МВФ И УКРАИНА: ЧТО БЫЛО НА САМОМ ДЕЛЕ?

Недавно «Зеркало недели» опубликовало ряд статей, в которых давалась резко негативная оценка роли Международного валютного фонда в этой стране и во всем мире. Особенно примечательным в этом плане представляется интервью Юрия Пахомова, опубликованное в выпуске от 13 июля с.г. Мы находим, что значительная часть этих критических замечаний весьма необъективна, плохо аргументирована или вообще не соответствует действительности. Назрела необходимость дать более правдивую оценку роли МВФ.

Одним из главных критических выпадов г-на Пахомова в адрес МВФ заключается в том, что основные принципы экономической политики, поддерживаемые Фондом, получившей название «Вашингтонский консенсус», являются деструктивными. Г-н Пахомов ссылается на доказательства «фактических последствий» такой политики для развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки, а также стран с переходной экономикой. Даже общепризнанные доказательства успешности «Вашингтонского консенсуса» — такие, как Польша и Венгрия, — отметаются целиком и полностью на том основании, что они «проигнорировали советы МВФ». Более того, страны, активно (хотя и в разных формах) сотрудничающие с МВФ, — Китай, Вьетнам, Испания, Турция и Египет — попали в разряд тех, кто «отверг модель, навязываемую МВФ». Трудности, которые испытала Украина при переходе к рыночной экономике, приписываются этой же «ведущей в пропасть» модели экономической политики, которая, как предполагается, не учитывает специфических условий каждой конкретной страны и «навязывается» заемщикам против их воли.

Г-н Пахомов не дает подробного анализа «вредоносных» аспектов этой политики. В его интервью содержатся отрывочные ссылки на демонетизацию экономики как результат жесткой монетарной политики, которая «в первую очередь подрывает расходы на науку»; опору на «шоковую терапию» при игнорировании политических и социальных факторов; разложение государства как результат либерализации и приватизации; широко распространенную коррупцию и воровство, также на гребне либерализации и приватизации; пренебрежение к проблемам распределения доходов и социальным вопросам в целом.

Наконец, в интервью содержатся голословные утверждения в отношении того, почему МВФ якобы исповедует «деструктивную» политику. Приводится ряд аргументов — от обвинений в банальной некомпетентности сотрудников вплоть до существования специального заговора. Что касается последнего утверждения, то МВФ представлен как пособник в осуществлении интересов мирового капитала и в особенности Соединенных Штатов. По мнению г-на Пахомова, эти интересы нацелены на ослабление бывшего Советского Союза за счет «разрушения его промышленности и наукоемких технологий».

Эти обвинения «в пособничестве США» выглядят несколько наивно, учитывая практически всеобщее членство стран мировой экономики в МВФ, включая страны бывшего СССР. К тому же, в процессе принятия решений Советом директоров МВФ европейские страны коллективно играют никак не меньшую роль, чем США. Что касается уровня компетентности и опытности его сотрудников — высокий профессионализм персонала МВФ признается подавляющим большинством независимых экономистов.

Утверждения и домыслы подобного рода не делают чести тем, кто их распространяет, и мы не намерены здесь останавливаться на этом подробнее. Давайте лучше проанализируем приводимые в интервью «аргументы».

«Аргументы» во всемирном масштабе

«Общие» замечания, изложенные в публикации, либо фактически неверны, либо ведут к обманчивым выводам. Например, не ясно, каким образом Турция или Вьетнам могут рассматриваться как страны, отвергшие советы МВФ, если обе активно сотрудничают с Фондом и как раз этим летом получили значительные займы в контексте программ, реализуемых при поддержке МВФ. Что касается Испании, то она, как и в случае других промышленно развитых стран, придерживается общего русла рекомендаций МВФ в отношении экономической политики. В настоящее время большинство промышленно развитых стран просто не испытывают потребности в заимствовании средств Фонда, ввиду уровня своего развития, стабильной внешнеэкономической позиции и зрелости экономической политики. Однако многие, возможно, удивятся, узнав, что в 60—70-х годах ряд западноевропейских государств являлись важнейшими заемщиками, прежде чем успешно «выпустились из школы МВФ» и перестали испытывать потребность в его финансовой поддержке. Более того, многие развитые страны прибегают к услугам МВФ в области диагностики своей финансовой системы (прежде всего устойчивости банковского сектора), а также анализа банковской системы.

Китай и Египет также поддерживают конструктивный диалог с МВФ. В частности, в 90-х годах Египет в целом следовал советам МВФ по обеспечению макроэкономической стабилизации, в то время как Китай своим экономическим подъемом во многом обязан открытости экономики для прямых иностранных инвестиций и ее экспортной ориентации, что в свою очередь согласуется с основными рекомендациями МВФ.

Декларируемые «в целом негативные результаты» «навязываемой» экономической политики также являются фальсификацией. Во-первых, имеется множество примеров, когда экономическая стабилизация достигнута при поддержке МВФ. К сожалению, примеры результативной перестройки экономики, например, в странах Западной Европы в 60—70-е годы, а также в Чили, Польше, Мексике, Южной Корее, не привлекают к себе такого внимания прессы и общественности, как страны, находящиеся в состоянии затянувшегося кризиса. В некоторой степени это происходит потому, что более успешные страны часто «проходят школу» финансовой помощи от МВФ достаточно быстро и дальнейшая помощь им не требуется. Во-вторых, «катастрофические результаты» не могут быть обоснованы даже в «неуспешных случаях», поскольку отсутствует реалистичная оценка возможного развития событий в отсутствие поддержки от МВФ. В-третьих, Фонду часто приходится сталкиваться с очень сложными ситуациями, для которых весьма характерно отсутствие согласия по поводу того, какую экономическую политику следует проводить, как ее проводить и кого следует призвать к ответу в случае нежелательного развития событий. Нередко возможность МВФ способствовать проведению определенной экономической политики весьма ограничена ввиду внутриполитических факторов. В конечном счете выбор экономической стратегии всегда остается за руководством страны, при этом в основе всех программ Фонда лежит принцип «собственности реформ», т.е. поддержки ключевых положений программы реформ возможно более широким и устойчивым консенсусом внутри страны.

Все вышесказанное, однако, имеет целью не отрицать тот факт, что МВФ тоже может допускать ошибки (и должен принимать на себя ответственность за них), а подчеркнуть, что некоторые голословные обвинения общего плана являются совершенно бессодержательными.

При этом кое-кто в Украине, возможно, удивится, узнав, что международная пресса, особенно специализированные профессиональные публикации, значительно менее тенденциозны в оценке роли МВФ, чем г-н Пахомов. Пожалуй, самому сильному шквалу критики за всю свою историю МВФ подвергся во время азиатского кризиса пять лет тому назад. И вот недавно респектабельный еженедельник Economist, известный своей независимой позицией, опубликовал статью об уроках азиатского кризиса 1997 года. Основной вывод еженедельника был таков: «Экономический подъем в этом регионе красноречиво свидетельствует в пользу методов, использованных для урегулирования кризиса. Без ошибок, конечно, не обошлось. Но МВФ сам признал допущенные им ошибки и, к его чести, продемонстрировал готовность к оперативному их исправлению. Мысленно возвращаясь к тому периоду, необходимо признать, что в сложившихся обстоятельствах вряд ли возможно было бы отреагировать более эффективно.»

Реальный вопрос заключается в том, существуют ли альтернативные рецепты экономической политики, которые позволяют стабильно добиваться лучшего результата в кризисных условиях. Стратегически Фонд выступает за рыночную экономику в широком понимании, и с этой точки зрения опыт стран, которые отвергли идеи рыночной экономики (например, Северная Корея, Куба, отчасти Беларусь, или прошлый опыт социалистических стран таких, как Восточная Германия), свидетельствует о том, что они могли бы добиться значительно большего, если бы проводили прорыночную политику.

Опыт Украины

Теперь давайте обратимся к аргументам, используемым для критики опыта реформ в Украине. Действительно, переход Украины к рыночной экономике был весьма болезненным, возможно, более болезненным, чем для многих других стран с переходной экономикой. Однако в какой мере можно обвинять в этих трудностях политику МВФ?

Во-первых, интенсивное сотрудничество Украины с Международным валютным фондом началось значительно позднее по сравнению со странами, которые сразу выбрали путь реформ (Польша, Венгрия и др.). В действительности первая полноценная программа, которая предусматривала формулирование ряда условий со стороны Фонда, была согласована между Украиной и МВФ лишь в конце 1994 года. Поэтому результаты экономической деятельности Украины за первые три года независимости никак нельзя ассоциировать с экономической политикой, которая проводилась при поддержке МВФ. Были ли эти годы результативными или обнадеживающими для Украины? Вряд ли, если рассматривать их с позиций здравого смысла. За этот период Украина на собственном опыте познала, что такое гиперинфляция, которая в 1993 году достигла 10 000 процентов, резкое падение промышленного производства, значительный спад уровня жизни.

Программы МВФ часто обвиняют в том, что они приводят к падению производства, хотя такое падение в большинстве случаев является лишь следствием непорядка в экономике, для преодоления которого и потребовалась программа Фонда. В любом случае, самое значительное падение производства в Украине произошло до того, как она начала действительно сотрудничать с МВФ: в 1994 году реальный ВВП уже составлял 55 процентов от уровня 1990 года.

В свете вышеизложенного некоторые «конкретные» критические выпады в отношении экономической политики, поддерживаемой МВФ, выглядят особенно далекими от истины и уводят в сторону от сути проблем. Во-первых, демонетизация (т.е. нехватка национальных денег) украинской экономики едва ли может быть отнесена на счет жесткой макроэкономической политики. Демонетизация большей частью имела место на пике инфляции, в период 1992—1993 годов. За 1993-й реальный объем денежной массы сократился почти в три раза, и спрос на деньги упал вследствие взрывного повышения цен, спровоцированного мягкой налогово-бюджетной и денежно-кредитной политикой. Начиная с 1995-го доля денежных агрегатов в ВВП Украины почти неуклонно возрастала. Во-вторых, «развал государства» в основном случился до конца 1994 года, когда происходила «неформальная приватизация» государственных предприятий, осуществляемая их директорами и высшим руководством, еще до того, как началась официально санкционированная приватизация. По сей день не существует доказательств в пользу того, что предприятия, формально остающиеся в государственной собственности, работают более эффективно (в том числе с точки зрения их вклада в рост бюджетных поступлений), чем официально приватизированные. Имеющиеся данные свидетельствуют как раз об обратном.

Аргументы типа «Если бы Украина не пошла по пути сотрудничества с МВФ, она была бы более процветающим государством» также абсолютно беспочвенны. Это утверждение имеет в виду буквально следующее: результатом присутствия Фонда в Украине и его «шоковой терапии» стали дополнительные экономические и социальные трудности для страны. Действительно, сотрудничество МВФ с Украиной не привело к мгновенному прекращению спада производства или немедленному повышению уровня жизни населения. Однако займы смягчили краткосрочные издержки реформ, в том числе в отношении уровня жизни населения. Если бы МВФ не давал кредитов Украине, неизбежные коррективы в показателях платежного баланса и бюджета должны были бы под влиянием рыночных сил происходить еще более быстро и болезненно!

МВФ приступил к сотрудничеству с Украиной в условиях значительного дисбаланса денежно-кредитной сферы страны, который приводил к дальнейшему падению промышленного производства и, в конечном счете, снижению уровня жизни ее населения. В таких условиях требовались меры, которые смогли бы в достаточно короткие сроки скорректировать самые очевидные диспропорции, поскольку продолжавшееся обесценение национальной валюты и высокая инфляция тормозили процесс установления нормальных экономических отношений. Таким образом, первые шаги, которые МВФ предложил предпринять Украине, были направлены на ограничение бюджетного дефицита до уровня, позволяющего снизить инфляцию и обеспечить стабильность на валютном рынке. Фонд также настаивал на элементарных мерах экономической либерализации, таких, как унификация валютного курса, с тем чтобы ценовые сигналы отражали рыночные условия и закладывали фундамент для развития рыночной экономики. Отчасти благодаря более стабильному экономическому климату, который обеспечили эти шаги, падение промышленного производства в Украине в период 1996—1997 годов существенно замедлилось, а впоследствии сменилось ростом.

Очевидно, несмотря на то, что меры по стабилизации ситуации были необходимы, они сами по себе не могли решить глубоко укоренившиеся проблемы, возникшие в связи с неэффективным государственным и корпоративным управлением, а также обеспечить становление необходимых рыночных институтов. Тем не менее, при прочих равных условиях, макроэкономическая стабильность в значительной степени помогает стимулировать прозрачность экономических процессов, поскольку при этом значительно облегчается задача отслеживания финансовых потоков. Например, при стабильно низкой инфляции значительно снижаются возможности «игры на разнице процентных ставок», которую ранее часто использовали при построении финансовых пирамид или при предоставлении неоправданных льгот в финансовой сфере.

Кроме того, макроэкономическая стабильность является мощным орудием для предотвращения вопиющего неравенства при распределении национального богатства. Богатые слои населения с нужными связями всегда найдут способ защитить свои активы от инфляции и экономического спада, в то время как у подавляющего большинства населения таких возможностей нет. Проблемы распределения еще более усугубляются перекосами в микроэкономике, что может привести, скажем, к накоплению просроченных задолженностей по выплате зарплаты. Вследствие сохраняющихся структурных диспропорций, в том числе неэффективного государственного и корпоративного управления, макроэкономическая нестабильность в Украине, несомненно, обусловила бы еще более ощутимое неравенство.

МВФ активно искал способы усиления социальной защищенности населения, например, путем включения в число целевых показателей, отслеживаемых в его программах, графика сокращения задолженности правительства по социальным платежам. В более общем плане он выступал за введение эффективной системы адресного социального обеспечения. Несомненно, МВФ подчеркивал приоритет финансовой стабилизации, как того и требует его устав. Однако сложно вообразить себе, каким образом система социального обеспечения могла бы работать в условиях галопирующей инфляции и падающих объемов производства.

Международный валютный фонд также являлся сторонником поддержания расходов на образование, науку и техническое развитие. Падение государственных расходов на поддержку этих отраслей явилось результатом истощения доходной базы бюджета, главным образом в связи с расширением налоговых льгот, продолжающегося беспорядка в экономике из-за отсутствия верховенства закона и непоследовательного стимулирования различных субъектов экономической деятельности, зачастую в ущерб производительным секторам экономики. В то же время эти проблемы были слишком глубокими и «структурными» по своей сути для того, чтобы их решать лишь средствами макроэкономической политики – основной сферы компетенции Фонда.

На самом деле «чрезмерно фискальный» подход МВФ, по поводу которого часто причитают его критики, свидетельствует ни о чем ином, кроме как о признании основополагающего факта, что «два плюс два — четыре», то есть что расходы нужно оплачивать. Это правило невозможно игнорировать в течение долгого времени. Страны, которые пошли «альтернативным» путем, прибегнув к инфляционному финансированию расходов (например, Беларусь), в результате сейчас испытывают недостаток во внешнем и внутреннем финансировании, в то время как темпы развития их экономик снижаются. В Беларуси в прошлом году был зафиксирован самый высокий среди стран СНГ уровень инфляции и в то же время самые низкие в СНГ темпы прироста реального ВВП. За период независимости объемы прямых внешних инвестиций в эту страну были мизерными. Низкая производительность, отсутствие конкурентоспособности на международных рынках и высокая задолженность по зарплате, другие виды бюджетной задолженности сформировались в Беларуси вследствие относительно медленного темпа и непоследовательного характера реформ.

Выводы

Могла ли Украина добиться значительно лучших результатов в процессе преобразований? Даже принимая во внимание трудности перехода к рынку после семидесяти лет коммунистического режима, которые, возможно, на начальной стадии недооценивались, ответ, пожалуй, будет положительным. Вместе с тем, многие вопросы, которые страна не смогла решить в течение 90-х годов, коренятся в ее истории или возникли в начале переходного процесса и усугубились в инфляционной среде 1992—1994 годов, до того как Украина начала сотрудничать с МВФ.

Конечно, оглядываясь назад, необходимо признать, что, формулируя свои требования, Международный валютный фонд, возможно, должен был уделять более пристальное внимание решению глубоких структурных проблем, например, проявлять большую осмотрительность при выделении средств в связи с наличием укоренившихся проблем в сфере государственного и корпоративного управления. Тем не менее, сложно представить, каким образом такой подход мог бы существенно повлиять на экономику Украины и повысить благосостояние ее населения. В то же время внутриполитическая поддержка реформ, в том числе направленных на элементарную стабилизацию экономики, могла бы еще более осложниться. Нам хотелось бы верить, что преимущества макроэкономической стабильности в Украине стали очевидными.

Что касается детальных планов структурных реформ в Украине, которые готовились при поддержке МВФ, то они разрабатывались в тесном сотрудничестве со Всемирным банком и вызывают весьма мало разногласий среди независимых экономистов из стран с рыночной экономикой, в том числе стран ЕС. Многие из этих структурных реформ остаются незавершенными и требуют дальнейшего прогресса, которому, в дополнение к сотрудничеству с международными финансовыми организациями, будет способствовать движение Украины в сторону Европейского Союза, а также ее вступление в ВТО. Мы надеемся, что Украина сумеет в растущей мере реализовывать преимущества общепринятой макроэкономической и структурной политики, что позволит последовательно повышать уровень благосостояния ее населения.