Украины (о приватизации и о трубопроводном транспорте) запрещают приватизацию магистральных трубопроводов. В них дается определение, что это не просто "труба", а "технологический комплекс, который функционирует как единая система и в который входит отдельный трубопровод со всеми объектами и сооружениями, связанными с ним единым технологическим процессом". Вместе с тем ОПЗ трижды выставляли на продажу вместе с комплексом перевалки.

Отмена приватизации ОПЗ в 2009 г., когда за предприятие предложили 625 млн долл., и обе провальные приватизационные попытки в 2016-м (со стартовой ценой 527 млн и 201 млн долл. соответственно) характеризуют проводимую государственную политику приватизации как неадекватную и не отягощенную надлежащим экономическим анализом и прогнозом. К потенциальным убыткам государства в размере 424 млн долл. можно добавить миллиардные убытки завода от перманентных арестов счетов, остановок производства, применения давальческих схем, а также от осуществления хозяйственной деятельности и коррупционных сделок по поставкам газа на предприятие, приведшим к возникновению подтвержденного в международных судебных инстанциях долга ОПЗ за поставленный газ в размере уже свыше 250 млн долл.

На фоне обострения проблем энергетической безопасности в мировом масштабе в Украине приватизация важнейших с точки зрения национальной безопасности объектов энергетики проходила и проходит не в соответствии с требованиями законодательства. Эта приватизация была по сути передачей важнейших энергетических объектов конкретным финансово-промышленным группам на заранее определенных неконкурентных условиях - большинство конкурсов состоялись при участии одного или двух участников и без участия известных иностранных инвесторов. Как следствие, рынки поставок электроэнергии, газа и другие полностью монополизированы с нулевым уровнем конкуренции, а крупнейший донецкий олигарх успешно инвестирует средства не в развитие подконтрольных энергетических компаний, а в политические проекты с целью получения определяющего влияния на принятие тарифных решений только формально независимым государственным регулятором - Национальной комиссией, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг. Ничего не поделаешь, в Украине рентабельность целых отраслей зависит не от эффективности бизнес-модели и менеджмента, а от приближенности их владельцев к ключевым государственным институтам.

Еще одно украинское ноу-хау: если объект не подлежит приватизации, можно приватизировать его финансовые потоки. Речь идет о государственных морских портах, где на самом деле государственной осталась только вывеска. В крупнейшем Одесском порту, например, действуют около 200 договоров аренды на объекты недвижимости суммарной площадью свыше миллиона квадратных метров (90% всей недвижимости), отдельные на срок до 2044–2064 гг. Для минимизации арендной платы (которая в 2014 г. в среднем по всем портам составляла всего 5 грн/кв. м в месяц) применяется схема передачи отдельно движимого и недвижимого имущества по разным договорам, что позволяет применять затратный метод оценки, а не метод доходов от эксплуатации фактически целостных имущественных комплексов по предоставлению чрезвычайно рентабельных услуг по перевалке грузов.

В целом примеров теневой, несправедливой приватизации очень много. Классикой стали передача государственных пакетов акций в уставные фонды других компаний, отчуждение имущественных комплексов путем доведения до банкротства, реорганизация запрещенных к приватизации госпредприятий с выделением привлекательных активов на другие компании, умышленное дробление контрольного пакета акций и т.п. Вся предыдущая украинская приватизация - это летопись грандиозного "дерибана" народной собственности.

Новые времена - новые риски

Политику двойных стандартов продолжила и "новая" украинская власть. Будучи зависимой от западных союзников и внешнего финансирования, она не могла, как предшественники, прямо ограничить конкуренцию и выписать условия приватизации под конкретных покупателей. Поэтому политика приватизации свелась к ее блокированию. Виновным в остановке назначили старый закон, который вроде бы обременял процедуры приватизации. Зато во властных кабинетах, как и раньше, замелькали теневые "шахматки" с названиями госпредприятий и фракциями парламента, берущими их себе на кормление.

Со времени Революции достоинства постоянно происходит утверждение, расширение и дополнение перечней для срочной приватизации. Без единой реальной продажи хотя бы одного крупного объекта.

Получилось, что суммарные планы по поступлениям от приватизации на 2014–2017 гг. (68 млрд грн) на миллиард превысили фактические поступления за всю предыдущую приватизацию. Фактически же продали только на 6% от запланированного. И все из-за соблазна как можно дольше выгодно пользоваться объектами госимущества.

А что в Верховной Раде творится, когда в повестке дня стоит вопрос об изменениях в перечень госпредприятий, не подлежащих приватизации! Каждый депутат так защищает "свою вотчину", что этот 1,5-тысячный перечень системно не переутверждали с 1999 г. Даже уже давно ликвидированные объекты законодатели не дают исключить из перечня.

Под новый закон, который максимально упрощает процедуры приватизации и главным приоритетом делает защиту прав покупателей-инвесторов, в госбюджете Украины на 2018 г. запланировано собрать 21,3 млрд грн от приватизации и до конца этого года продать, среди прочих, контрольные пакеты акций ОПЗ, "Центрэнерго", пяти облэнерго, четырех теплоэлектроцентралей, "Сумыхимпрома", ЗАлКа.

Согласно новым приватизационным правилам все объекты вместо шести делятся только на две группы: малой приватизации стоимостью имущества до 250 млн грн и крупной - свыше 250 млн. Объекты малой приватизации будут подлежать продаже на электронных аукционах. При отсутствии спроса предусмотрено стремительное снижение их стоимости - вплоть до одной гривни.

В то же время некоторые положения нового закона усиливают коррупционные риски, противоречат государственным интересам, нарушают права отдельных категорий граждан, в частности, работников сельскохозяйственных предприятий на получение имущества этих предприятий и земельных участков при распаевании.

Так, отмена передприватизационной подготовки, обязательным элементом которой была инвентаризация всех активов предприятий, проверка деятельности руководителя и органа управления, создает угрозу амнистии всех преступных доприватизационных операций.

В случае значительного увеличения имущественного ценза (от 70 млн грн годового дохода до 250 млн грн стоимости активов) и полной отмены критерия численности работающих (было 100 чел.) при отнесении к объектам малой приватизации на распродажу на ProZorro-аукционах могут попасть не то что средние, но и отдельные стратегические предприятия. Их приватизация без каких-либо обязательств покупателя в инвестиционной, экологической и социальной сферах опасна, особенно для градообразующих предприятий.

Предусмотренные способы формирования стартовой цены объектов малой приватизации (а именно: на уровне балансовой стоимости активов или номинальной стоимости пакета акций) не предоставят потенциальным покупателям объективную информацию о состоянии объекта. Без проведения надлежащей оценки и аудита в привилегированном положении окажутся кредиторы и руководитель предприятия, обладающий широкими возможностями для заключения невыгодных для предприятия соглашений накануне приватизации и искажения правдивой финансовой отчетности.

Чрезвычайно конфликтны положения нового закона, регулирующие правовой статус земельных участков под приватизированными объектами, которые во многих случаях являются единственным ценным активом заброшенных предприятий. Оформление участков надлежащим образом, получение правоустанавливающих документов, включение в уставный капитал значительно повысили бы инвестиционную привлекательность и, соответственно, стоимость таких предприятий при их приватизации. Но делать это новый закон не обязывает даже при продаже стратегических предприятий. Более того, предусмотрено, что при приватизации объектов недвижимости в распоряжение покупателя перейдет только та часть земельного участка, который необходим для обслуживания и использования приватизационного объекта по назначению. Она должна быть определена в шестимесячный срок с момента регистрации покупателем права собственности на объект приватизации. Понятно, что у победителя аукциона и владельца первоначального земельного участка (т.е. органа государственной власти или местного самоуправления) будут абсолютно разные подходы к определению границ такой части участка. Эта неопределенность, а также отдельные противоречия между законом о приватизации и Земельным кодексом затянут надлежащее оформление земельного участка под приватизированным объектом, будут способствовать коррупции и ухудшат возможности применения открытой конкуренции для увеличения поступлений от приватизации.

Сужает права и интересы государства норма об обжаловании приватизационных соглашений только лишь в течение трех лет со дня их заключения. Это на два года меньше, чем срок полномочий президента и парламента, что в условиях практически нулевого доверия к власти и судам, отсутствия эффективной системы защиты прав собственности и инвестиций, а также распространения в Украине случаев рейдерских захватов бизнеса является слишком маленьким сроком.

Включение по требованию покупателя в договор купли-продажи положений о решении споров в международном коммерческом арбитражном суде ухудшит возможности государства по судебной защите своих прав. При хроническом недофинансировании госучреждений и Фонда госимущества вполне возможны задержки или отказы от отстаивания интересов государства в суде из-за отсутствия средств.

Самым большим достижением новых правил был заявлен запрет на участие российского капитала в украинской приватизации. Но несколько щелей в законе на самом деле осталось. В частности, под запрет быть покупателем не будут подпадать юридические лица, бенефициарные владельцы которых граждане государства-агрессора, не являющиеся ее резидентами (т.е. не проживающие в РФ).

Новым приватизационным законом предусмотрено прекращение производств в делах о банкротстве со дня принятия решения о приватизации соответствующего объекта. Этот запрет на банкротство будет продолжаться до истечения одного года со времени завершения приватизации. Такой мораторий безусловно нарушает права кредиторов предприятий госсектора и значительно усложнит осуществление ими хозяйственной деятельности, ведь их контрагенты будут пытаться ограничивать или вообще избегать отношений с субъектами хозяйствования госсектора, которые в любой момент могут быть освобождены от устоявшихся процедур погашения своих долгов на неопределенный срок (есть случаи, когда процедуры приватизации длились в Украине более десяти лет).

Какие есть альтернативы распродаже госсобственности?

Приватизация не является и не может быть панацеей прогрессивных реформ. Это только одно из возможных управленческих решений по объектам госсобственности. В Англии, Франции и других странах приватизация и национализация сменяют друг друга и носят циклический характер. Альтернатива приватизации - оставить объект в государственной собственности или же реорганизовать либо ликвидировать его.

Современный мировой опыт и украинские официальные данные развенчивают миф, что госпредприятия всегда уступают частным в эффективности. При текущем неэффективном государственном менеджменте в первом полугодии 2017-го вклад госкомпаний (36 млрд грн чистой прибыли) в общий положительный финансовый результат всей экономики (19%) был больше, чем удельный вес государственного сектора в экономике Украины (15,8%). За этот период в госсекторе выше на 3%, чем в среднем по экономике, была и официальная средняя зарплата.

В целом, хотя у частной собственности есть преимущества в мотивации, конкурентной среде, возможности полного присвоения заработанной прибыли, государственная форма собственности при нормальной организации лучше заботится об обороноспособности, общественном благосостоянии и решении социально значимых, но неприбыльных с точки зрения частного бизнеса задач. Например, за годы независимости Украина потеряла около 17 млн рабочих мест, из которых 13 млн новых безработных, заробитчан и нелегалов являются "вкладом" именно приватизации.

В современном мире именно госпредприятия являются основным инструментом преодоления глобальных кризисных явлений. Страны-лидеры это поняли, и сейчас наблюдается увеличение государственного присутствия в экономике. По расчетам международных экспертов, доля государственных компаний в рейтинге Fortune Global 500 увеличилась в 2006–2014 гг. с 8 до 23%. Украина же настойчиво демонстрирует противоположный тренд, не понимая, что в условиях периферийности экономики мощный госсектор может быть источником инвестиций в науку и технологии.

Приватизация и эффективный государственный менеджмент

Решение приватизировать/не приватизировать - это выбор экономической модели, являющейся производной от господствующей политико-экономической идеологии. За все годы независимости Украины так и не была создана концептуальная стратегия приватизации как составляющая системного управления объектами государственной собственности с обоснованным ответом на вопрос о размере оптимальной доли государственного сектора в зависимости от отрасли.

В 2018 г. навязывание Украине рецептов тотальной распродажи госактивов за бесценок по европейским рецептам начала 1990-х не допустимо. Тем более без работы над ошибками относительно уже приватизированного имущества.

Важнейшим элементом этой работы могло бы быть введение денежных компенсаций за ранее приватизированные крупные и стратегические объекты по примеру Великобритании. В 2007 г. там было собрано в бюджет 10 млрд фунтов за счет одноразового налога на приватизированные правительством М.Тэтчер предприятия.

Остановка теневого отчуждения гособъектов и наказание самых наглых его расхитителей восстановили бы общественное доверие к приватизационным процессам.

Другим важным элементом этой работы должно быть расширение возможностей использования конкурентных преимуществ на соответствующих рынках, особенно в ТЭК и ЖКХ. Значительное снижение удельного веса рынков с конкурентной структурой реализации продукции (до 42,7% на начало 2015 г.) свидетельствует о развитии в Украине монополистически-олигополистической модели, которая чрезвычайно неэффективна в нынешних условиях институционной слабости государства и крепких позиций олигархического капитала.

Пришло время переходить от фискальной к инвестиционной модели приватизации. Использование приватизации для закрытия бюджетных дыр не имело весомого эффекта - за 2004–2017 гг. приватизационные поступления в среднем составили всего 1,3% доходов госбюджета. Приватизационные средства должны направляться на модернизацию, инновации и науку. Надеяться на частных собственников, вложивших, по некоторым оценкам, в приватизированные предприятия только 2,7 млрд долл., не стоит.

Обязательной должна остаться предприватизационная подготовка, включающая возможность реструктуризации для увеличения инвестиционной привлекательности и повышения стоимости предприятий.

Неконтролируемый процесс изъятия производственных мощностей крупных и средних госпредприятий вместе с земельными участками или предоставления их в долгосрочную аренду по низким арендным ставкам должен быть прекращен.

Результаты проверок выполнения инвестиционных, социальных, экологических, производственных обязательств по всем объектам за весь период приватизации должны быть обнародованы Фондом госимущества для общественного контроля.

Так что сейчас лучше не форсировать приватизацию (кроме малых, неперспективных в плане оздоровления или выполнения общественно важных функций предприятий), а сконцентрировать усилия на повышении эффективности государственного сектора.

Для этого необходимо персонифицировать политическую ответственность за результаты работы предприятий и провести корпоратизацию всех государственных унитарных коммерческих предприятий. А также создать единый организационный центр для реализации функций управления объектами госсобственности и сформировать корпус профессиональных управленцев-госслужащих, которые могут выполнять функции членов наблюдательных советов, обеспечить надлежащий уровень оплаты их труда, исходя из достижения поставленных целей и производственно-финансовых результатов деятельности госкомпаний. Индикатором успеха и целью политики в этой сфере должны стать укрепление конкурентоспособности национальной экономики и положительные социальные последствия.