Мартин Райзер: «Украина должна решить — хочет ли она двигаться к международным стандартам государственных закупок?»

Вступление Украины в ВТО и переговоры с ЕС о создании зоны свободной торговли вовлекают в разрешение затяжного кризиса госзакупок международных игроков. Кризис и связанные с ним скандалы перестают быть уделом местечковых «разборок». Повышается вероятность освещения этих проблем в ведущих мировых СМИ - с неизбежными потерями для имиджа Украины, руководителей государства, политиков…

Недавно представительство Всемирного банка в Украине направило премьер-министру Юлии Тимошенко очередное письмо - на сей раз с оценкой законопроекта о госзакупках, принятого ВР в первом чтении, а также с рекомендациями относительно развития системы госзакупок в Украине. С 2004 года подобные письма и оценки украинская власть игнорировала. Хотя специалисты ВБ били тревогу по поводу разрушительных последствий изменений закона о госзакупках. Какова будет судьба нынешних рекомендаций? Имеют ли украинские политики волю к позитивным изменениям? Вопрос пока открытый…

В эксклюзивном интервью «ЗН» Мартин РАЙЗЕР, директор Всемирного банка по Украине, Беларуси и Молдове, и Анна ВЕЛОГУРСКАЯ, старший специалист по вопросам закупок (регион Европы и Центральной Азии), представили свое видение перспектив развития системы госзакупок в Украине, преимуществ и недостатков законопроекта, последствий вступления в ВТО. Следует подчеркнуть, что разговор состоялся до того, как стало известно об инициативе Кабмина - ГлавКРУ по очередному «переделу» в госзакупочной сфере (см. «ЗН» за 16 августа с.г.).

- Политические скандалы вокруг государственных закупок в Украине несколько затмили значение этой системы для современного государства. Как бы вы оценили ее важность?

М.Р. - Одна из ключевых функций любого государства заключается в эффективном расходовании налогов. Это также подразумевает его (государства) ответственность перед гражданами за расходование их средств.

Большинство государств выделяют зна­чительные суммы собранных налогов на зар­плату и социальные выплаты. Но в то же время они являются очень важными экономическими игроками, закупая работы, товары и услуги для выполнения своих обязательств. Система государственных закупок призвана гарантировать, что государство закупает товары и услуги высокого качества и по конкурентным ценам. Если этого не происходит, налогоплательщики платят больше или получают от государства меньше в счет уже уплаченных налогов.

- Как оценивал банк развитие системы госзакупок Украины с 2000 года?

А.В. - Первый закон, от 2000 года, базировался на нормах UNCITRAL (United Nations Commission on International Trade Law - Комиссия ООН по праву международной торговли. - А.М.). Он не был совершенным, но был приемлемым. В 2001 году банк провел первую оценку системы госзакупок Украины и обнародовал соответствующий доклад с рекомендациями. В 2002-2003 годах в закон были внесены небольшие изменения. Группам интересов удалось ввести исключения для определенных закупок.

В это время банк разворачивает программы в рамках займов на политику развития (Development Policy Loans, DPL). Одним из условий предоставления DPL было внесение изменений в закон о госзакупках. Мы предполагали, что эти изменения будут разработаны Министерством экономики совместно с нашими экспертами. Да и шансы на принятие изменений были неплохими.

Изменения были приняты в ноябре и декабре 2004 года, но они не были подготовлены Минэкономики. Их предложили народные депутаты в сессионном зале. Эти изменения исказили всю систему госзакупок. Банк рекомендовал их не принимать. Президент Леонид Кучма наложил на закон свое вето. Ирония истории: это вето было преодолено Верховной Радой в разгар третьего тура президентских выборов 2004 года.

По нашим наблюдениям, вследствие изменений 2004-2007 годов закон обдуманно и осознанно начали «уводить» от международных норм.

М.Р. - Банк регулярно поднимал вопрос о приведении украинской системы госзакупок в соответствие с международными стандартами. Но сегодня мы подошли к тому моменту, когда самой Украине необходимо сделать шаг вперед в сфере госзакупок. Не из-за того, что Всемирный банк и другие международные финансовые институты и доноры этого хотят. Из-за того, что государство теряет массу бюджетных ресурсов.

Система госзакупок стала символом отсутствия прозрачности. И если правительство публично заявляет, что оно за прозрачность, европейскую интеграцию, против коррупции, то реформирование госзакупок было бы наилучшим подтверждением этих заявлений.

Конечно, правительству сложно получить поддержку по этому вопросу в парламенте. Но мы всячески приветствуем усилия по формированию такой поддерж­ки. Это будет одним из действий, которое четко продемонстрирует, в каком направлении Украина хочет развиваться. В случае принятия адекватного закона о госзакупках мы будем готовы поддержать реформирование системы госзакупок и в рамках DPL.

- Проводил ли Всемирный банк оценку потерь государственного бюджета Украины из-за проблем в системе госзакупок?

М.Р. - Такая оценка является довольно непростой задачей. По данным украинских источников, речь шла о значительных суммах, которые необходимо было платить Тендерной палате за услуги, обычно предоставляемые бесплатно.

Согласно статистическим данным, в прошлом году объем контрактов в системе госзакупок Украины составил около 120 млрд. гривен. Это более 20% ВВП страны. Такая огромная сумма объясняется тем, что все государственные предприятия также подпадали под режим закона о госзакупках. Мы также знаем, что потери из-за неконкурентных закупок вполне могут достигать 20% от стоимости закупки.

Хотел бы подчеркнуть, что принятие нового закона не приведет сразу же к высокой конкуренции. Преимущества конкурентной системы госзакупок проявятся через определенное время. После того как система заработает на практике, заказчики накопят опыт, а участники привыкнут к ней. Ведь характеристики любой системы закупок отражаются на цене предложений участников. Если они чувствуют, что система несправедливая, то их ценовые предложения будут выше - в отличие от ситуации с прозрачной и эффективной системой.

С другой стороны, действительно высоко конкурентные государственные закупки обеспечивают значительную экономию бюджетных средств. До нескольких процентов ВВП.

- Какие последствия для госзакупок будет иметь вступление Украины в ВТО? Каковы обязательства Украины в этой сфере и возможные выгоды для украинского бизнеса и государства?

М.Р. - Украина взяла на себя обязательство присоединиться к Соглашению ВТО «О государственных закупках». Эти обязательства подразумевают, что на первом этапе Украина получит статус страны-наблюдателя, а также начинает переговоры о полном присоединении через год путем внесения предложения. Чтобы внести предложение, заслуживающее внимания, Украине, вероятно, понадобится внедренный в практику закон о госзакупках, который отвечает стандартам Соглашения ВТО «О государственных закупках».

После присоединения поставщики Украины смогут воспользоваться преимуществами правил соглашения в тех странах, которые уже к нему присоединились. И наоборот. Государство также сможет воспользоваться выгодами этого режима, а именно: при наличии конкуренции цены на товары и услуги, как правило, ниже.

Это хорошие новости и для налогоплательщиков, о чем я говорил вначале. Они получат больше услуг от государства в обмен на уплаченные налоги - точно так же, как потребители в частном секторе получают товары лучшего качества или по более низкой цене при либеральном торговом режиме.

- Украинские чиновники регулярно декларируют в качестве своей стратегической цели интеграцию с ЕС, создание зоны свободной торговли. Как отразится создание такой зоны на сфере госзакупок страны?

М.Р. - Всемирный банк не является участником переговоров между Украиной и ЕС о создании такой зоны. Тем не менее, я думаю, что появление такой зоны скажется и на системе госзакупок.

Представители правительства Украины рассматривают создание зоны свободной тор­говли как шаг навстречу европейской интеграции. Со своей стороны, ЕС заявляет о желании заключить «глубокое» соглашение о свободной торговле, то есть выходящее за рамки обычной либерализации торговли товарами и услугами. А это означает, среди прочего, гармонизацию регуляторного режима и внедрение системы госзакупок, совместимой с той, которая работает на общем европейском рынке.

Так что, на мой взгляд, высока вероятность того, что государственные закупки станут частью соглашения о свободной торговле между Украиной и ЕС.

- Всемирный банк направил в Кабинет министров свои комментарии относительно законопроекта о госзакупках, который прошел первое чтение в ВР. В чем, по-вашему, его позитив?

М.Р. - Положительной стороной законопроекта является отказ от «приватизации» государственных закупок, как это было в течение последних лет. Проект также предусматривает создание институциональных рамок, которые могут быть использованы в дальнейшем для развития потен­циала органов, осуществляющих закупки. Дух законодательных предложений соответствует законодательству 2000 года. Это направление развития мы поддерживаем.

- Какие нормы законопроекта нуждаются в усовершенствовании, согласно комментариям, представленным вами правительству Украины?

М.Р. - Во-первых, необходимо предусмотреть независимый механизм рассмотрения жалоб участников торгов. Законопроект предусматривает, что координацией госзакупок, а также рассмотрением жалоб будет заниматься уполномоченный орган исполнительной власти. Однако если у участников торгов есть жалобы на действия заказчиков, их рассмотрением не должен заниматься тот же орган власти, который координирует проведение закупок заказчиками.

А.В. - Это было одним из основных предметов критики со стороны банка до 2004 года. Тогда уполномоченный орган тоже занимался рассмотрением жалоб. Хотя вся система госзакупок, предложенная в законопроекте, явно лучше той, что сложилась после 2004-го.

- Каким может быть этот независимый орган по рассмотрению жалоб? Се­годня, например, при министерстве существует совет, в который входят и народные депутаты. Кстати, некоторые парламентарии предлагали вообще отказаться от рассмотрения жалоб органами власти - только через суд…

А.В. - Если вы передадите рассмотрение жалоб судам, это надолго затянет весь процесс. Прежде чем идти в суд, у участников должен быть независимый механизм их рассмотрения. Желательно, чтобы такой независимый орган (или комиссия) возглавлялся юристами, которые специализируются в сфере госзакупок.

М.Р. - Я не вижу особых проблем в том, что такая комиссия будет назначаться исполнительной властью. Но в нее не могут входить те госслужащие, которые также занимаются координацией и контролем государственных закупок в рамках уполномоченного органа. Совсем не обязательно, чтобы такая комиссия была вне системы исполнительной власти, но она должна включать в себя независимую экспертизу. Кроме того, в нее должны входить не только госслужащие.

А.В. - Речь идет о независимой профессиональной экспертизе. При всем уважении к народным депутатам, они не должны входить в эту комиссию, потому что не являются профессионалами в этой сфере.

М.Р. - Возвращаясь к недостаткам законопроекта, следует упомянуть слишком большое количество исключений из режима действия закона. Конечно, есть закупки, к которым этот режим обычно не применяется. Это оборонные закупки, закупки некоторых естественных монополий. Но следует избегать ситуации, когда чуть ли не каждая группа интересов вставляет в закон «свои» исключения.

Третья группа рекомендаций касается того, что некоторые из процедур закупок, предлагаемых в законопроекте, являются несколько необычными. Речь идет о редук­ционе, или обратном аукционе, когда участ­ники торгов снижают цену. Эта процедура обычно применяется при определенных условиях, которые в Украине отсутствуют. Как правило, такой аукцион проводится на специальной электронной площадке, когда участники не знают друг друга.

А.В. - Кстати, законопроект уже содержит процедуру открытых торгов, которая также подразумевает снижение цены.

М.Р. - Кроме того, следует четко определить условия, которые позволяют прово­дить закупки у одного участника. В законопроекте они слишком размыты. Иногда процедура закупки у одного участника является оправданной, однако закон должен устанавливать четкие рамки ее применения и избегать широкого толкования.

Особое внимание я хотел бы привлечь к следующему пункту. Важно, чтобы закон четко указывал, что только уполномоченный орган предоставляет стандартную тендерную документацию. В настоящее время в Украине существуют приватные патенты на такие документы, что противоречит международной практике. Такие документы относятся к категории «общественного блага» (public goods).

Кстати, многие из них были предоставлены бесплатно Всемирным банком. Без сомнения, они не могут быть объектами права на интеллектуальную собственность. Если закон не будет содержать такой нормы, то очень скоро участникам и заказчикам торгов укажут на эти патенты и попросят заплатить за их использование. Причем получать плату будут люди, которые не предоставляют общественные услуги, а просто собирают ренту.

Именно по этой причине мы рекомендуем, чтобы законодательство четко устанавливало, что тендерная документация госзакупок относится к «общественным благам» и бесплатно предоставляется заказчиками, а не частными лицами.

- Одна из «горячих» проблем касается общественного контроля над государственными закупками. По вашему мнению, каким должен быть такой контроль?

А.В. - Это должен быть своеобразный общественный «сторожевой пес», и банк поддерживает такую идею. Именно «сторожевой пес», а не механизм вмешательства в проведение госзакупок. Например, в законопроекте есть норма о праве журналистов присутствовать при открытии тендерных предложений. Это одна из форм общественного контроля. Это могут быть общественные организации, но без права вмешиваться. Вся проблема с Тендерной палатой в том, что она в конце концов превратилась в контролирующий орган, в подобие органа власти. А это противоречит сути общественного контроля.

- В Украине в сфере госзакупок из года в год дискутируются три темы. Первая касается поддержки национального производителя, остальные две - создания благоприятных условий на государственных тендерах для организаций инвалидов, а также малого и среднего бизнеса. В отличие от предыдущих лет, эти темы менее заметны в законопроекте, но впереди еще второе чте­ние… Каким образом эти вопросы решаются в международной практике? Например, украинские предпринимате­ли часто ссылаются на опыт России, где малому бизнесу предоставляются льготы и он получает порядка 10% контрактов на государственных конкурсах… Какова позиция экспертов Всемирного банка?

М.Р. - Эту проблему точно не следует решать путем выделения квот. Международная практика допускает определенные ценовые преференции национальным участникам. Соглашение ВТО «О государственных закупках» позволяет это делать, в частности членам ВТО со статусом развивающейся страны, и хотя Украина не имеет такого статуса... Иными словами, это допустимо.

Однако я сомневаюсь, что интеграция в рынок ЕС оставит такие возможности в сфере госзакупок. Такова природа общего рынка.

А.В. - Именно по этой причине преференции для национального производителя и исчезли из нынешнего законопроекта. Всемирный банк допускает наличие преференций для местного производителя. В предыдущем законе о госзакупках контроль над использованием национальных преференций не был достаточно четким. В случае с нынешним законопроектом, насколько я понимаю, желание соответствовать нормам ЕС привело к исчезновению этих норм.

Что касается малых и средних предприятий, то международный опыт предполагает поддержку преференций, но не через введение квот, а иными методами, например, путем упрощения квалификационных требований к участникам.

М.Р. - Здесь нужно отметить важность так называемых культурных изменений. Если в прошлом в этом регионе государство хотело что-то стимулировать, оно предоставляло преференции определенному производителю. То есть создавало для него защищенный рынок сбыта. Например, страны Совета экономической взаимопомощи покупали друг у друга товары и услуги, хотя их качество было низким.

В современной системе стимулирование происходит не путем введения обязательной покупки, а благодаря созданию благоприятных условий. Малый и средний бизнес - хороший пример такого подхода. Международный опыт свидетельствует, что вы можете сотворить чудеса для малого бизнеса благодаря упрощению регистрационных и лицензионных требований, снижению барьеров в технических стандартах, нормальной работе налоговой службы. Можно прекрасно обходиться без специальных преференций.

Вопрос о поддержке предприятий, имеющих важное социальное значение, более сложен. Но даже здесь я бы отстаивал необходимость внедрения таких инструментов, как субсидирование заработной платы работников-инвалидов.

- По вашим оценкам, какие приоритетные задачи предстоит решить уполномоченному органу в сфере госзакупок, чтобы «перезапустить» систему?

А.В. - Речь идет о двух задачах. Первая касается необходимого пакета нормативных актов, разработанных в поддержку нового законодательства. Вторая - подготовки и переподготовки госслужащих, отвечающих за проведение государственных закупок. И, конечно, уполномоченный орган должен иметь достаточные бюджетные ресурсы для выполнения этих задач.

- В случае получения обоснованных предложений от правительства Ук­раины - готов ли Всемирный банк оказывать содействие в развитии системы государственных закупок?

М.Р. - Мы регулярно предоставляем правительству наши комментарии и рекомендации в сфере законодательства. Сейчас они в очередной раз отправлены правительству и парламентским фракциям. Рассчитываем, что изменения, которые мы рекомендуем, будут приняты во внимание перед вторым чтением.

Следующий необходимый шаг - развитие потенциала и возможностей органов власти Украины в сфере госзакупок. Мы, безусловно, будем рассматривать способы поддержки этих усилий. Для этого у банка имеются различные инструменты: гранты институционального развития, сотрудничество с донорами… Но в настоящее время в Украине отсутствует институциональная система государственных закупок, в рамках которой мы могли бы работать.

Мы обращаем особое внимание на законодательство не из-за того, что это - конец пути. Наоборот, это начало. Без этого начала любая помощь будет бесполезной тратой ресурсов. Украина должна принять решение на законодательном уровне - хочет ли она продвигаться в сторону лучшего международного опыта.

Наше послание к украинским налогоплательщикам и избирателям простое. Та­кое продвижение не означает увеличение денег в вашем кармане благодаря социальным выплатам или высоким зарплатам. Но эти деньги появятся благодаря более низким налогам, которые потребуются для предоставления государством качественных услуг. Вы не увидите эти деньги сегодня, но вы их получите через пять лет, если парламент примет необходимое решение.

- Как и по многим другим проблемам в Украине, ключевой вопрос касается политической воли правительства…

М.Р. - Не только правительства. Мы должны признать, что если правительство начало процесс реформирования госзакупок, то ему необходимо оказывать публичную поддержку. И тогда парламентариям будет легче сказать: хорошо, мы пойдем по этой дороге…