Пенсионная реформа. В поисках идеала

Итак, правительство сделало свой шаг.

Заранее разрекламированная пенсионная реформа нашла свое отображение в пакетах законопроектов, ключевым из которых является №6614 - "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно повышения пенсий". Оппозиция ритуально заявила о "геноциде пенсионеров". Патетически и немного растерянно зазвучал лейтмотив "пенсий не будет". Экспертная тусовка заявила, что реформы на самом деле нет, а есть банальное повышение пенсий, названное "актуализацией". Ведь введение второго уровня пенсионной системы, которого многие ожидают, откладывается на неопределенное время, а без этого реформа - и не реформа вовсе. Однако факт презентации пенсионной реформы в парламенте персонально премьером свидетельствует о том, что ей отводится ключевая роль в программе правительства. Да и позиция профильного комитета довольно дружная, что гарантирует высокие шансы прохождения документа.

Так что же нового предлагается в изменениях законодательства, и можно ли это назвать глубинным реформированием пенсионной системы? Чтобы дать ответ на этот вопрос, попробуем сравнить нормы проекта с системой, которую называют условно-накопительной, и основы которой изложены в ряде статей (в частности "Пенсионное (не)доверие, или Как сдвинуть пенсионную реформу", ZN.UA, №25 от 28 декабря 2016 г.). Прежде всего, первое требование: пенсионное страхование - это страхование от немощности в старости, поэтому никаких корпоративных привилегий быть не может. Как и несвойственных природе пенсионной системы выплат инвалидам, по потере кормильца и т.п., которые могут осуществляться за счет фондов социальной защиты. Проект закона частично выполняет эту функцию, переводя большинство отраслевых пенсионных систем в общегосударственную. В стороне пока что остаются военнослужащие: ведь за них государство не платит единый социальный взнос и, учитывая особую важность сегодня этой специальности, вопрос распространения пенсионной реформы на эту категорию граждан Украины остается открытым. Как и переведение в фонды социальной защиты упомянутых выплат немощным и иждивенцам. Нужно еще вспомнить судей, которые выбороли себе прямо царские условия пенсионного обеспечения. В этом случае расчет, скорее всего, на то, что на определенном этапе введения реформы судейский корпус сам попросит уравнять себя в правах с другими гражданами, чтобы не перенять от народных депутатов пальму первенства негативного рейтинга. Кстати, депутатские пенсионные привилегии ликвидировали еще четыре года назад.

Отдельно о выплатах по т.н. спискам опасных профессий. Минсоцполитики предложило заменить регресс на дополнительные ставки по ЕСВ (15 и 7% соответственно категориям вредности). Хотя ряд экспертов отмечают, что в целом это приведет к дополнительным выплатам из Пенсионного фонда, министерство настаивает, что дополнительные отчисления нужны уже сейчас, а не после выхода на пенсию работников вредных профессий. Тем более что предприятия меняют статус, банкротятся, и иногда трудно идентифицировать правопреемника обязательств по этой программе.

Но изюминкой нововведений является определение момента, когда человек имеет право выйти на пенсию не по возрасту, а по трудовому стажу. По этому поводу были жесткие переговоры с миссией МВФ, которая довольно скептически отнеслась к перспективе изменить общепринятый шаблон. Аргумент, что наступление немощности как причины выхода на пенсию коррелирует с изношенностью организма из-за интенсивной работы, перевесил стандартный подход к установлению пенсионного возраста. Таким образом, главную страшилку оппозиции относительно намерений повысить пенсионный возраст нивелировали. Министр социальной политики четко дал понять: пенсию надо заработать. И лица, которые в течение активной жизни не работали, не могут претендовать на пенсию, которая формируется за счет застрахованных лиц, только из-за того, что достигли почтенного возраста. Максимум - социальная помощь, да и то лишь для тех, кто не имеет средств для существования. Исходя из современных условий низкого уровня пенсионного страхования и интенсивной миграции, предложено постепенно увеличивать требования относительно величины стажа, недвусмысленно давая понять (в первую очередь молодежи): набирайте официальный стаж. Опять-таки стаж имеет разную природу. Если до введения в 2000 г. персонифицированного учета следует учитывать трудовой стаж, то с началом нового тысячелетия - страховой. Правда, здесь Минсоцполитики отошло от теории пенсионного страхования - расчеты за период до 2000 г. осуществляются лишь за пять последовательных лет, выбранных застрахованным. Тогда как следовало бы учитывать все годы. Но позитивом можно считать отмену корректирующего коэффициента 1,35, который ввели в 2005 г. по сугубо политическим мотивам и последние годы фактически не применяли.

К сожалению, молодое вино влили в старые меха. Законодательство до сих пор оперирует понятием "зарплата" для расчета пенсии, тогда как нужно переходить к понятию "пенсионные взносы". И чем скорее, тем лучше. Снижение вдвое единого социального взноса два года назад уже сыграло злую шутку - дефицит Пенсионного фонда резко увеличился, а его обязательства остались на том же уровне. И хотя в законопроекте фигурирует уменьшенный расчетный коэффициент за последние два года, который отображает фактический уровень взносов, однако остается искусственность формулы расчетов пенсии через заработную плату. Можно понять работников Пенсионного фонда, которые поленились или не успели поменять программное обеспечение и перейти на учет именно страховых взносов, а не заработной платы, но консервирование такого подхода усложняет восприятие природы формирования пенсионных выплат. Ведь старость приходит ко всем - и к наемным работникам, и к самозанятым, и к домохозяйкам. Последние вообще не получают доходов и, соответственно, не могут претендовать на пенсионные выплаты. Поэтому их пенсия должна формироваться за счет взносов, которые обязан платить муж или дети. Хуже с плательщиками единого взноса - относительно них остается действующей норма отчислений в пенсионный фонд на уровне, который обсчитывается из минимальной зарплаты. А это означает, что их пенсии будут обоснованно жалкими. Предложение установить такой взнос на уровне, соизмеримом с единым налогом, разработчики законопроекта подать побоялись, чтобы не вызвать шквал критики по дискриминации малого бизнеса. А вообще нужно отказаться от понятия "заработанная пенсия" в пользу "отложенная", что точнее отражает природу формирования пенсионных выплат и делает застрахованное лицо более активным в процессе накопления пенсии, побуждает его к самостоятельным сверхнормированным взносам в Пенсионный фонд.

Основным индикатором успешности реформы должно стать увеличение количества застрахованных. А для этого нужно, чтобы новообразованная пенсионная система стала привлекательной для граждан Украины. Ей должны доверять. Она должна быть более выгодной, чем депозит в банке. Хотя бы потому, что мало какой украинский банк может гарантировать стабильную работу на протяжении минимум 40 лет, да и ставки на депозит могут быть ниже, чем уровень инфляции. А предложенная система начислений и индексации пенсий практически отслеживает инфляцию, и если обсчет пенсии, при всех его недостатках, описанных выше, все же привязан к средней зарплате, то при индексации пенсии учитывается также и изменение индекса цен. Можно понять авторов текста - за последний год произошел резкий рост заработной платы, и его неминуемое замедление вызовет разрыв между ростом пенсии, ориентированным на показатели средних зарплат за прошлые годы и возможностями наполнения Пенсионного фонда. Однако норму относительно паритетного учета изменений средней зарплаты и индекса цен целесообразно было бы включить в переходные положения законопроекта, а не в основной текст, поскольку нарушается логика обсчетов - взносы индексируются к средней зарплате, а пенсия - к обоим факторам. Опять же, нельзя исключить и резкие скачки инфляции, например, в связи с приходом к власти популистов. И тогда взносы не будут покрывать индексацию пенсий. Наконец, сам факт установления автоматической индексации пенсий нужно причислить к активу разработчиков реформы.

А вот привязка к расчетному сроку пребывания на пенсии в проекте не предусмотрена, хотя это один из самых важных параметров стабильной пенсионной системы. Ведь с ростом актуарного возраста (как ни печально, - это средний возраст смерти пенсионера, который в Украине на сегодняшний день составляет 78 лет) будут расти и расходы Пенсионного фонда. Поэтому надо будет постоянно корректировать, прямо или опосредованно, срок выхода на пенсию. В то время как требование относительно накопления средств на минимальную пенсию, с одной стороны, и постепенный рост актуарного возраста будет заставлять застрахованных лиц как можно дольше оставаться в активной жизни. Правда, законопроектом предусмотрено увеличение размера пенсии при позднем выходе на нее, но эта норма не имеет формульного характера - поэтому выглядит искусственной, а следовательно, уязвимой относительно политических решений.

Правительство бодро заявляет, что в случае воплощения реформы дефицит пенсионного фонда будет преодолен за семь лет. Такой оптимизм опирается на феномен роста средней зарплаты, который возник после нормативного увеличения правительством минимальной. Но такое явление не является постоянным - решение правительства совпало с конъюнктурой рынка, который проголодался за квалифицированной рабочей силой. За определенное время спрос и предложение на рынке труда сравняются, и инициативы правительства относительно увеличения минимальной зарплаты только немного уменьшат размер выплат "в конверте", но не будут источником постоянного преобладания наращивания взносов по сравнению с увеличением пенсий. Тем более что предусмотрено автоматическое отслеживание ее до средней зарплаты. Эффект уменьшения имплицированного долга, т.е. условного накопления через учет снижения уровня взносов станет ощутимым только через 20 лет. А дефицит Пенсионного фонда надо уменьшать уже сейчас - дотации Пенсионному фонду из государственного бюджета являются самой крупной статьей его расходов. И единственным серьезным способом сбалансирования доходов и расходов Пенсионного фонда является именно увеличение количества застрахованных. Здесь у нас колоссальные резервы по сравнению с другими странами Европы. Так, застрахованных работающих в Украине лишь немного более 10 млн, при общем количестве трудоспособных свыше 20 млн. В то же время количество пенсионеров по возрасту тоже достигает 10 млн, что почти соответствует количеству граждан Украины в возрасте старше 58 лет - среднему возрасту выхода на пенсию. То есть пенсию получать хотят все, а делать взносы на нее - только каждый второй. Конечно, со временем люди, не заботившиеся о своей старости, столкнутся с неминуемым безденежьем в преклонном возрасте, но будьте уверены, они никогда не будут казнить за это себя - во всем виноватым будет государство. И их жалобы обязательно подхватят политиканы, обещая "все отобрать и разделить" за голоса на выборах. Поэтому поощрение для желания делать пенсионные взносы надо заложить уже сегодня. Одно из них "бруттизация" зарплат, т.е. переведение взносов в Пенсионный фонд из начислений на фонд зарплаты в отчисления с зарплаты. На балансе предприятий это не отразится, но кардинально изменит отношение работодателей к таким взносам, поскольку они перестанут быть дополнительным налогом. Да и наемный работник серьезнее будет относиться к официальным выплатам заработной платы - ведь в корешке ведомости о зарплате будут фигурировать его личные отчисления на будущую пенсию. Если еще полгода назад г-н министр скептически относился к идее "бруттизации", то сейчас он ждет этой инициативы именно от депутатского корпуса - лавры успеха от внедрения реформы должны достаться не только членам правительства. Для сбалансирования Пенсионного фонда необходимо еще хотя бы 7 млн застрахованных лиц дополнительно.

К сожалению, после уменьшения ставки отчислений в Пенсионный фонд коэффициент замещения, который показывает отношение начисленной пенсии к последней зарплате, упал до 0,35, что является угрожающим в социальном плане. И хотя пенсионеры большей частью не митингуют, но они по-дружески голосуют. И бизнес, который уменьшил свои затраты, пролоббировав снижение ЕСВ, может понести серьезные потери. Голоса пенсионеров способны привести к власти популистов, что в условиях гибридной войны равнозначно уничтожению государства как такого. Для увеличения коэффициента замещения хотя бы до требований ратифицированных Украиной международных конвенций - уровня 0,4 - надо либо увеличить ставку отчислений в Пенсионный фонд, либо же внедрить второй уровень пенсионного страхования. Но при условии уменьшения рисков краха накопительной системы от неэффективного управления средствами. Определенные гарантии этого появятся в случае замены концепта государственного накопительного фонда на корпоративные. Положительный опыт этого наблюдается, например, в Нидерландах и Канаде.

Если мы стремимся к стабильности пенсионной системы, что является залогом доверия к ней, необходимо максимально избегать числовых показателей ее параметров - они должны быть расчетными на базе статистических данных. В частности, минимальный стаж для выхода на пенсию должен соответствовать среднему по факту с учетом того, что ряд застрахованных лиц прекращают свою трудовую деятельность в связи с инвалидностью. Возраст немощности, т.е. возраст, когда включаются фонды социальной защиты, должен рассчитываться при условии, что минимальная пенсия может быть заработана работником, который получает зарплату на уровне минимальной всю трудовую жизнь. Возраст, после которого можно осуществлять выкуп пенсии, должен быть привязан к актуарному возрасту. И в целом пенсионная реформа в идеальном виде должна была бы состоять из небольшого объема основной части закона с изложением формул расчетов пенсий и намного большего объема переходных положений для внедрения реформы.

Безусловно, предложенные правительством пенсионные новации надо приветствовать. Но успех реформы будет зависеть от полного внедрения всех элементов накопительной системы. Хватит ли правительству и народным депутатам смелости предусмотреть их уже во втором чтении - покажет политический процесс. Если нет - домашнее задание останется на следующий год или для следующего правительства. И это будет обидно - сегодня в Украине есть шанс внедрить одну из лучших пенсионных систем, не повторяя ошибок других стран. У нас для этого просто нет времени.