ТРАНСГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО, или УКРАИНСКИЙ ОПЫТ ЕВРОРЕГИОНОВ

Недавно в Одессе проходила международная конференция, посвященная проблемам и перспективам развития трансграничного сотрудничества в рамках созданных еврорегионов, организованная Киевским центром Института Восток—Запад. Как отмечалось, тема эта достаточно сложная, поскольку универсальных рецептов, несмотря на огромный европейский опыт, здесь не существует. Даже для стран Центральной и Восточной Европы, которые испытывают сходные проблемы. Но вместе с тем, если говорить об Украине, которая подписала Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями, то ее опыт создания и функционирования еврорегионов весьма отличен и показателен для понимания происходящих в стране процессов, связанных с развитием территориальных громад и регионов в Украине. Он дает представление о том, что такое на самом деле наша региональная политика и что нужно предпринять, чтобы продвинуться на пути к Европе регионов.

Современная концепция трансграничного сотрудничества в сфере регионального развития прежде всего предлагает переосмыслить наши застаревшие представления об административно- территориальном устройстве страны, доставшейся в наследство от коммунистической системы, о жителях приграничных территориях, о развитии этих территорий, о присущих им проблемах и т. д. Ведь какие бы благородные цели ни преследовали государства, создавая и укрепляя свои рубежи, жители приграничных регионов оказываются в весьма невыгодном положении, испытывая на себе все тяготы ограничений, связанных с передвижением людей, товаров, идей и услуг. К тому же, находясь на задворках страны, они испытывают традиционное невнимание к ним со стороны центральных властей и становятся заложниками региональной диспропорции. Для самостоятельного же решения своих проблем у них нет ни средств, ни возможностей. Как результат, многие регионы превращаются в депрессивные, отсталые территории. Между тем, от уровня развития этих территорий, от качества жизни зависит многое, в том числе и целостность рубежного государства.

На международном уровне для решения этих проблем, а также для выравнивания европейских регионов, стирания границ между ними, с целью создания единой терпимой и процветающей Европы в 1980 году и была принята Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями, направленная на более тесное сотрудничество между приграничными регионами в сфере экономики, экологии, науки, культуры... Для этих целей в Европе созданы и функционируют еврорегионы.

Еврорегионы, как форма приграничного сотрудничества, способствуют не только усилению и углублению добрососедских отношений между государствами, но и являются своеобразным инструментом для интеграции той или иной страны в европейские структуры. Это особенно важно для Украины в связи с продвижением границ Евросоюза. Еврорегионы рассматриваются и как средство урегулирования возможных территориальных проблем двух государств. Они снимают напряжение в части возможных территориальных претензий. Позволяют решать проблемы, связанные с положением национальных меньшинств. Это своего рода и полигон для апробации совместимости законодательства различных стран и правовых систем.

Пытаясь следовать европейскому опыту, Украина еще семь лет назад, когда о необходимости трансграничного сотрудничества говорилось лишь в научных кругах, обратила свои взоры к такому феномену, как еврорегионы. В 1993 году она приняла участие в создании первого — Карпатского — еврорегиона. В него вошли четыре области Украины (Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская и Черновицкая) и приграничные регионы Польши, Венгрии, Словакии и Румынии. В 1995 году с участием Волынской области и Люблинского воеводства Польши был сформирован еврорегион «Буг», в состав которого три года спустя вошла и Брестская область Белоруссии. В 1998 году с участием Одесской области и трех уездов от Румынии и Молдовы был создан еврорегион «Нижний Дунай». В стадии формирования еврорегион «Верхний Прут», куда должны войти Черновицкая область и два уезда от Молдовы и Румынии. Однако сегодня можно говорить лишь о попытках приблизиться к пониманию такого феномена, как еврорегионы, поскольку законодательная база Украины позволяет пока что лишь имитировать на своей территории европейские модели.

Поэтому в центре внимания участников конференции, которые обсудили украинский опыт создания и функционирования еврорегионов, как раз и был правовой аспект. Согласно дополнительным протоколам, принятым к Европейской рамочной конвенции по трансграничному сотрудничеству, местные органы власти имеют право подписывать международные соглашения строго в рамках трансграничного сотрудничества, но... В данном документе также сказано, что сотрудничество осуществляется в пределах национального законодательства. Это «но» и является сдерживающим фактором в развитии и функционировании еврорегионов в Украине, препятствует принятию региональных проектов в интересах приграничных территорий и проживающих здесь граждан. Дело в том, что эти вопросы относятся к компетенции центральных властей. Хотя ясно, что региональные проблемы никто лучше местных органов самоуправления не знает и заниматься ими вплотную не будет. Еврорегионы как раз и создаются для того, чтобы объединить местные власти для решения вопросов, направленных на улучшение жизни населения приграничных территорий.

О необходимости перераспределения объема полномочий между центральными и региональными властями и о передаче последним прав решать вопросы приграничного сотрудничества самостоятельно как раз и подчеркивали в своих выступлениях участники конференции. Об этом в своем докладе говорил и представитель Совета Европы Георгий Динис. Сложность вопроса в том, что единственным субъектом международного права есть государство. И если бы еврорегионы создавались на основе международных соглашений, тогда нормы сотрудничества между местными властями регулировались бы напрямую. Но дело в том, что в Западной Европе они тоже не создаются путем подписания международных соглашений. Поэтому выход в данной ситуации видится один — передать часть полномочий региональным властям.

«В Европе такая практика имеется, — подчеркивал г-н Динис. — Примером может служить опыт Германии, Швейцарии и Франции, где регионы имеют право подписывать соглашения в области туризма, экологии, культуры. Но вместе с тем г-н Динис считает, что Украина, которая еще не прошла процесс стабилизации, не может пока равняться на эти высокоразвитые страны. По его словам, предоставление дополнительных полномочий регионам может привести к ослаблению государства. «Как ни странно, — отмечал он, — но, к сожалению, нужен баланс интересов в сторону усиления центральной власти. В ходе административной реформы эти вопросы должны быть решены. Но чтобы еврорегионы развивались, центральная власть должна целенаправленно, в рамках конкретного еврорегиона предоставлять определенные права и обязанности местным органам самоуправления на осуществление узкого объема международных связей».

Между тем, участники конференции отмечали, что существующее правовое поле все же позволяет сегодня работать в рамках еврорегионов. Вопрос только в том, как его использовать. По мнению, г-на Диниса, необходимо на уровне международного частного права заключать контракты между юридическими лицами. Он сообщил, что созданный Советом Европы комитет советников по вопросам трансграничного сотрудничества Центральной и Восточной Европы разработал для этих целей девять моделей соглашений, которые рекомендует еврорегионам в качестве готового материала. Сейчас комитет работает над подготовкой конкретного контракта между территориями Румынии, Венгрии и Украины в рамках Карпатского еврорегиона. Именно под совместные проекты, направленные на решение конкретных проблем, можно получать и гранды по различным европейским программам.

Что касается правового аспекта, то примерно такой же точки зрения придерживается и директор института Европейского права Одесской госюракадемии Александр Вишняков. По его мнению, уже сегодня на уровне гражданского и торгового права можно сотрудничать в сфере транспорта, создания совместных предприятий, в области профессиональной подготовки, заниматься поставками газа, электроэнергии и т. д. Но дело в том, что у нас, как заметил г-н Вишняков, не могут ступить и шагу, не спросив разрешения свыше. В отличие от всего цивилизованного мира Украина по-прежнему живет по старому советскому принципу — «все, что не запрещено, надо согласовывать».

Однако проблема, с которой сталкиваются участники трансграничного сотрудничества, еще и в несоответствии законодательств стран-участниц, из-за чего невозможно практически решать вопросы. Соседние государства по сравнению с Украиной далеко продвинулись вперед по пути рыночных реформ. Если говорить о региональной политике, то в Румынии, к примеру, создано агентство регионального развития. Подобные национальные агентства существуют в Польши и Венгрии. Украина же только работает над концепцией регионального развития. И еще вопрос, насколько оно будет соответствовать европейским нормам.

О необходимости принятия именно региональной политики Европейского союза подчеркивала в своем выступлении научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений НАН Украины (г. Ужгород) Ева Киш. Отмечалось, что для этого необходимо реализовать шесть принципов, главный из которых — принцип субсидиарности (делегирование полномочий снизу вверх). Однако чтобы добиться желаемого результата, Украине прежде необходимо провести административно- территориальную реформу и привести регионы в соответствие с их географическими, экономическими, этническими, культурными и историческими рубежами. Без этого вряд ли можно рассчитывать на внимание со стороны ЕС. Как отметила г-жа Киш, именно европейская региональная политика позволит Украине приблизиться к Европе. И потом, Украина не должна забывать, что в недалеком будущем, учитывая присоединение к Евросоюзу стран Центрально-Восточной Европы, у нее будет общая граница с ЕС.

Но помимо правовых аспектов, сдерживающих развитие еврорегионов, есть и организационные. В Карпатский (самый большой на территории Европы — с населением в 15 млн.) только со стороны Украины входят четыре области. Это создало проблемы в управлении. Оказалось, не так-то просто согласовать даже деятельность украинских госадминистраций в рамках единой структуры. А что говорить уже о соседях, которые продвинулись в своем развитии далеко вперед. С точки зрения администратора программ Фонда развития Карпатского еврорегиона Мирославы Лендьэл, огромная территория — это отрицательный фактор. «Участники трансграничного сотрудничества имеют разный уровень компетенции и заинтересованности в развитии местных инициатив, — подчеркивала она. — К примеру, у Львовской области свой интерес в развитии двухсторонних инициатив с Польшей, у Закарпатской, развивающей взаимоотношения в особенности с Венгрией и Румынией, свой».

Основная проблема всех еврорегионов, по мнению г-жи Лендьэл, и состоит в том, каким образом соединить интересы всех участников. Если говорить о еврорегионе «Нижний Дунай», то здесь все еще не могут определиться, что является приоритетом в сотрудничестве. До сих пор нет общей концепции, стратегии развития. И если говорить о каких-то практических шагах, то движение заметно лишь в развитии двухсторонних отношений между Украиной и Румынией. Что касается «Верхнего Прута», то информации о результатах конкретной практической деятельности пока нет. Следует отметить, что если решение о создании «Нижнего Дуная» и «Верхнего Прута» исходило сверху и было принято президентами Украины, Румынии и Молдовы, то Карпатского — шла снизу, от местных лидеров. И поэтому данное образование является более естественным, считает г-жа Лендьэл. И сейчас, с ее точки зрения, главное не убить инициативу людей, которые хотят сотрудничать. «Ведь еврорегион — это своеобразный зонтик для развития всесторонних связей».

Вообще-то сегодня, как отмечали участники конференции, в Украине нет критериев оценки деятельности еврорегионов. Что можно считать мерилом успеха? Экономические результаты, создание СП, обществ, количество переходов через границы, отсутствие этнических конфликтов, создание условиях для национальных меньшинств? Кстати, к вопросу о национальных меньшинствах. На конференции эта тема тоже поднималась, особенно румынской стороной. Отмечалось, что проблемы в этой области имеют место и им необходимо уделять больше внимания. Надо сказать, что вопрос о положении национальных меньшинств, в частности, желание людей иметь более прямые контакты со своей исторической родиной, лежали в основе создания еврорегионов. Ведь никакая граница в сущности не должна разрывать существующие естественные нити — этнические, экологические, экономические. Скажем, Карпатский регион всегда будет объединен рекой Тисой, как Придунайский — Дунаем. Поэтому, думается, критерий в оценке еврорегионов сегодня может быть один — данное объединение является естественной необходимостью. Что же касается отсутствия результатов, то в Европе, говорят, становление еврорегионов заняло годы. Понадобилось 15 лет для признания еврорегиона, созданного Швейцарией, Германией и Францией. (Сегодня он считается классическим). Но Европа начинала в 60-е годы. Сегодня на пороге ХХI век. Если Украина будет двигаться такими темпами, то дорога в Европу будет бесконечной.