Конец медового месяца? Украина исчерпала революционные авансы на международной арене

Еще не смолкли оранжевые фанфары. Воспоминания о революционных переменах полугодичной давности еще приносят дивиденды на международной арене, в ведущих столицах мира украинских лидеров еще встречают с восторгом и надеждой. С новой Украиной еще связаны чаяния, как когда-то говорили, прогрессивной части человечества на воплощение прекрасной мечты о преобразовании мирными усилиями граждан маргинальной криминальной автократии в современную рыночную демократию европейского образца. Однако тревожные тенденции уже начинают, словно ржавчина, разъедать репутацию харизматичных лидеров, пришедших к власти на волне народного протеста против лжи и фальсификаций. И хотя запас доверия к новой Украине на международной арене все еще остается значительным, признаки разочарования уже появились, и вскоре Украина предметно ощутит их. На первом этапе это будет касаться только руководителей государства, но со временем кредит увлечения новой европейской нацией и ее молодой демократией сойдет на нет, разрушая амбициозные надежды генерации Майдана. Кто не верит в такую возможность — спросите об этом у Леонида Даниловича Кучмы и у тех, кто восторженно принимал его в Вашингтоне, Брюсселе и Варшаве в 1994—95 годах.

В последние недели проблема возможного разочарования Украиной в мире рассматривалась в контексте перманентных скандалов между участниками оранжевой коалиции, непоследовательной экономической политики, проблем реприватизации и инвестиционного климата и тому подобное. Однако существует менее заметная группа проблем, существенным образом влияющих на восприятие Украины так называемыми «мультипликаторами» — теми, кто фактически формирует общественное мнение об Украине за рубежом. Этим проблемам и посвящена предлагаемая статья.

Тем, кто изучает внешнюю политику Украины времен Кучмы, известно такое понятие, как «усталость от Украины». Этим термином называют устойчивый психологический фон, сформировавшийся в Европе и США в конце 90-х годов в результате несоответствия официально декларированных внешнеполитических приоритетов Украины ее реальному политическому лицу. Неевропейская по сути административно-олигархическая машина декларативно претендовала на место в демократической Европе, аргументируя свои претензии географическим положением и угрозами в противном случае развернуться в сторону России. Вместо реализации мероприятий, необходимых для достижения соответствия критериям членства в ЕС и НАТО, официальные лица из Киева демонстрировали искреннюю обиду и обращали внимание европейских партнеров на меньшее количество чернокожих лиц на улицах Киева, чем в западноевропейских столицах.

От кучмовской Украины откровенно уставали — в частности, западным партнерам надоело объяснять, что НАТО — не военный блок, а политическая организация, которая защищает общие ценности, что географическая принадлежность к Европе не гарантирует членства в ЕС, что членство в ВТО несовместимо с дикарским протекционизмом под вывеской «защиты национального производителя».

Оранжевая революция открыла миру другую Украину — европейскую по формам проявления коллективной воли. Майдан зацепил нерв граждан свободного мира своей энергетикой, присущей исключительно свободным народам, продемонстрировав, что в мире есть еще одна демократическая европейская нация, которую раньше или не знали, или знали с иной стороны.

Потом на смену феерическому революционному карнавалу пришла рутинная повседневность. Не ошибается только тот, кто ничего не делает. В рамках этой статьи мы анализируем не ошибочные действия новых руководителей как таковые, а лишь те из них, которые вынуждают наблюдателей сомневаться в качественном изменении украинской политики и уже в недалеком будущем могут привести к исчерпанию кредита доверия и возвращению усталости от Украины на международной арене. Кто является носителями этой усталости? Те, кто связывал с новой Украиной самые большие надежды: симпатики Украины в элитных кругах США и странах Европы, иностранные инвесторы, а также многочисленные украинцы, сделавшие карьеру в странах Запада, а после изменения власти намеревавшиеся вернуться в Украину. У них у всех уже есть свои основания для разочарования.

С переменным успехом

После победы оранжевой революции внешнеполитическая деятельность Украины приобрела принципиально новую интенсивность. Президент Украины был принят на самом высоком уровне в важнейших столицах мира. Количество контактов на высшем уровне изменилось в положительную сторону — количественно и качественно. На протяжении января—июня 2005 года Президент Ющенко имел в два раза больше встреч на высшем уровне, чем президент Кучма за тот же период в 2004 году. Причем, если в прошлом году — это в абсолютном большинстве контакты с руководителями стран СНГ, то встречи нынешнего года включают саммиты с лидерами свободного мира — руководителями США, Германии, Франции и другими ключевыми мировыми игроками. За первые пять месяцев 2005 года Украину посетили четырнадцать министров иностранных дел зарубежных стран, тогда как за аналогичный период прошлого года — всего лишь четыре.

Качественно достижения (кроме, собственно, улучшения атмосферы отношений и демонстрации уважения) касаются прогресса в продвижении к членству в ВТО (подписание ряда двусторонних протоколов и трудное принятие части необходимого законодательства), подписание и начало выполнения Плана действий Украина—ЕС, присоединение к формату Интенсифицированного диалога о членстве в НАТО.

Собственно говоря, содержательным успехом можно считать исключительно последний факт, ведь первые два решения (по поводу ВТО и ЕС) готовились и с переменным успехом продвигались еще во времена режима Кучмы и, вероятно, были бы воплощены в жизнь и без оранжевой революции. Разве что ЕС пообещал, впридачу, начать переговоры о либерализации визового режима, что само по себе является хорошим знаком, но вопрос сроков и содержания предложений остается открытым. Только прогресс в отношениях с НАТО, который может расцениваться как официальная постановка вопроса о перспективе членства для Украины, является свидетельством использования нашей страной нового окна возможностей, открытого вследствие событий конца 2004 года. Активизацию ГУАМ в сокращенном формате тоже можно было бы записать в достижения Украины, однако проблема наполнения проекта реальным содержанием продолжает быть актуальной.

По другим направлениям прогресс Украины не так впечатляющ. В частности, Украина не справилась с решением технического вопроса о предоставлении статуса страны с рыночной экономикой со стороны ЕС и США. Перспектива подписания с Соединенными Штатами протокола о доступе на рынки (который означал бы де-факто политическое решение Вашингтона поддержать вступление Украины в ВТО) остается туманной, и действие поправки Джексона—Вэника не отменено. Украина пока что не подала убедительного положительного сигнала внешним инвесторам, поэтому значительного притока инвестиций не наблюдается. Региональная роль Украины остается открытым вопросом. Претенциозно провозглашаемая идея регионального лидерства не всегда сопровождается комплексом действий, способных подобное лидерство обеспечить. Если отношения с Грузией и Польшей действительно обрели новое дыхание (а иначе и быть не могло), то с Молдовой складываются непросто, политике в отношении России и Румынии недостает последовательности.

Фрагментация государственной политики

Кто формирует внешнюю политику Украины? Год назад ответить на этот вопрос было довольно просто: все решения принимались в узком кругу по схеме Кучма—Медведчук—Орел. К ограниченному кругу вопросов имели доступ премьер Янукович, секретарь СНБО Радченко и министр обороны Марчук. Министр иностранных дел Грищенко не решал ничего — его ведомству надлежало лишь выполнять распоряжения Банковой. Опросы экспертов, регулярно проводимые Центром мира, конверсии и внешней политики Украины, убедительно свидетельствовали, что единственным институтом, где реально генерировались внешнеполитические решения, была администрация президента Украины. Подобная политика была по определению непрозрачной, а ее легитимность — сомнительной. Но при этом все знали, кто и где принимает государственные решения, что гарантировало некоторую предсказуемость.

Ныне ни один эксперт не сможет с уверенностью определить место, где разрабатываются и принимаются решения в сфере внешней политики. Точнее, таких центров несколько — Кабинет министров, МИД, секретариат Президента, СНБОУ. Монополия президентской канцелярии разрушена, однако новая демократическая и легитимная процедура принятия внешнеполитических решений еще не создана. По логике и закону, именно СНБО Украины должна бы играть роль коллегиального координирующего органа, придающего легитимность (посредством соответствующих указов Президента) текущим внешнеполитическим шагам Украины. Но на сегодняшний день имеется лишь два указа Президента по поводу введения в действие решений СНБОУ — они подписаны 15 июня и касаются государственной политики в отношении ВТО и ЕЭП. Оценить качество подготовки этих указов можно из одного лишь факта: указ от 15 июня 2005 года № 951/2005 содержит План неотложных мероприятий по обеспечению вступления Украины во Всемирную торговую организацию, где датами выполнения мероприятий определены 3 и 10 июня. Впрочем, в отношении ВТО и ЕЭП по крайней мере существуют легитимные решения, которые могут служить формальным путеводителем для деятельности как правительства в целом, так и отдельных министерств и других государственных органов.

По поводу реализации политики интеграции в ЕС существует распоряжение Кабмина от 22 апреля 2005 г. (так называемая дорожная карта), устанавливающее план-график правительственных мероприятий по выполнению Плана действий Украина—ЕС. Ответственный за выполнение этого плана вице-премьер по европейской интеграции Олег Рыбачук. Но Рыбачук — генерал без войска. Ни комитет, ни министерство по европейской интеграции не создано, а способность существующего управления по европейской интеграции секретариата Кабмина координировать и направлять деятельность всех министерств на выполнение задач европейской интеграции сомнительна. Свидетельство тому — неспособность преодолеть сопротивление латентной и даже открытой (!) внутриправительственной оппозиции вступлению в ВТО. А присоединение к ВТО — это не более 5% того, что нужно сделать для вступления в ЕС. Как следствие, уже сейчас наблюдается отставание от установленного дорожной картой графика. Это «звоночек» к более серьезной проблеме — ведь неполное выполнение Плана действий может значительно ухудшить шансы на переговоры об ассоциации с ЕС, которые мы планируем начать уже в следующем году.

Шаткость положения «европейского» вице-премьера в правительственной иерархии обусловливает и снижение интереса к фигуре Олега Борисовича в ведущих европейских столицах — там обращают внимание на то, что вице-премьер не относится к лицам, способным обеспечить выполнение ключевых решений.

Очевидно, что внешняя политика Украины, как и отечественная политика в общем, стала более открытой. Однако внешняя открытость не обязательно означает внутреннюю прозрачность и понятность. Тем более открытость не гарантирует автоматической эффективности, что существенным образом снижает авторитет новой власти там, где на нее возлагались значительные надежды.

Представители правительственных и неправительственных кругов зарубежных стран утверждают, что с новой Украиной во многих аспектах стало труднее работать. Труднее получить аудиенцию в секретариате Президента, в Кабмине и МИД, труднее решать организационные вопросы через посольства Украины, труднее найти ответы на вопросы: кто же из членов правительства отвечает за то или иное направление политики и на чье слово или решение можно полагаться.

О чрезвычайных и полномочных...

Кто представляет лицо Украины за границей? Прежде всего послы — чрезвычайные и полномочные, а также их подчиненные в наших дипломатических миссиях. Сейчас по всему мира оранжевую Украину представляют преимущественно характерные лица кучмовской Украины — со всеми их ментальными особенностями и убеждениями. Замены послов на людей, адекватных образу новой страны, не происходит. В лучшем случае — скомпрометированных или беспомощных послов просто отзывают (как в случае Италии, США и Словакии). Ряд ключевых посольств находятся в состоянии паралича.

Показательна ситуация с послом Украины в Германии Фареником: у последнего в этой самой важной стране Европейского Союза специфическая репутация. И об этом знают. Но не меняют.

Институты и должностные лица, формирующие дипломатический корпус (а это не только МИД), пока что не ответили на вопрос, от которого зависит качество представительства Украины за границей, а именно: что делать с политическими назначенцами бывшей власти, которых отправляли в «почетные командировки», как правило, без знания языка страны пребывания и нередко даже без английского; как решить вопрос с послами, скомпрометировавшими себя недостойным поведением во время президентских выборов (например, фальсификацией голосования, административным давлением на собственный персонал, дезинформацией общественности в странах пребывания и тому подобное); что делать с бизнес-назначенцами, которых отправляли с целью продвижения экономических интересов определенных корпораций?

Вероятно, в недалеком будущем назначение новых руководителей дипмиссий, в частности в Берлине, Вашингтоне и Москве, даст ответ на вопрос относительно концептуального подхода руководства государства к отбору людей, которым поручено представлять страну: будут это неутомимые менеджеры-энерджайзеры с открытым лицом и положительной репутацией или вновь серенькие советские люди «от Гриши» или «от Пети».

Одно из необходимых решений — обеспечение прозрачности отбора кандидатур послов. Но пока что не видно признаков готовности новой власти даже выполнять скромное требование ст.13 Закона Украины «О дипломатической службе Украины», предусматривающей обязательное обсуждение кандидатур послов в профильном комитете Верховной Рады.

Так что пока нам остается с завистью смотреть на дипломатический корпус стран Балтии: там правительства могли себе позволить невиданную роскошь — иметь необремененных советским прошлым 30-летних послов и 25-летних советников-посланников, у которых глаза горели искренним стремлением видеть свои страны в ЕС и НАТО. И это стремление дополнялось ясным пониманием того, что для этого нужно делать: обеспечивать создание и функционирование многочисленных и влиятельных групп симпатизирующих и лоббистов их стран — в Вашингтоне, Брюсселе, Берлине, Париже. Это те постоянно действующие сети друзей и союзников, которых нам очень недостает за границей.

Кто-то надеется, что опыт отмывания репутации Кучмы — это именно тот багаж, с которым можно подходить к решению сверхсложных задач европейской и евроатлантической интеграции. Более 500 человек, подписавших знаменитое «обращение дипломатов» в дни революции, сегодня остаются в режиме тревожного ожидания — значительного карьерного роста в этой среде не наблюдается, а кое-кто из них даже уже оставил МИД. Между тем именно эти люди, по крайней мере большинство из них, могли бы качественно пополнить «скамью запасных» на высокие должности в обновленной украинской дипломатии.

Возвращайтесь, друзья, в Украину...

Во время своего визита к США в апреле Президент Ющенко призывал украинцев, работающих или проживающих в США, возвращаться домой, дескать, Украине нужны их знания и усилия. Эмоциональный подъем и новые надежды побуждали многих из тех, кому адресовалось это заявление, воспринять его всерьез. Молодые люди с образованием лучших американских вузов, украинские стажеры, работники международных компаний начали присылать свои резюме в украинские государственные инстанции. Это были юристы, экономисты, специалисты по паблик рилейшнз... Другая не менее мощная волна резюме и предложений молодых украинцев полетела в Киев из Брюсселя и других европейских столиц после известных выступлений вице-премьера Рыбачука в марте-апреле. Лучшее, что получили они в ответ, — благодарность за искреннее желание служить Украине. Но это касалось меньшинства, поскольку большинство не получило никакого ответа. Автору этих строк лично довелось встречаться с этими людьми и ощущать горечь их разочарования. Для большинства из них даже перспектива получать зарплату значительно ниже той, к которой они привыкли, не была препятствием, — они хотели работать на новую Украину. Повторно «поймать» этих людей на эмоциональный крючок никому не удастся. Большая часть этого неоцененного человеческого ресурса уже утрачена.

Единственным официально объявленным конкурсом на замещение вакантных должностей, куда могли бы направить свой интерес украинцы из Америки и Европы, является продленный до 30 августа конкурс управления по вопросам европейской интеграции секретариата Кабинета министров, где разыгрывается 11 должностей. Но злые языки говорят, что этот конкурс формальный, и людей «с улицы», то есть квалифицированных специалистов-украинцев из Европы, США, туда не возьмут.

* * *

В рамках этой статьи невозможно охватить весь комплекс проблемных вопросов, которые могут повлечь ухудшение международного положения Украины. Но и изложенного выше достаточно для констатации: политическое обеспечение нашего европейского и евроатлантического курса далеко от желаемого. Часто вместо мобилизации и концентрации ресурсов (организационных, материальных, человеческих) наблюдается их распыление или даже пренебрежение ими. Между тем фанфары уже стихают. Без тщательной коррекции средств реализации стратегических приоритетов, без ревизии кадровой и институционной политики Украина так и останется страной, «подающей надежды».