Министр развития громад и территорий Алексей Чернышов: «Нужна система, когда застройщик не продаст квартиру без гарантий»

В первой части интервью с министром развития громад и территорий мы говорили о вызовах и проблемах децентрализации, вторую — посвятили реформе градостроительной сферы, которую сегодня на всех уровнях презентует власть.

Почему украинские города застраиваются хаотично и некачественно, принося сверхприбыли застройщикам и маржу коррумпированным чиновникам? Как так случилось, что покупатели стали тараном для узаконивания строительства объектов с нарушениями? При чем тут местная власть и почему без рычагов контроля над ее решениями на уровне рад (земля, ДПТ) любая реформа строительной сферы — блеф? Как государству удержать в разумных рамках либерализацию разрешительной системы? Спасет ли ее от коррупции полная диджитализация и уголовная ответственность игроков рынка? Чем Государственная инспекция архитектуры и градостроительства (ГИАГ) будет отличаться от Государственной архитектурно-строительной инспекции (ГАСИ)? И почему только заход банков и страховиков на строительный рынок может дать гарантии покупателям и стать маркером успеха реформы?

О том, насколько откровенно министр развития громад и территорий рассказал о качестве основных антикоррупционных кейсов реформы, вы узнаете из второй части интервью с Алексеем Чернышовым.

О декларировании строительства, уходе в цифру и уголовной ответственности физических лиц

— Алексей Михайлович, Украина второе десятилетие активно реформирует и дерегулирует строительную сферу. Но судя по тому, как выглядят наши города, сколько коррупционных скандалов на рынке, недостроев, потерявших сбережений инвесторов, а также протестных акций — пазлы если и складываются, то только у монополистов-застройщиков и их «крыш» во власти. Ожидаемо, что и ваша команда решила внести свою лепту в реформу. Готов пакет законопроектов, два последних, касающихся реформы ГАСИ, были зарегистрированы в парламенте буквально неделю назад. В чем стратегия вашей команды и почему вы так уверены, что на этот раз все точно заработает?

— Система архитектурно-строительного контроля давно нуждалась в тотальной реорганизации, и она произойдет. Напомню, Минрегион под моим руководством взял ответственность за реформу в IV квартале 2020 года. Рабочей группой, созданной на платформе министерства, куда вошли народные депутаты профильного комитета ВР, представители Ассоциации городов Украины, «Офиса простых решений», Конфедерации строителей Украины и крупные застройщики, была разработана концепция законопроекта реформы.

Я рад, что ключевой законопроект №5655 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по реформированию сферы градостроительной деятельности» был зарегистрирован в парламенте 11 июня 2021 и получил поддержку около 150 народных депутатов.

Верховная Рада

О чем речь? С одной стороны, предстоит достаточно существенная либерализация процесса разрешений и оформления строительства. С другой, полный уход в цифру в рамках взаимодействия застройщика с разрешительными процессами. Речь об усилении ответственности за подготовку проектной документации и ее экспертизы. Будут расширены полномочия органов местного самоуправления по контролю над ходом строительства. Плюс — введена админ- и уголовная ответственность — в том числе и физических лиц — за правонарушения в этой сфере. Законопроект на этот счет также готовится.

— Чтобы не утонуть в законах и их многочисленных нормах, давайте разделим весь кейс реформы на блоки по интересам. Застройщик (инвестирует в громады), покупатель (приобретает жилье, инвестируя в строительство), местная власть (дает разрешения) и государство (контролирует соблюдение правил игры). Вся история на нашем рынке разворачивается в этом квадрате, где у каждого свой интерес, цель, права и гарантии. Итак, какую модель вы предлагаете застройщику?

— Понятно, что основная задача государства создавать возможности для привлечения инвестиций, в том числе и в строительную сферу. Потому что стройка тянет за собой десятки других отраслей и создает рабочие места. Задача-минимум на сегодня: удвоить объем инвестиций.

Что при этом беспокоит застройщика? Застройщик жалуется на непрозрачность процедур при получении разрешений на строительство и при вводе объекта в эксплуатацию. Проще говоря, на коррупцию, традиционно существующую в этой сфере. Каким образом мы будем бороться с этим? Двумя способами. Во-первых, регистрация права на начало строительства. Привычный формат разрешения на строительство от органа государственной власти больше не имеет смысла. Потому как застройщик, обладающий документами на землю и соответствующей проектной документацией, по умолчанию имеет право начинать строительство. О чем он информирует государство, внося соответствующую декларативную запись в Единую государственную систему в сфере строительства (ЕГССС).

Что это значит? А то, что застройщик фактически не соприкасается с чиновником. После чего орган, осуществляющий контроль, мониторит соблюдение застройщиком задекларированных параметров объекта. Кто-то резонно заметит: «Так он может зарегистрировать все, что угодно!» Не может. Система просто не примет неправомерные документы, если информация в них не соответствует существующей в реестрах. Фактически мы придем к декларативному способу начала строительства.

sud.ua

Во-вторых, ввод объекта в эксплуатацию. Это станет возможно только в случае наличия квалифицированных электронных подписей всех участников строительства. Речь о главном архитекторе проекта, подрядчике, заказчике, представителя контролирующего органа и других, кто тем самым подтверждает, что объект построен в соответствии с согласованной проектной документацией. Связь между ГАСИ и застройщиком вообще прекращается. Регистрация будет происходить автоматически.

— Предположим, застройщик задекларировал девятиэтажный дом, а построил 15 этажей.

— А здесь как раз включается механизм административной и уголовной ответственности для субъектов строительного процесса. Если раньше претензии можно было предъявить к некоему застройщику, непонятно где и как зарегистрированному, только в суде, то теперь ответственность будут нести конкретные физические лица — участники процесса. Это опять-таки главный архитектор, генеральный подрядчик, представитель службы технического надзора. Как только девятиэтажка «полезла» выше, идет автоматическая фиксация органами контроля.

— Какими?

— В этом случае речь идет о местной власти, которая обязана будет контролировать все объекты, строящиеся на территории и реагировать на те, что строятся с нарушениями. Реагировать вплоть до сноса! Если этого не произошло, будет отвечать конкретный чиновник. На сегодня такого механизма нет и эта ключевая проблема: получается разрешение на одно, а строится совсем другое. Потом, когда объект построен, куда уже деваться — что-то с этим нужно делать и вводить в эксплуатацию. Здесь включается коррупционная связь между ГАСИ и застройщиком и в итоге вопрос закрывается.

— То есть гражданин, проинвестировавший строительство своей квартиры, выступает тараном узаконивания любого строительства.

— Абсолютно верно. Недобросовестные застройщики очень качественно научились использовать покупателей квартир. Люди покупают жилье на уровне даже не фундамента, а забора. И когда уже возведен объект, то покупателю не важно, сколько там и кому пообещал этажей застройщик, ему нужно получить документы и ключи. И вот как раз тут в ход идут протестные акции под стенами органов местной власти. Все давно обкатано и отработано. На самом деле у большинства застройщиков скандальных проектов уже на старте очевидно, что их объекты никогда не будут построены и введены в эксплуатацию. Один из ключевых показателей — когда предлагаемая цена является заниженной по отношению к рыночной. Но, к сожалению, это происходило и происходит. Если мы говорим о недостроях.

О коллективной «ответственности» местной власти, рычагах контроля и мотивации принять Генплан

 — Вы сами неоднократно говорили, что ГАСИ — это верхушка коррупции, обслуживающая пирамиду, в основе которой лежит сговор между местными властями и застройщиками. Не кажется ли вам, что даже если вы введете свою суперпрозрачную систему ЕГССС, все будет решено на местах еще до декларации о намерении строительства? Местная рада — коллективный орган ответственности — не только выделит нужный земельный участок, но и примет детальный план территории (ДПТ) в интересах конкретного проекта конкретного застройщика. Как, собственно, сейчас и происходит. В чем реформа? Или вводятся какие-то действенные инструменты контроля местных властей?

— Действительно ГАСИ много лет находится в конце цепочки «добавленной коррупционной стоимости». Основная коррупция растет из конкретного земельного участка и выданных условий строительства в конкретной громаде. Причем порождают ее не только местные власти, но и ряд центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), которые по закону причастны к согласованию разрешений.

Какие рычаги влияния на эту проблему? Во-первых, мы должны признать ее существование. Во-вторых, громады обязаны разработать комплексные планы пространственного развития, генеральные планы. Эти документы предопределяют те ограничения и системные правила, которые будут существовать в громадах. Ведь почему возникают те или иные злоупотребления? Потому что нет градостроительной документации.

Киевская городская государственная администрация

И вы абсолютно правы по поводу качества системы коллективной ответственности, в которой мы живем. Потому что мэр города подписывает решения, которые принимают рады. И крайнего не найдешь. Отсюда прямое требование государства иметь генеральные планы.

— Дело в том, что вы сейчас не открываете Америку. Эпопея с обязательной разработкой генеральных планов длится уже не первое десятилетие. Если где-то и открыли вечный двигатель, так это здесь. На этот раз у государства есть какие-то конкретные рычаги, которые реально обязуют местные власти это сделать? Поставлены ли конкретные сроки? Какие методы контроля и привлечения к ответственности?

— Здесь все-таки речь идет об органах местного самоуправления. Вот в чем проблема. Понимаете?

— Не понимаю. Речь идет о том, как прекратить коррупцию в конкретной сфере.

— Тем не менее вопрос наказания достаточно тяжелый. Основную оценку деятельности органов местного самоуправления (ОМС) дают избиратели на выборах.

— Подумаешь, не выберут мэра Иванова, а выберут Иваненко, который будет точно также тянуть с принятием генерального плана. Или примет его на условиях монополистов городского рынка. За хороший откат, часть которого пойдет депутатам рады.

— Мы снова с вами уперлись в персональную ответственность, без которой здесь никак. Нет других механизмов. О чем бы мы ни говорили, мы придем в эту точку.

— Получается, что вы сейчас, презентуя реформу, строите очередные замки на песке?

— Давайте все-таки не смешивать реформу ГАСИ и генеральные планы. Это вещи находящиеся рядом, но напрямую друг с другом не связанные. Обеспечение разработки градостроительной документации, безусловно, находится в сфере компетенции и ответственности органов местного самоуправления. Но здесь я бы даже говорил не столько о рычагах контроля со стороны государства, сколько о мотивации для ОМС ее разработать и принять.

Сегодня государство достаточно активно соинвестирует в развитие инфраструктуры громад и городов. Вы это видите на примере проекта «Большое строительство», а также работы Государственного фонда регионального развития (ГФРР). В этих проектах мы с мэрами партнеры. И здесь, конечно, с нашей стороны может быть использован принцип избирательности. Государству сложно инвестировать в город, где нет генерального плана, потому как это создает риски. Коррупционные прежде всего.

У министерства есть достаточно ресурсные проекты поддержки громад. В их числе программы термомодернизации зданий, реконструкции систем водоснабжения, освещения улиц, а также кредитные программы Европейского инвестиционного банка и Всемирного банка. Плюс поддержка социальной инфраструктуры. Используя эти ресурсы, можно сделать мощный качественный рывок и некоторые города очень активно им уже пользуются.

О роли государства, «всесильном» гражданском обществе и нежелающих рисковать банках

 — И все-таки давайте уточним функции, которые останутся у ГАСИ/ГИАГ и государства. Местные власти выделяют землю, дают разрешения и контролируют ход строительства. Застройщик, имея на руках все документы, декларирует свое намерение, строит объект и сдает его в эксплуатацию. Где в этой цепочке вы?

— Давайте не будем забывать, что наше государство взяло курс на децентрализацию и дерегуляцию. И как мы уже выяснили, органы местного самоуправления будут осуществлять контроль над всеми объектами, что строятся на их территории, и выявлять незаконные. Министерство же будет осуществлять надзор за тем, как, в том числе эти органы выполняют свои функции. На самом деле, именно город — самая заинтересованная сторона в контроле над качеством строительства. И здесь мы как раз учитываем предложения Ассоциации городов Украины (АГУ).

Мы много говорим о вопросах контроля со стороны местной и государственной власти, но есть и другие важные рычаги. Растет уровень ответственности и требовательности к застройщикам со стороны гражданского общества. Поэтому мэры городов находятся под достаточно сильным давлением общественности, что тоже является одним из важных аспектов влияния на местные власти. Сегодня я слабо верю в возможность строительства объектов, которые возникли в том же Киеве 5–10 лет назад. Все уже поняли, что такой подход — это коллапс, потеря средств и репутации.

— Вы начали реформу государственного архитектурно-строительного контроля под несуществующую законодательную базу. Профильного закона еще нет, а реформа практически произошла. Создаются органы, которых нет в старом законе, а новый под них еще не принят. Получается, что системы государственного контроля над законностью разработки и утверждения градостроительной документации (ГД) сегодня не существует. На местах образовался абсолютно бесконтрольный люфт. И это видно по количеству скандалов в той же столице — Пуща-Водица, Минский массив и прочие.

Увы, гражданское общество еще не настолько сильно, чтобы передавить аппетиты монополистов и чиновников без помощи государства и справедливого суда.

— С того момента как Минрегион и министр взяли на себя ответственность за реализацию градостроительной и архитектурной реформы (а это был октябрь 2020 года), первое что мы сделали — возобновили постановление № 553 о возврате градостроительного контроля на места. Если я не ошибаюсь, 101 орган местного самоуправления уже получил это право. Второе — ГАСИ находится на завершающей стадии ликвидации. В данный момент, продолжая работу до полного старта ГИАГ. Новый орган уже создан, зарегистрирован и в результате конкурса получил своего руководителя. Сейчас идет процесс набора сотрудников. И как только процесс достигнет 30% штатной численности, эта организация автоматически заработает, а ГАСИ будет ликвидирована.

На прошлой неделе были зарегистрированы два ключевых законопроекта №5655 и №5656, концепцию которых разрабатывало наше министерство. Я уверен, что законопроекты наберут необходимое количество голосов в зале.

— Исходя из постановления №553, которое вы вернули в действие — контроль эти полгода лежит исключительно на местных властях, которые, по вашим же словам, — в основе коррупционной цепочки. Думаю, что совсем не зря в своем указе, касающемся решения СНБО в части децентрализации, президент дал поручение вашему министерству проверить всю градостроительную документацию на местах. Вы получили рычаг, от которого ранее добровольно отказались. Кстати, каковы промежуточные результаты проверки?

— Уточню момент о функции контроля над ходом строительства и проверке градостроительной документации — это разные процессы. Вместе с тем, в части реализации реформы мы опираемся на местную власть и правоохранительную систему. Но поверьте, местные власти сегодня прекрасно понимают, к чему ведет незаконное строительство, и стремятся принимать решения в рамках закона.

— Боюсь, мы ходим по кругу. За все историю независимости лишь однажды мэр Львова Андрей Садовый снес незаконно построенный многоэтажный дом. А недавно он же покусился на незаконно застекленный балкон, о чем СМИ сообщили, как о большой для Украины сенсации. Так что на счет стремления местных властей — спорный тезис. Кстати, к примеру, вы сами подписали договор о достройке кейса «Аркады», хотя там изначально Киеврада проголосовала за незаконный ДПТ. Тем самым министерство легитимизировало незаконное решение местной власти.

Львовский горсовет

— Ну, во-первых, Министерство не может выступать стороной какого-либо договора между какими-либо хозяйственными субъектами в этой части. Потому формулировка несколько некорректна. Если же речь о Меморандуме о решении проблем недостроев «Аркады», то Министерство является одной из многочисленных сторон подписания наряду с другими ЦОИВ, и в рамках своих функций, конечно же, будет содействовать реализации положений Меморандума. «Аркада» это как раз тот кейс, где уже пострадали люди. Как и в истории с «Укрбудом». Поэтому в такой ситуации традиционно ищется решение, которое защитило бы покупателей квартир, вложивших в строительство свои часто последние сбережения.

— Это как раз классические примеры, когда инвестор выступает тараном для узаконивания незаконного строительства.

— К сожалению, это так.

пресс-служба СБУ

— И все-таки функции новой структуры ГИАГ? Коль уж мы все тотально диджетализируем, для чего она создается?

— Мы диджитализировали ряд процессов взаимодействия между рынком и государством для того, чтобы убрать прямой контакт между участниками и исключить коррупцию. У нас есть три категории сложности объектов — СС1, СС2 и СС3. Государство заинтересовано оставить контроль над категориями СС3, речь идет о стратегической инфраструктуре, которая требует повышенного внимания государства.

Такой подход даст возможность максимально либерализовать строительный рынок, привлечь инвестиции в громады. И вместе с тем заставить города следовать в фарватере генеральных планов и закона.

— И все-таки давайте финализируем вопрос гарантий для покупателя. В цивилизованных странах финансируют/инвестируют строительство не простые граждане, а банки. Банк просчитывает риски, так как он компетентен. Банк никогда не будет связываться с теневой коррупционной схемой от застройщика. Гражданин же — некомпетентен и ради удешевления покупки готов подписать какой угодно договор.

— В стране существует много законодательных механизмов, которые регулируют процессы привлечения денег в строительство жилья. Среди них есть так же те, что финансируются банками, созданными фондами финансирования строительства. Эти процессы регулируются законодательно, но, как мы видим, они действительно требуют глубокой корректировки.

— Но если посмотреть на реформу отрасли глобально, то основным индикатором ее успеха может быть как раз массовый заход на рынок банков. В результате банки финансируют белое строительство «от забора», а украинский гражданин покупает уже готовое жилье. Такой happy end планируется?

— Мы сегодня говорим об одном из этапов глобальной реформы, который касается организации структуры ответственности между участниками строительного рынка. Поэтому реформа системы градостроительного и архитектурного контроля не имеет отношения к обозначенной вами банковской теме. Но и не исключает ее важности. Действительно, почему в странах западной Европы мы не наблюдаем проблем в стиле «Укрбуда»? Почему нет новостей об акциях протеста обманутых покупателей квартир? Да потому что в их строительном процессе участвуют застройщик-девелопер, страховая компания, банк и только потом — покупатель.

depositphotos/depositedhar

Что делает банк? Вне зависимости от кредитования застройщика (это их индивидуальная коммерческая история), банк обязан оформить банковскую гарантию на покрытие обязательств, которые возникают у застройщика перед другими субъектами. Страховая компания со своей стороны страхует обязательства застройщика в интересах покупателя и громады. Потому что от его деятельности могут пострадать не только физические лица — покупатели квартир. В громадах строятся не только жилые дома, но и другие объекты. А недострои создают колоссальные проблемы для жизнедеятельности любого города.

Такой механизм реально выводит рынок на цивилизованные и прозрачные рельсы. И я убежден, что Украина тоже должна прийти к законодательному урегулированию этого вопроса. То есть в итоге мы должны создать систему, при которой застройщик не сможет продавать квартиры покупателю без гарантий банка и страховой компании. Необеспеченная финансовыми и страховыми гарантиями сделка должна стать невозможной в Украине. Стратегическая цель министерства как раз в том, чтобы привести рынок к этому формату правил игры.

— Почему тогда Кабмин не вносит в парламент законопроект, обеспечивающий механизм, о котором мы с вами говорим?

— Потому что это разные блоки реформы, которые по-разному осуществляются.

— Зачем тогда народный депутат, заместитель главы профильного парламентского комитета Алена Шуляк на всех уровнях презентует в том числе и спорный законопроект №5091 о гарантиях гражданину/инвестору? Очевидно же, что это имитация заботы государства о людях без включения реальных механизмов, которые вы сами только что обозначили.

пресс-служба СБУ

— На сегодня строительство жилья в Украине действительно находится в зоне большого риска для граждан. Именно потому, что капитал, за счет которого строятся квартиры, собирается с покупателей. И все риски лежат на покупателях. Мы не первый год наблюдаем за реальными трагическими историями, когда люди вкладывают последние деньги и остаются ни с чем. Образовалась целая ниша с колоссальными злоупотреблениями и бесконтрольным использованием денег, якобы на строительство. В основе всех историй с недостроем лежит нецелевое использование привлеченных у граждан средств.

Государство больше не может не замечать этого. Поэтому обязательный ввод банков и страховиков включит механизмы реального контроля. На рынке останутся реальные опытные строительные компании с реальным уставным капиталом, которые способны финансово отвечать за свои проекты и свои обязательства.

—  Когда вы приступите к следующему блоку глобальной реформы и подадите в парламент законопроект, касающийся страховиков и банков? Кто или что вам может помешать?

— Эта тема, безусловно, на повестке. Проблема существует, и она требует решения — и вместе с экспертным сообществом мы этот вопрос обсуждаем, дабы его урегулировать. А также активно взаимодействуем с депутатами, чьей ролью как раз и есть внесение соответствующего законопроекта в парламент.

Другие статьи Инны Ведерниковой читайте по ссылке.