От соперничества к противостоянию

Соперничество президента и премьер-министра Украины за право контролировать сферу военно-технического сотрудничества (ВТС) страны с иностранными государствами длится почти год. Именно накануне прошлого Дня независимости появились первые нормативно-правовые акты, воплощение которых позволило бы правительству управлять головным отечественным спецэкспортером — ГК «Укрспецэкспорт» и пятью ее дочерними фирмами. Но, поломав копья в борьбе за «Укрспецэкспорт», стороны прибегли к обходным маневрам. На это можно было бы не обращать внимания, если бы «дело принципа» неуступчивых мужей не являлось частью международного имиджа государства. Судя по репликам дипломатов «off the records», одних ситуация удивляет, других шокирует, третьим дает истинное представление о предсказуемости Украины. Украинские представители системы ВТС говорят еще более откровенно: годичное соперничество за этот сектор, переросшее в открытое противостояние, становится вызовом номер один Украине как участнику мирового рынка вооружений.

Выборы поставят точку в этом споре, говорят одни. Необходимо заседание и окончательное решение Совета нацбезопасности и обороны, считают другие. Заседание СНБОУ, впрочем, вяло готовится и уже намечено на ноябрь с.г. Вот только сможет ли оно дать ответ на вопрос о построении системы ВТС представляется сомнительным. Пока же стороны борются посредством вновь созданных раздражителей.

Обходной маневр

Поводом для возвращения к теме соперничества за сферу ВТС стал указ президента Украины о приостановлении действия постановления Кабмина от 11 июля 2007 г., отобрав таким образом у компании «Таско-экспорт» полномочия спецэкспортера оружия. Постановление Кабмина №895, говорится в указе, «не отвечает основным принципам государственной политики в сфере военно-технического сотрудничества, существенно осложняет государственный экспортный контроль, создает предпосылки для утечки государственной тайны и нарушения международных обязательств Украины, что представляет угрозу национальной безопасности Украины».

Что происходит на самом деле? Уткнувшись в упорное молчание Конституционного суда, преданные премьеру умы создали другой, даже более глобальный план захвата военно-технического пространства. Фактически под эгидой правительства начала формироваться параллельная система ВТС, в которой создание собственного специального экспортера стало лишь первым шагом. К слову, проблема тут совсем не в количестве специальных экспортеров в отдельно взятой стране, а в том, чтобы управление ими осуществлялось из одного пульта. Если откровенно, то и существующих спецэкспортеров сейчас избыточное количество. Три фирмы — «Укринмаш», «Укроборонсервис» и «Прогресс» появились исторически и были объединены под флагом «Укрспецэкспорта» во времена централизации оружейного экспорта. «Спецтехноэкспорт» стал плодом деятельности Министерства науки и образования, которое в 1998 году тяготело к коммерциализации своей деятельности за счет торговли технологиями. Наконец, «Промоборонэкспорт» оказался результатом неотвратимого желания Министерства промышленной политики Украины, возглавляемого в те времена Василием Гуреевым, обзавестись собственной торговой фирмой, вернее, даже четырьмя сразу. Но тогда идея централизации выдержала, хотя и трещала по швам. В результате каждое из предприятий имеет свой участок работы, а исполнительный пульт управления находится в «Укрспецэкспорте». В некоторых государствах обходятся вообще без посредников, передавая исполнительный пульт одному из профильных министерств. Например, в США около полутысячи специальных экспортеров, но среди них нет торговых посредников, а лишь производители, координирующиеся во внешнеэкономической деятельности Минторговли. Однако стоит согласиться, что отношение к законам в Украине и в США разное.

Но, неуклонно наступая на старые грабли, Минпромполитики образца 2007 года объясняет необходимость создания собственной структуры отсутствием конкуренции между специальными экспортерами, что приводит к завышенным комиссионным для предприятий, а то и вовсе к отказам специальных экспортеров заниматься мелкими контрактами. Немало говорится и об отсутствии у предприятий права выбора, и их слишком большой зависимости от «Укрспецэкспорта». Может, тут и есть доля правды, но на чаше весов конкуренция украинских оружейных посредников за границей выглядит и комичной, и печальной одновременно. Кстати, случай такой уже был, и в результате тендер на модернизацию техники для МО Египта вообще аннулировали.

На этом фоне создание еще одного спецэкспортера — наиболее простой шаг из предпринятых, ибо ему отводится лишь роль реализатора идей. Формируя замкнутую систему ВТС параллельно существующей, правительство создало Комиссию по вопросам военно-технической политики и оборонно-промышленного комплекса во главе с премьер-министром и поддержало идею о создании Агентства по вопросам оборонно-промышленного комплекса. Вице-премьер Александр Кузьмук, в частности, заявил ряду СМИ, что в управление агентству будут переданы все предприятия ОПК, находящиеся в подчинении Министерства промышленной политики, и часть предприятий Минобороны, что агентство будет управлять этими предприятиями (в идеальном варианте — включая профильные научно-исследовательские учреждения и конструкторские бюро). В Минпромполитики считают, что структура создается либо под Кузьмука, либо под его правую руку — Стеценко. Но сейчас вряд ли у кого-то есть однозначное понимание реальных полномочий такого агентства. Означает ли слово «переданы», что в формате агентства как нового центрального органа исполнительной власти будет создано, скажем так, министерство ОПК, которое будет заниматься не только «вершками», но и «корешками»? То есть что именно руководство агентства будет нести ответственность за невыполнение программ реформирования ОПК, за сорванный гособоронзаказ, за растянутые сроки выполнения НИОКРов и создание новых образцов ОВТ, за долги оборонных заводов и их социальные проблемы?

Действительно, сведение всех предприятий ОПК, разбросанных по трем министерствам, в единый монолит было бы разумным шагом. Если бы было осуществимо. Но как забрать у Национального космического агентства порядка 30 предприятий, а у Минобороны — более 40? Да и Минпромполитики, как выяснилось, не спешит расставаться со своими, которых почти две с половиной сотни. А если так, то «управление оборонными предприятиями, профильными научно-исследовательскими учреждениями и конструкторскими бюро» из штаба создаваемого агентства будет двойным, а значит — формальным и ненужным. Что же касается правительственной комиссии, то существование такого органа (правда, замыкающегося на вице-премьера) во второй половине 90-х ни к чему не привело. Тогда сильная президентская власть никого к торговле оружием не подпускала. Нынешние же события свидетельствуют, что человеческий фактор остается самым крепким орешком. К сожалению, так и не используемым для дела…

Также не стоит тешить себя мыслями о росте объемов оружейного экспорта в течение как минимум последних пяти лет, потому что растут они едва ли не вопреки хаосу наверху. Имеет место масштабный скачок гонки вооружений в мире, что мало относится к работе системы ВТС Украины, хотя дает стране прибыли. Без учета разграничительных линий у нас работает сеть специалистов, в свое время выбитых или самостоятельно покинувших систему. Имея реальные, порой чрезвычайно важные знания и контакты, они «приносят» контракты. Классический пример — заключение сделки на поставку Азербайджану 14 истребителей МиГ-29 и авиатренажерной системы для обучения пилотов. Заключение такой сделки обеспечила фирма, в которой едва ли не два человека, но они сумели организовать посреднический мостик. Эта ситуация типична для нынешнего этапа оружейной торговли, и многих такая неопределенность очень даже устраивает. Эти люди знают, что являются специалистами и пригодятся при любой власти. Сегодня начальники региональных управлений «Укрспецэкспорта» не опасаются увольнения, потому что при уходе из госкомпании и организации фирмы «Рога и копыта» они будут законно получать свои проценты от подписанных контрактов. Но это, мягко говоря, ненормальная ситуация, свидетельствующая, что государству пока нет дела до реального строительства целостной системы ВТС.

Косвенно эту мысль подтвердил бывший заместитель министра обороны по вооружению генерал-полковник Александр Стеценко, заметив, что «главная причина противостояния президента и Кабинета министров Украины вокруг «Таско-Экспорт» — отсутствие четкой государственной системы в сфере военно-технического сотрудничества и оборонно-промышленного комплекса. Идет борьба за сферы влияния».

Уравнение с тремя неизвестными: в поисках конструктивного решения

В условиях возрастания напряженности вокруг модернизации системы ВТС, что уже определенно несет угрозу работе Украины как субъекта мирового рынка вооружений, необходима как можно более скорая юридическая трактовка военно-технического сотрудничества как вида государственной деятельности.

Но даже без законодательного или судового разделения полномочий очевидно, что путь размежевания полномочий в сфере военно-технического сотрудничества Украины с иностранными государствами существует. Даже при том, что ВТС является исключительно политической деятельностью, а «Укрспецэкспорт» — субъектом хозяйствования, все акции которого принадлежат Кабмину. При этом возможно разделение политической и экономической составляющих ВТС с последовательной реализацией курса на демонополизацию системы.

Так, к политическим проектам ВТС можно отнести все решения, принимаемые за скобками полномочий Государственной службы экспортного контроля Украины. Хотя эти решения составляют не более десятой части всех проектов в сфере ВТС, они, как правило, имеют политический подтекст и политическую ответственность. Такие проекты в силу их особой важности для политического имиджа государства на внешнеполитической арене должны реализовываться исключительно через «Укрспецэкспорт» или его дочерние предприятия. К политической сфере объективно должны быть отнесены проекты, требующие решений на военно-техническое сотрудничество с новым партнером (как, например, с Венесуэлой). Это также изучение и принятие решений по расширению взаимодействия с «критическими» странами (например, с Ираном или Сирией). К таким проектам, безусловно, должны быть отнесены те, которые предусматривают реализацию комплексных программ в отдельных государствах, имеющих недружественные отношения с другими партнерами Украины (например, Грузия). Наконец, к чистой политике стоит отнести и проекты со сложными схемами реализации, предусматривающими разделение интеллектуальной собственности с партнером — иностранным государством, или крупные совместные проекты в интересах третьих стран и, конечно, поставки сложных наукоемких технологий.

Что касается экономических проектов ВТС, к ним должна относиться вся остальная хозяйственная деятельность Кабинета министров Украины, в том числе поставки в рамках оборонно-промышленной кооперации, поставки запчастей и т.д. При этом главной задачей правительственной структуры должно стать создание и развитие внутреннего рынка продукции оборонного назначения, что включает реализацию офсетных схем, формирование и выполнение государственных программ перевооружения, организацию кредитования, решение задач по продвижению разработок (научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ) новых систем оружия, формирование интеграторов (головных предприятий по разработке той или иной системы вооружений и военной техники), организацию кооперации. Кажется, это не менее амбициозная задача, чем проталкивание украинского оружия на чужие рынки, и, несомненно, задача более весомая и более важная для самого государства.

Эксперты полагают, что «Укрспецэкспорт» должен быть вынесен за скобки любой формируемой исключительно хозяйственной системы (например, того же Агентства по вопросам ОПК) и в рамках своей хозяйственной деятельности подотчетен лично вице-премьер-министру Украины. Политические решения по ВТС, как и прежде, целесообразно принимать коллегиально, например Межведомственной комиссией по политике ВТС и экспортному контролю (правда, стоит пересмотреть ее состав, поскольку наличие в нем народных депутатов представляется, по меньшей мере, нелогичным), наиболее проблематичные могут выноситься на заседания СНБОУ.

Хотя «Укрспецэкспорт» и сегодня не является монополистом, — в 2006 году объемы ВТС госкомпании составили 75% оружейного экспорта государства, — в будущем эта доля при разумном формировании интегрированных структур могла бы уменьшиться до 60%. Прежде всего за счет раскрутки брендов новых вертикально-интегрируемых структур. Кроме «Авиации Украины» целесообразно создать корпорацию «Боевые бронированные машины», а в более отдаленной перспективе — и «Ракетное тактическое вооружение».

Такое построение схемы позволило бы президенту Украины реализовывать внешнюю политику с учетом ее оборонной составляющей и возможностей военно-технического сотрудничества. В то же время премьер-министр во главе правительства мог бы обеспечить систему ресурсами, сосредоточиться на приоритетных программах создания оружия, внедрять нетрадиционные экономические схемы реализации продукции (например, с учетом выгодного бартера), стать во главе целостной системной работы по спасению национального ОПК.