Мораторий на экспорт леса. Эндшпиль

15 января 2019 г. Европейская комиссия передала Киеву запрос на проведение специальных консультаций как первого этапа процедуры урегулирования спора между Европейским Союзом и Украиной в рамках Соглашения об ассоциации.

Предмет консультаций - хорошо известный закон о моратории на экспорт необработанной древесины, принятый в Верховной Раде 15 сентября 2015 г. 7 февраля в Киеве состоялся первый раунд консультаций, во время которого стороны провели "разведку боем", обменявшись позициями. В случае, если консультаци и завершатся безуспешно (30-дневный срок истек 13 февраля), следующим и основным этапом процедуры должно стать рассмотрение дела панелью арбитров (арбитражный процесс). Консультациям предшествовали более двух лет безрезультатного диалога на всех уровнях между Брюсселем и Киевом о несовместимости моратория с Соглашением.

Это событие может оказаться неординарным в практике международной торговли.

Арбитражный процесс в рамках Соглашения об ассоциации Украина-ЕС станет только вторым в хронике двусторонних соглашений ЕС о свободной торговле. Первую процедуру арбитража (она тоже начиналась со стадии консультаций) Брюссель инициировал 18 декабря 2018 г. против Южной Кореи в рамках Соглашения о свободной торговле - в связи с невыполнением Сеулом положений Соглашения в части присоединения к ключевым конвенциям Международной организации труда (МОТ). Оба события следует рассматривать как симптомы тревожного тренда упадка многосторонней системы урегулирования споров в рамках ВТО. В условиях, когда арбитражный механизм ВТО в ближайшее время будет парализован из-за действий администрации США, использование региональных или двусторонних механизмов урегулирования торговых споров становится едва ли не единственной альтернативой.

Неординарным это событие может оказаться и для Украины, ее отношений с ЕС, а также для репутации нашей страны как заметного игрока в сфере международной торговли (emerging trading nation), которую на протяжении последних лет пытаются активно продвигать как основную составляющую имиджа Украины на международной арене. Арбитражный процесс Украина-ЕС станет первым в истории соглашений об ассоциации ЕС со странами бывшего СССР. К сожалению, прецедент затрагивает наиболее чувствительный аспект международной торговли - экспортные ограничения и запреты, и мы выступаем в неприятной роли стороны-ответчика.

Какие риски и возможности возникают для Украины в связи с применением механизма урегулирования спора в рамках Соглашения об ассоциации?

Начнем с рисков. Прежде всего механизм урегулирования такого спора не предусматривает процедуры апелляции. Решение арбитражной панели окончательное и обязательно для исполнения сторонами. Арбитражная панель формируется из состава арбитров, номинируемых сторонами заранее, что сводит до минимума возможность влияния на них во время рассмотрения. В случае неисполнения арбитражного решения сторона-победитель получает право приостановить установленные в соглашении торговые преференции (пониженные тарифы, беспошлинные тарифные квоты). Экономический эффект приостановленных преференций должен соответствовать объемам убытков, причиненных вследствие действий стороны-ответчика.

По неофициальной информации, только европейская бумажная промышленность оценила в 125 млн евро объемы импорта необработанного леса из Украины в ЕС в 2015 г. - до начала действия моратория. Сейчас эта цифра является условной и будет нуждаться в уточнении как возможная основа для подсчета убытков европейских потребителей украинского леса. Лучшим ориентиром для Брюсселя могут стать объемы и динамика украинского экспорта мебели и обработанных материалов из древесины в ЕС, который с 2015 г. вырос более чем в два раза и в 2017 г. составлял свыше 400 млн долл.

Следовательно, очевидно, что доминантная позиция ЕС как ключевого рынка сбыта для более 40% украинского экспорта предоставляет Брюсселю очень широкий выбор инструментов "принуждения". Реакция Брюсселя на одностороннее повышение Вашингтоном таможенных тарифов на алюминий и сталь (20 июня 2018 г. ЕС ввел т.н. ребалансированные тарифные пошлины на 2,8 млрд евро на такие символические американские товары, как виски, мотоциклы, джинсы, соевые бобы) может быть наглядной иллюстрацией того, как Евросоюз может отвечать на удары в торговых войнах.

Вместе с тем детальный и сбалансированный механизм урегулирования споров в рамках Соглашения дает возможность Украине предотвратить последствия потенциально негативного для себя результата арбитражного процесса или существенным образом их минимизировать.

Во-первых, официальные консультации накануне арбитражного процесса - последняя возможность урегулировать спор путем переговоров. Несмотря на сравнительно короткую продолжительность (до 30 календарных дней, если не удастся договориться об их продолжении), ст. 317 Соглашения также дает право сторонам продолжать искать "обоюдно приемлемое решение" на протяжении всего периода арбитражного процесса. В случае если оно будет найдено, арбитражный процесс прекращает работу без принятия решения.

На первый взгляд незаметный, но очень важный нюанс положений Соглашения, на который указывают опытные украинские юристы, - Соглашение не предусматривает автоматизма в переходе от стадии консультаций к стадии работы арбитражной панели. Процесс формирования панели инициирует истец, и Европейская комиссия сама будет выбирать время для этого шага. В Брюсселе будут пытаться принимать во внимание более широкую картину политических процессов в Украине в контексте выборов во избежание негатива, который арбитражный процесс может оказывать для курса евроинтеграционных реформ Киева.

Важным является использование в Соглашении термина "обоюдно приемлемое решение" (mutually agreed solution). Этот термин оставляет сторонам значительное пространство для поиска политических договоренностей, принятие которых позволяет урегулировать спор без формального решения арбитражной панели с его жесткими правовыми рамками.

После вынесения арбитражной панелью решения Соглашение дает право стороне-ответчику предложить "обоснованный период времени" (reasonable period of time for compliance) для его исполнения. Другими словами - определенную отсрочку при условии ее надлежащего обоснования. Параметры отсрочки могут быть ограничены другой стороной, которая имеет право передать этот вопрос на рассмотрение арбитражной панели.

И, наконец, в случае неисполнения арбитражного решения (или при отсутствии какой-либо информации о его исполнении) ответчик обязан предложить истцу временную компенсацию. Опять же, Соглашение дает сторонам возможность достичь договоренностей по взаимоприемлемому содержанию такой компенсации. Только в случае недостижения договоренностей сторона-истец, т.е. ЕС, может обратиться к уже упомянутому временному замораживанию таможенных преференций ЗСТ на импорт товаров из Украины.

Бесспорно, в силу новизны арбитражного производства в рамках Соглашения об ассоциации никто не может с уверенностью прогнозировать его результат и правовые, экономические и политические последствия для Украины. Но даже предварительный анализ соответствующих норм Соглашения указывает на единственный эффективный алгоритм действий для украинской стороны - безотлагательно разработать план действий по замене моратория на пакет законодательных актов, "бьющих" по первопричине проблемы, полученной в наследство с советских времен неэффективной и коррумпированной системе государственных лесопредприятий.

В таком плане действий должны быть реалистически учтены как политические, так и процедурные сложности с принятием нового законодательства, принимая во внимание парламентские выборы осенью 2019 г. Благодаря гибкости механизма урегулирования споров в рамках Соглашения, украинская сторона сможет разработать предложения относительно альтернативного законодательства, реалистических сроков его принятия, а также предложить возможные временные законодательные решения, имеющие шанс получить большинство голосов уже сегодня, и заменить мораторий на период разработки и принятия полноценного пакета законодательства о реформе лесной отрасли. По моему мнению, ЕС ожидает от Киева именно откровенной и реалистической "дорожной карты" выхода из тупика "лесного" моратория.

Статья отображает личную позицию автора и может не совпадать с официальной позицией правительства или Министерства иностранных дел Украины.