Бизнес-омбудсмен: шанс на инвестиционную реинкарнацию?

Как сделать из Украины инвестиционный клондайк? Сложно открыть Америку, сказав, что для этого прежде всего госорганы должны начать соблюдать действующее законодательство. Но преодолеть тотальный правовой нигилизм чиновников можно, наверное, лишь при условии принципиальных изменений или на самой верхушке властной пирамиды, или в ее основании - в мировоззрении большинства рядовых граждан.

То есть если хочется, чтобы поступали инвестиции, чтобы в государстве развивалось конкурентоспособное производство, чтобы граждане не думали о девальвации, а анализировали целесообразность ревальвации и т.п., нужно побуждать к изменению прежде всего правосознания в нынешнем украинском обществе. Деньги же найдутся - сейчас в мире их более чем достаточно.

Возможная точка разлома для тектонических сдвигов, собственно, уже неоднократно определена - это защита прав "священной коровы" рыночной экономики, то есть частной собственности, прав инвесторов и кредиторов. Детонатором здесь может стать не появление нового цербера типа перенафаршированной полномочиями финансовой полиции, а скорее (при адекватном применении!), института бизнес-омбудсмена - медиатора между государством и бизнес-средой, возможность внедрения которого уже начали активно обсуждать в СМИ.

В потоке прошлогодних реляций власти о повышении позиций Украины в рейтинге Doing Business-2013 Всемирного банка и Международной финансовой корпорации, за скобками (без внимания) оказался тот факт, что по параметру "защита инвесторов" наше государство ухудшило позиции на три пункта, переместившись с 114-го на 117-е место. Согласно же последнему отчету Всемирного экономического форума о глобальной конкурентоспособности государств по уровню защищенности прав владельца Украина заняла 129-е место, по эффективности правовой системы - 141-е.

В ходе опроса, проведенного Европейской бизнес-ассоциацией по итогам первого квартала 2013 г. среди топ-менеджеров 115 компаний - членов этого объединения, бизнесмены констатировали тенденции усиления давления на бизнес, его перераспределения в интересах политической верхушки, невозможности для предприятий получить достойную защиту своих прав в судах.

"Мой опыт свидетельствует, что налоговая система в Украине, регламенты работы бизнеса и прочее по сравнению с теми странами, в которых группа "Райффайзен" присутствует, не являются радикально неблагоприятными. Большая часть наших опасностей и отрицательного настроения лежит в плоскости не экономики, а юридической защиты своей инвестиции. И такую защиту, к сожалению, мы не можем получить", - констатирует председатель правления "Райффайзен Банка Аваль" Владимир Лавренчук.

По признанию и бизнеса, и независимых экспертов, ключевая "юридическо-инвестиционная" проблема Украины - не столько несовершенство законодательства, сколько его неадекватное применение. Поэтому и не удивительно, что в нашем государстве инвесторы (в том числе банки) постоянно работают, будто сидя на пороховой бочке, в ожидании очередного судебного решения, которое "ни словами сказать, ни пером описать". Так было с нашумевшими делами о незаконности выдачи кредитов в валюте. Так есть и со "свежей" историей с многомиллионными убытками одного из крупнейших банков в Украине из-за удовлетворения в том числе судом вышестоящей инстанции гиперстранного иска от посторонней компании (даже не заемщика) о возмещении ей банком эфемерной "упущенной выгоды". Опасность, в частности, этого случая заключается в том, что его могут "растиражировать" по всей стране. А значит, под удар попадают не только все банки, их акционеры, но и вкладчики этих банков.

"Я занимаюсь делами, связанными с банковским сектором, последние пять лет. И впервые встречаю решение о возмещении ущерба, в котором суд не установил все четыре состава правонарушения: вину, ущерб, причинно-следственную связь, правонарушение. В рейтинге необоснованности это судебное решение, возможно, может занять первое место", - отмечает партнер ЮФ "Василий Кисиль и партнеры" Ярослав Теклюк.

Отечественная судебная ветвь власти (номинально независимая) в одних ситуациях выступает как бесконтрольный и безответственный институт ("что хочу, то и ворочу"), а в других - как марионетка высшего государственного руководства, принимающая "правильные", "целесообразные" решения. Это касается как уголовных, так и хозяйственных, административных и гражданских дел.

Определенные предохранители против злоупотреблений служителей Фемиды вроде бы существуют (уголовная ответственность за неправосудные решения, дисквалификация судей Высшим советом юстиции и др.), но они на практике малоэффективны. "Влиять на суды довольно трудно", - признает начальник управления правового обеспечения рынка банковских услуг и законодательной инициативы НБУ Ирина Саченко.

Старший советник "Альфа-Банка" (Украина), экс-вице-премьер-министр по экономическим вопросам Роман Шпек указывает на то, что из-за коррупции одни и те же суды часто принимают взаимоисключающие решения. Суды же, скажем, нижестоящей инстанции игнорируют разъяснения, обобщения судебной практики судов вышестоящей инстанции. "Акционеры уже не готовы рисковать своими деньгами. Если каждый раз после всех заседаний на высоком уровне все раздали карты и сказали, что мы играем в покер, а играют с нами в подкидного дурака, то так дальше продолжаться не будет", - констатирует финансист.

Каким образом повысить качество судопроизводства в Украине? Даже если абстрагироваться от уже надоевшего всем фактора политической воли, теоретически бизнесу и гражданскому обществу можно было бы совместными усилиями попытаться одержать пусть и небольшие, но победы (по крайней мере, моральные) относительно конкретных судей. А инструментом борьбы могла бы стать гласность - обнародование фактов принятия более чем сомнительных решений конкретными служителями Фемиды. Кстати, в феврале прошлого года тогдашний первый вице-премьер Андрей Клюев озвучивал идею создания публичного реестра судей (как, в конце концов, и компаний и физлиц), задействованных в рейдерских атаках. Будем рады ошибиться, но с того момента такой реестр так никто и не обнародовал...

С другой стороны, специалисты отмечают, что для защиты прав инвесторов полезным могло бы быть развитие в Украине третейского судопроизводства и внедрение института бизнес-омбудсмена. "Такая система мер позволит противодействовать судейскому произволу", - убежден заместитель директора Института государства и права им. Корецкого Владимир Нагребельный.

О новом и немного подзабытом старом

Институт бинес-омбудсмена существует, в частности, в США, России, Грузии. Дискуссии о его имплементации в Украине велись и осенью прошлого года. Тогда Госкомпредпринимательства примерил к себе эту ипостась и намеревался добиться функций контроля над контролирующими госорганами. Вторым дыханием для "бизнес-омбудсменской" темы стал недавний призыв Европейского банка реконструкции и развития к В.Януковичу создать такое учреждение в Украине для улучшения местного инвестиционного климата.

По мнению председателя комиссии УСПП по вопросам экономической политики Юлии Дроговоз, инициатива о повышении возможностей для отстаивания предпринимателями своих интересов потенциально значительно более полезна для государства (в том числе через призму потенциального наращивания доходов госбюджета за счет улучшения инвестиционного климата и роста деловой активности), чем репрессивные меры (типа скандальной идеи создания Службы финансовых расследований с очень уж берберскими полномочиями).

"С точки зрения меньшего зла для бизнеса и улучшения инвестиционного климата идея о создании института бизнес-омбудсмена только приветствуется предпринимательской средой, поскольку рассматривается как цивилизованный инструмент решения конфликтов и споров между властью и бизнесом", - соглашается руководитель секретариата Совета предпринимателей при Кабмине Андрей Забловский.

О конкретных форматах работы бизнес-омбудсмена (в т.ч. с точки зрения полномочий) говорить еще слишком рано - эти вопросы пока лишь проговариваются. Понятно, что пространство для фантазии здесь огромное - от возможности представлять интересы предпринимателей в судах или даже быть "третейским судьей" в отдельных делах до, например, обязательного визирования (права вето?) правительственных решений, решений других органов власти относительно предпринимательства, права законодательной инициативы и др.

По мнению президента Американской торговой палаты Хорхе Зукоски, к основным задачам бизнес-омбудсмена следовало бы отнести, в частности, рассмотрение жалоб инвесторов на действия органов исполнительной власти в налоговой, таможенной, земельной, антимонопольной сферах. "Такая структура должна быть непредвзятой и объективной, поддерживаться деловым сообществом, влияние которой контролируется и поддерживается государством. Вместе с тем эффективность проекта может быть обеспечена при наличии политической воли", - констатирует Х.Зукоски.

Юлия Дроговоз высказывает мнение, что бизнес-омбудсмен мог бы также предоставлять экспертные заключения, которые будут учитываться госорганами (в т.ч. административными судами) при принятии решений. Как добавляет В.Нагребельный, защитник прав предпринимателей мог бы, по крайней мере, в резонансных хозяйственных, гражданских судебных делах выступать как третья сторона - по аналогии с привлечением органов опеки к судебным процессам для защиты интересов несовершеннолетних.

То есть вариантов, как отмечалось, видимо-невидимо. Понятно, чем больше будет полномочий, тем больше заинтересованных сторон на них будет претендовать. А желающих поделить шкуру неубитого медведя сейчас уже более чем достаточно. Как рассказывают источники ZN.UA в правительстве, в подковерной борьбе по этому поводу уже начали ломать копья. Условно всех претендентов можно разделить на три группы, отображающие три основные модели (философии) создания и функционирования института бизнес-омбудсмена в государственно-бизнесовой иерархии.

Первая - это выполнение функций бизнес-омбудсмена коллективным органом, формально удаленным от государства. Им может быть, например, одно из существующих бизнес-объединений - Федерация работодателей, Ассоциация налогоплательщиков, Европейская бизнес-ассоциация, Американская торговая палата, УСПП и др.

Вторая модель - бизнес-омбудсменом может стать один из существующих госорганов или связанная с государством структура. А это может быть Минэкономразвития, Госкомпредпринимательства или, например, Совет предпринимателей при Кабмине (его состав утверждает правительство из числа лиц, рекомендованных всеукраинскими общественными организациями, организациями работодателей, общественными советами при КМУ, министерствами, другими органами исполнительной власти и т.п.).

Третий вариант - предоставить определенному человеку (с сопроводительным аппаратом) статус бизнес-омбудсмена. Он может быть номинально независимым или подчиняться, скажем, определенному совету бизнес-объединений или госинститутам - президенту, Кабмину или Верховной Раде (по аналогии с Уполномоченным ВР по правам человека).

Каждая из моделей имеет свои преимущества и недостатки. Вице-президент УСПП Максим Кунченко не исключает, что возможность бизнес-омбудсмена напрямую доносить мнение первому лицу государства должна значительно повысить его эффективность. Вместе с тем и.о. президента Всеукраинской ассоциации работодателей Вячеслав Быковец отрицательно относится к перспективам прямого влияния государства на такой орган, указывая на двойственность интересов государства: с одной стороны, обеспечить налоговые поступления в бюджет, а с другой - создать комфортные условия для ведения предпринимательской деятельности. Исполнительный директор Европейской бизнес-ассоциации Анна Деревянко дипломатично отмечает, что залог успеха бизнес-омбудсмена - это прежде всего четкое определение механизма его функционирования и "урегулированность с существующей системой власти".

Один из возможных форматов деятельности бизнес-омбудсмена описывает Роман Шпек. При этом он ссылается на украинский же опыт 1997-1999 гг. "Этот институт тогда работал довольно эффективно. Там было десять арбитров с украинской стороны и десять иностранных арбитров - из Канады, США, Европы. Были разработаны положения, процедуры, были слушания. Органы власти имели право защищать свои интересы. Но когда это жюри из трех представителей принимало решения, они были обязательными для органов власти", - рассказывает экс-вице-премьер.

Ради справедливости следует отметить, что сегодня функции бизнес-омбудсмена в том или ином виде исполняют некоторым образом бизнес-объединения и отдельные органы государственной власти. В случае создания этого института, конечно, оптимально было бы обеспечить максимальную синергию существующих наработок. При этом важно четко разграничить функции, во избежание корпоративно-ведомственных войн. Кроме того, не помешает подумать над антикоррупционными предохранителями (соответствующие риски, безусловно, будут существовать, если речь будет идти о широких полномочиях органа).

О критичности массы

При прогнозах потенциальной эффективности института бизнес-омбудсмена в Украине мысли экспертов расходятся. Кто-то традиционно более оптимистично настроен, ссылаясь в том числе на свежий опыт России и необходимость для власти попиариться на реальных делах перед президентскими выборами, кто-то - более пессимистично. Так, председатель правления Института собственности и свободы Дмитрий Ляпин сомневается в том, что только одной инициативой удастся компенсировать системность коррупции в государстве, пренебрежение правами граждан.

"Не исключаю, что подобную позицию готовят для кого-то из окружения главы государства, чтобы он имел возможность вмешиваться в существующие отношения между бизнесом и госструктурами, исполнял роль арбитра в сложных ситуациях. В таком случае возможна переориентация прежде всего крупного бизнеса в сторону поиска поддержки у такой персоны вместо госструктур", - добавляет, в свою очередь, аудитор, управляющий партнер PSP Audit Дмитрий Сушко.

Безусловно, даже лучший мировой опыт модернизации государства и экономики может разбиться об отечественную "специфику". Однако это не означает, что не нужно даже пытаться что-то сделать.

Если даже предположить, что создание института бизнес-омбудсмена многих проблем не решит (а это вполне объективная перспектива), он может стать одним из точечных ударов, который в совокупности с другими (например, восстановлением и активизацией работы антирейдерской комиссии при Кабмине, усилением прав миноритарных акционеров и др.), на первый взгляд, не очень глобальными инициативами таки пробьет стену инвестиционной обреченности, которую многие усматривают в Украине.

Как отмечалось, если не хочется полагаться на политическую волю одного человека или группы людей, можно действовать, по крайней мере, согласно тактике малых побед. А количество непременно перейдет в качество.