Безвизовая ПЛАНка

Прошедший 22 ноября в Брюсселе 14-й саммит Украина–ЕС отечественные дипломаты и чиновники называют одним из самых успешных. Сравнивая с ним по результативности разве что саммит 2008-го года, когда во время председательства Франции в Евросоюзе были приняты решения о подготовке Соглашения об ассоциации с Украиной и о начале визового диалога, в результате которого в долгосрочной перспективе могут быть отменены визы для украинских граждан.

Из Брюсселя президент Янукович привез, помимо обычного для таких мероприятий совместного заявления, долгожданный План действий относительно введения безвизового режима для краткосрочных поездок граждан Украины в страны ЕС (ПД), а также протокол об участии нашей страны во всех программах Евросоюза.

Дипломаты же западные оценивают саммит куда скромнее своих украинских коллег (правда, и особых надежд на него они не возлагали), и говорят о том, что на самом деле настоящий успех будет тогда, когда стороны подпишут Соглашение об ассоциации, включающее часть о создании глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли, а Евросоюз введет безвизовый режим для краткосрочных поездок украинских граждан. Привезенный же из Брюсселя главный трофей — План действий — представители Евросоюза сравнивают с набором тестовых заданий, обладание и ознакомление с которыми отнюдь не гарантирует успешной сдачи экзамена. Более того, в нашем случае гарантией положительного вывода «экзаменационной комиссии», увы, не будет даже блестящее выполнение Украиной всех пунктов теста.

Европейская сторона с безвизовым режимом для украинцев явно не спешит. В Киеве едва ли не до последнего дня переживали: дадут-не дадут План действий.

Отношение еэсовцев проявляется даже в терминологии: они не захотели называть документ дорожной картой, как в случае стран Западных Балкан (имеющих куда больше шансов стать членами ЕС), и к формулировке об отмене виз настойчиво добавляют слова «в долгосрочной перспективе», которые наши дипломаты также настойчиво игнорируют, да и диалог с Украиной европейцы называют «визовым» в то время как украинской стороне больше по душе определение «безвизовый».

Предложенный Киеву Евросоюзом План действий не содержит ни конкретных сроков его выполнения, ни четких критериев оценки проделанной работы. Более того, он, по настоянию французской стороны, не предполагает автоматизма, то есть выполнение всех условий документа не означает автоматического введения безвизового режима. Впрочем, успокаивает ведущий эксперт общественной инициативы «Европа без барьеров» Александр Сушко, в балканских дорожных картах также не было ни конкретных дат, ни автоматизма — выполнение этих документов скрупулезно анализировалось Брюсселем, и только потом Совет ЕС и Европарламент принимали решение. Главных отличий от балканских документов, причем в худшую сторону, по мнению эксперта, два. Во-первых, это двухэтапность украинского Плана действий. Согласно документу, во время первого этапа Украина готовит и принимает необходимое законодательство и соответствующие госпрограммы по всем четырем блокам вопросов, обозначенным в ПД, на втором — осуществляет необходимые меры, а Еврокомиссия, привлекая специалистов из стран ЕС, оценивает качество и эффективность этой работы. Первый доклад для Европарламента и Совета ЕС о выполнении Украиной ПД должен быть сделан Еврокомиссией в середине 2011 года.

Решение о переходе ко второму этапу будет приниматься Советом ЕС на основании подготовленного ЕК отчета о выполнении украинской стороной мероприятий, предусмотренных первым этапом ПД. В случае же Балкан никакой этапности не было, ЕК готовила один отчет о выполнении дорожной карты, соответственно, и Совет ЕС принимал решение один раз. Двухэтапность украинского документа значительно удлиняет процесс его выполнения (достаточно вспомнить, как долго и мучительно наши дипломаты выдавливали из европейских бюрократов сам План действий).

Второе отличие от балканских дорожных карт — обязательный мониторинг со стороны Еврокомиссии не только выполнения собственно ПД, но также и миграционной ситуации в Украине в целом — количества отказов в выдаче виз украинским гражданам, отказов во въезде на границе ЕС, задержанных украинских нелегалов в Европе, а также высланных из нее и т.д. Более того, перед принятием решения о переходе к оценке выполнения второго этапа ПД ЕК должна будет подготовить еще один документ — развернутую оценку возможных последствий в сферах миграции и безопасности для стран ЕС будущего решения об отмене виз для граждан Украины. Это условие особенно тревожит украинскую сторону. Потому что в случае, если, скажем, Голландии, Германии или еще кому-то вдруг покажется, что свободно путешествующие по Европе украинцы могут представлять для них какую-то угрозу, то наше продвижение к безвизовому режиму вновь застопорится. Даже если выполнение Украиной ПД будет безукоризненным. Но, например, А.Сушко более оптимистичен в своих оценках, и считает, что вероятность негативной оценки по этому вопросу со стороны ЕК очень низка, поскольку Украина демонстрирует положительную динамику. Кстати, даже в самом ПД сказано, что последние два года число отказов в выдаче виз и отказов на границе с ЕС украинским гражданам составляет менее 5% (около 5 тыс. чел. соответственно). Более того, количество украинцев, задержанных на территории ЕС за нелегальное пребывание, в последние годы неуклонно сокращается (примерно с 22 тыс. чел. в 2006 г. до 12 тыс. 250 чел. в 2009 г.). Правда, не исключает эксперт, существует теоретическая опасность, что особо «вредные» посольства стран ЕС, не горящих желанием отменять нам визы (даже для краткосрочных поездок, даже в долгосрочной перспективе) будут искусственно завышать процент отказов в выдаче разрешений на въезд.

Когда же украинцы смогут наслаждаться свободой передвижения по Евросоюзу? Еэсовская сторона утверждает: в долгосрочной перспективе. В их терминологии это означает не менее восьми лет. Но с какого момента начинать отсчет? Если с ноября 2010-го, значит, безвизовый режим нам светит не раньше 2018 г. Если с октября 2008 г. (официального начала безвизового диалога Украина—ЕС) — не раньше 2016 г. Обе даты никак не устраивают Киев. Здесь даже среднесрочную перспективу, т.е. отмену виз в 2014—2015 гг., рассматривают как самый пессимистичный вариант. Украина хочет получить безвизовый режим с Европой до начала Евро-2012. Даже не упускающий случая покритиковать нынешнюю власть оппозиционер Борис Тарасюк, глава парламентского комитета по вопросам евроинтеграции, считает, что «вполне возможно и реально» выполнить План действий за полтора-два года. Президент Янукович настроен еще более решительно: в Брюсселе он пообещал преодолеть нелегкий путь уже в первом полугодии 2011-го. Но это Виктор Федорович явно погорячился, поскольку его, по-видимому, на тот момент еще не ознакомили с содержанием документа.

Кстати, когда готовился этот материал, украинская общественность также все еще не была ознакомлена с широко разрекламированным обеими сторонами Планом действий. По какой-то неведомой нам причине Киев и Брюссель договорились официально документ пока не публиковать. Очень странное, на наш взгляд, решение. Почему не показывают то, чем так гордятся? Необъяснимая таинственность заставляет строить разные догадки. Например, о том, что еэсовцам, подготовившим этот документ, гордиться-то особо нечем. Ведь для Украины снова создаются более сложные условия, чем для других государств, добивавшихся тех же целей. Можно предположить, что украинской власти не очень хочется «светить» документ, поскольку, ознакомившись с ним, украинские граждане получат отличную возможность отслеживать, насколько активно и эффективно наши власть имущие приближают светлое будущее, в котором в Европу без виз смогут ездить не только они сами, но и все граждане Украины.

Поэтому, раздобыв текст Плана действий, мы с удовольствием знакомим с ним на сайте «ЗН» всех желающих.

Даже беглое знакомство с документом дает основания для опасений, что самые пессимистичные сегодняшние прогнозы, как это часто случается в наших реалиях, могут показаться со временем даже излишне оптимистичными. Потому что небольшой 12-страничный документ на самом деле предполагает огромный объем работы, далеко не все виды которой придутся по вкусу или будут по плечу нынешней властной команде. Хотя нужно отдать должное, за довольно короткий срок ей удалось сделать достаточно много из того, что оставалось без внимания или не получалось осуществить годами. Например, подписано соглашение с Россией о демаркации; удалось убедить белорусскую сторону ратифицировать договор о границе; ратифицированы три конвенции Совета Европы (но необходимо минимум десяток); принят закон о защите персональных данных (правда, далекий от совершенства), а также сильно порадовавший еэсовцев закон о госзакупках (хотя планируемые к нему поправки могут помножить достигнутый в глазах ЕС успех на ноль). Месяц назад правительство одобрило Концепцию интегрированного управления границами. Буквально на прошлой неделе Кабмин своим распоряжением утвердил план первоочередных мероприятий на 2010 г. по введению документов для выезда украинских граждан за границу с электронным носителем биометрической информации.

Именно переход на биометрические паспорта значится пунктом №1 в первом блоке Плана действий — «Безопасность документов». Новые паспорта должны изготовляться в соответствии с самыми высокими стандартами ИКАО и с адекватной защитой персональных данных. Но, насколько нам известно, на сегодняшний день Минфин не дает Минюсту денег на структуру, которая должна заниматься этой самой защитой, и убеждает Министерство юстиции изыскать средства в рамках собственного бюджета. Но для работы органа по защите персональных данных необходимо дорогостоящее специальное программное обеспечение и техника. Пока эта структура не заработает, выдача биометрических паспортов будет невозможна. Решение этой проблемы не терпит отлагательства: финансирование органа по защите персональных данных должно быть заложено в бюджете на 2011 год.

Также украинские чиновники, кажется, пока не осознали, что от старых загранпаспортов придется отказаться. Они до сих пор утверждают, что замены действующих в настоящее время загранпаспортов на электронные не будет, ими якобы можно будет пользоваться до истечения срока их действия. Возможно. Но не для поездок в Европу. Потому что ПД предполагает принятие Украиной отдельного плана действий, содержащего временные рамки, по полному переходу на отвечающие требованиям ИКАО документы и выведению из пользования не отвечающих. В ПД особо подчеркивается: будущим безвизовым режимом смогут воспользоваться только владельцы биометрических паспортов! Так что обладатели загранпаспортов с вклеенной фотографией, коих наши доблестные органы умудрились выдать еще 50 тысяч буквально этим летом (то есть сроком действия до 2020 г.), могут сказать большое спасибо за такую «услугу».

Второй блок ПД «Нелегальная миграция и реадмиссия» состоит из трех разделов — «Управление границами», «Управление миграцией», «Политика предоставления убежища». «Управление границами» предполагает выполнение всех необходимых мероприятий для реализации Госпрограммы развития и реконструкции госграницы до 2015 г. и Концепции развития Госпогранслужбы до 2015 г.
Документом предусматривается предоставление Погранслужбе возможности участвовать в выявлении и расследовании трансграничных преступлений. Украине также необходимо подготовить специальный план действий (с временными рамками и обозначенными целями) по реализации национальной стратегии интегрированного управления границами (ИУГ), обеспечить для него адекватную инфраструктуру, техническое оборудование, IT-технологии, финансовые и людские ресурсы, а также эффективно выполнять закон 2009 г. «О пограничном контроле». Особый акцент — на реализации соглашения о реадмиссии с ЕС как одном из основных условий дальнейшего продолжения визового диалога и введения в будущем безвизового режима.

Раздел «Управление миграцией» требует от Украины установления законодательных рамок для миграционной политики (напомним, что соответствующая концепция у нас до сих пор так и не принята), определения четких правил въезда и нахождения на территории страны иностранцев, мер для реинтеграции украинских граждан, вернувшихся на родину добровольно или по соглашению о реадмиссии, мониторинга миграционных потоков, борьбы с нелегальной миграцией и приложения усилий для заключения соглашений о реадмиссии со странами-источниками нелегалов. Отдельным пунктом выделена необходимость принятия национальной стратегии управления миграцией и соответствующего плана действий, указывающего временные рамки, цели, действия, результаты и индикаторы выполнения, а также достаточные людские и финансовые ресурсы. ЕС также желает видеть в Украине механизм мониторинга миграционных потоков и регулярно получать информацию о миграционной ситуации в нашей стране — количестве нелегальных и легальных мигрантов, анализ рисков и расследования случаев организованного содействия нелегальной миграции. О едином отдельном миграционном органе (который у нас то мучительно долго создают, то тут же ликвидируют) в ПД ничего не сказано. Европейцы хотят от нас хотя бы эффективного сотрудничества между всеми задействованными в этой сфере госструктурами.

Раздел «Политика предоставления убежища» предполагает принятие и выполнение законодательства в этой сфере (в частности, ратификации Женевской конвенции 1951 г. и Нью-Йоркского протокола к ней), соответствующего международным стандартам.

Третий блок Плана действий «Общественный порядок и безопасность» посвящен предотвращению и борьбе с организованной преступностью, терроризмом и коррупцией; правовой кооперации по уголовным вопросам; законодательному сотрудничеству и защите данных и требует разработки и принятия большого законодательного массива, а также составления и выполнения нескольких подробных планов действий по его реализации. Речь, в частности, идет о всесторонней стратегии по борьбе с организованной преступностью, законе о борьбе с торговлей людьми, антикоррупционном законодательстве и создании единого и независимого агентства по борьбе с коррупцией, национальной стратегии по предотвращению и борьбе с отмыванием денег и финансированию терроризма, новой национальной стратегии по борьбе с наркотиками, ратификации соответствующих конвенций ООН и Совета Европы в этих сферах, заключении соглашений с Евроюстом и Европолом.

Четвертый блок ПД «Внешние сношения и фундаментальные права» касается свободы передвижения по территории Украины, условий и процедур выдачи идентификационных документов, соблюдение прав граждан, включая защиту меньшинств. Евросоюз предлагает Украине пересмотреть правовые и регуляторные рамки процедур регистрации граждан для избежания неоправданного ограничения свободы передвижения. Другими словами, европейцы хотят, чтобы в Украине, как и в странах ЕС, была уведомительная, а не разрешительная система регистрации граждан. Принятие всестороннего антидискриминационного законодательства и выполнение соответствующего плана действий, эффективная борьба с расизмом, ксенофобией и антисемитизмом — также обязательные условия будущей отмены виз для украинских граждан.

По мнению экспертов, легче и быстрее всего Украине будет одолеть первый блок заданий Плана действий — введение биометрических документов. При наличии политической воли и достаточных материальных и финансовых средств достаточно быстро можно справиться и с обустройством границ. Настоящие же трудности ожидают Украину при выполнении заданий, направленных на борьбу с коррупцией. Кстати, практически каждый блок документа содержит требование организации тренингов, направленных на борьбу с этим злом, и принятие этических кодексов для чиновников, имеющих отношение к выдаче загранпаспортов, пограничников, таможенников, сотрудников миграционных служб, прокуроров, судей и т.п. Но как оценить уровень коррупции и эффективность борьбы с ней? Понятно, что вряд ли ЕС ожидает, что в ближайшие годы мы приблизимся в этом вопросе к Дании, Финляндии или Швеции, но как он будет оценивать наши усилия (если, конечно, таковые будут приложены)? Какой уровень коррупции будет считаться допустимым для принятия решения о введении безвизового режима с нашей страной? Возможно, в какой-то степени будет учитываться рейтинг Transparency International. В этом году в списке из 178 стран Украина занимает 134-е место (вместе с Гондурасом, Нигерией, Сьерра-Леоне, Того). Также напомним, что месяц назад в комментарии «ЗН» глава Группы государств против коррупции (GRECO) Драго Кос заявил, что на данный момент по сравнению с другими известными ему странами «Украина демонстрирует наименьшие усилия в вопросах борьбы с коррупцией».

Быстро выполнить третий и четвертый — «ценностные» — блоки ПД, считает ведущий эксперт общественной инициативы «Европа без барьеров» Александр Сушко, у Украины шансов нет: «У нас здесь проблемы фундаментальные. Слишком разная философия правоохранительной деятельности у нас и в ЕС».

И последнее. В тексте Плана действий есть слова о том, что при принятии решения о предложении Совету ЕС и Европарламенту отменить визы для краткосрочных поездок украинских граждан Еврокомиссия будет принимать во внимание общее состояние отношений Украины и ЕС. А на саммите в Брюсселе президент ЕК Баррозу высказался вполне определенно: «Наше сближение будет зависеть от общих ценностей — демократии и прав человека».