Конституционная перезагрузка в условиях кризиса: венгерский рецепт для Украины

Недавняя конституционная перезагрузка в Венгрии привлекает внимание с разных точек зрения, но прежде всего - сходством проблем, на решение которых она направлена, с их украинскими аналогами.

Конституционный суд Украины своим решением от 26.12.2011 г. допустил возможность для парламента и правительства изменять (в том числе сокращать) социальные выплаты и ограничивать объем социально-экономических прав человека, поставив их в зависимость от «социально-экономических возможностей государства». Вопреки Конституции и своему прежнему решению от 22.05.2008 г.

В отличие от Украины Венгрия, вместо того чтобы прибегать к конституционным уловкам, пошла кардинально иным путем. В этом контексте венгерский опыт поучителен и во многом уникален. В стране была найдена оригинальная технология решения вышеуказанной проблемы посредством срочного одобрения новой конституции.

Как не следует принимать конституцию (антипример для Украины)

К 2011 году Венгрия оставалась в Центральной Европе единственной, в которой действовала конституция социалистических времен - 1949 г. (хотя с существенными корректировками в 1972-м и особенно в 1989–1990 гг.). Получив в апреле 2010 г. более двух третей депутатских мандатов, партия Фидес обрела возможность (и мотивацию) самостоятельно провести конституционную реформу, поскольку процедура требовала для этого двух третей большинства. Фидес «подыграла» избирательная модель: 52,7% поддержки в условиях смешанной избирательной системы превратились в более чем 66% мест в парламенте. Это позволило правящей партии самостоятельно изменить фундаментальные правила игры, заложенные в конституции, проигнорировав другие парламентские политические силы, которые вместе представляют более 45% избирателей.

18 апреля 2011 г. парламент Венгерской республики принял новую конституцию. 25 апреля 2011 г. ее подписал президент, и с 1 января 2012 г. она вступила в силу. Проект основного закона составила и поддержала одна политическая сила (партия имеет двойное название «Фидес - Венгерский гражданский союз»). Изъятие оппозиции из процесса подготовки, обсуждения и одобрения конституции означало нарушение определенных основных правил демократического политического процесса, призванных предотвратить ситуацию «доминирования большинства», тем более в столь важном аспекте, как принятие основного закона.

На такой способ подготовки и принятия конституции немедленно обратили внимание в Европейском Союзе (Венгрия - член ЕС с 2004 г., а в апреле 2011 г. даже председательствовала в нем). Этому вопросу было посвящено отдельное заседание Европарламента, на котором его депутаты дали довольно жесткую оценку венгерскому методу конституционной перезагрузки. Она выражалась следующими тезисами: «проект новой конституции поспешно протащили через парламент без надлежащего обсуждения - ни в самом парламенте, ни с общественностью Венгрии», «конституция требует широкого консенсуса народа, а принятый вариант звучит как политическая программа Фидес», «однопартийная конституция», «она закрепляет политическую власть правой коалиции», «конституция должна быть основана на широком социальном и политическом консенсусе. Венгерская конституция не соответствует этому требованию».

Однако исполнительная власть во главе с премьер-министром В.Орбаном отвергала обвинения, объясняя необходимость скорейшего принятия нового основного закона экономическим кризисом и огромным объемом государственного долга. Действительно, проблема сбалансированного бюджета красной нитью проходит по всему тексту основного закона. В статье N раздела первого конституции отмечается: «Венгрия обеспечивает соблюдение принципа сбалансированного, прозрачного и устойчивого управления бюджетом» (часть 1), а «парламент и правительство должны нести основную ответственность за соблюдение принципа, указанного в части 1» (часть 2). Неожиданно в части 3 этой же статьи констатируется, что «в ходе выполнения своих обязанностей конституционный суд, суды, органы местного самоуправления и другие государственные органы обязаны соблюдать принцип, указанный в части 1». Посему конституционный суд и суды были связаны не только верховенством права, но и необходимостью реализации политической цели - способствовать достижению сбалансированного бюджета. Помещение такого принципа (идеи) в конституцию создает одновременно новую проблему - противостояние права (прав человека) и экономической целесообразности. Иначе говоря, судебная власть защищает право, но только в рамках экономической целесообразности (в рамках, которые не ведут к еще более разбалансированному бюджету). Судья в конкретном деле при таком подходе должен измерять применение права (защиту прав человека), помимо прочего, еще и экономической целесообразностью. Сама по себе эта идея представляется в Венгрии как антикризисная технология власти - что в определенной степени соответствует истине.

Все содержание венгерской конституции конкретизирует механизмы этой идеи.

Ограничение демократических институтов

В период экономического кризиса, по задумке инициаторов реформы, власть должна быть сильной, а «сила власти» означает ее концентрацию и устранение противовесов - в виде судов и сдержек - в качестве конституционных ограничений его деятельности. Статья 8 основного закона Венгрии запрещает выносить на национальный референдум не только вопрос государственного бюджета, налогов, пенсионных взносов или таможенных тарифов (как во многих странах), но и вопросы международных обязательств государства, и особенно - «любые вопросы, направленные на внесение изменений в конституцию». Полное устранение народа (избирательного корпуса) от осуществления учредительной власти (возможности изменения конституционного строя) является показательным, но не главным в новой конституции Венгрии.

Государство, связанное (и ограниченное) правом, не способно эффективно решать экономические проблемы - такая позиция просматривается в конституции Венгрии. С тех пор как конституции стали реальностью, их глубинным смыслом стало ограничение власти различными способами, но прежде всего - путем установления четких правил поведения, которые могут быть непосредственно реализованы (использованы): этот феномен называется «прямое действие конституции». В конституции Венгрии объем такого феномена резко сузился по сравнению с предыдущей редакцией. И наоборот - имеет место увеличение количества бланкетных норм конституции, которые только называют правило, но, не устанавливая его, отсылают к «закону».

Отсутствие или незначительное количество конституционных правил по определенным вопросам ведет к расширению дискреционности (пространства целесообразности) в деятельности законодательной власти и правительства. В тексте конституции ссылки на «закон, акт, законодательство», которые должны что-то урегулировать, повторяются более ста раз, в том числе «закон квалифицированного большинства» - около 60 раз. Расширение сферы применения «законов квалифицированного большинства» (регулируют наиболее значимые вопросы) также мотив - созданная этим составом парламента законодательная база не сможет быть изменена после следующих парламентских выборов даже в случае поражения правящей сегодня политической силы. Такая ситуация существенно уменьшает вес следующих выборов.

Стремление сохранить властное влияние политических сил независимо от результатов предстоящих парламентских выборов проявилось также и в создании бюджетного совета (срок полномочий председателя - шесть лет), государственного ревизионного управления (срок полномочий председателя - 12 лет), в назначении главы национального банка на шесть лет, назначении председателя верховного суда на девять лет. Полномочия перечисленных органов и должностных лиц, которые наделены широкими прерогативами влияния на законодательную и исполнительную власть, выведены за пределы политического цикла (срок полномочий парламента - четыре года). Получение ими полномочий от большинства двух третей членов парламента (или президента республики, избранного таким же образом) тем более ставит под сомнение зависимость полномочий от результатов следующих парламентских выборов. Для Европы устойчивое депутатское большинство в две трети в парламенте - не правило, а очень редкое исключение.

Основной закон ограничил роль, и особенно - независимость, судебной власти. Демонтирована одна из самых сильных моделей конституционного правосудия на Европейском континенте. Ограничены не только полномочия конституционного суда Венгрии, но и перечень субъектов обращения к нему. В новой конституции нет механизмов, которые бы устраняли политизацию формирования конституционного суда. Увеличено количество судей с 11 до 15. Председатель конституционного суда, ранее избираемый самими судьями, теперь избирается парламентом. Практика наступления на судебную власть еще грубее: более 270 судей были вынуждены уйти в отставку в результате манипуляций с пенсионным законодательством (вакансии были немедленно заполнены).

Социальные права и государственный бюджет - за пределы верховенства права

В период экономического кризиса социальные права человека, по замыслу инициаторов реформы в Венгрии (в Украине - похожим образом), прямо противоречат основной его идее - сбалансированию бюджета. Более того, правовые средства защиты этих прав (наряду с личными или политическими правами) являются прямым препятствием для достижения целей реформы. Поэтому путем принятия новой конституции публичная власть Венгрии избавилась от юридических обязанностей перед гражданами в социально-экономической сфере.

Конституционные социально-экономические права (в юридическом смысле) фактически в Венгрии перестали существовать. Для них характерны два
момента. Во-первых, следует учесть: в разделе «Свобода и ответственность» часть 3 статьи I прямо указывает, что «регулирующие положения об основных правах и обязанностях должны быть закреплены в законе». «Регулирующие положения» - это собственно правила поведения (нормы права), которые могут быть применены в суде. Таким образом, конституция указывает, что ее положения в этих вопросах лишены нормативного потенциала. Во-вторых, содержание того, что раньше воспринималось как «социально-экономические права», в конституции изложено как социальные цели государства. Так, статья XIХ определяет: «Венгрия прилагает усилия для обеспечения социальной безопасности каждому гражданину. Каждый венгерский гражданин имеет право на помощь, закрепленную в законе, в случае беременности и родов, болезни, инвалидности или если он либо она становится вдовой (вдовцом) либо сиротой, а также в случае потери работы не по вине работника». Словосочетание «прилагает усилия» характеризует путь к цели, государственную политику - но не правовую норму, которая может быть применена судом. Естественно, при этом положении вроде содержания части третьей статьи 22 Конституции Украины («При принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод») в венгерском основном законе вообще нет.

Но концентрации публичной власти и устранения социально-экономических прав, связанных с расходованием бюджетных средств, для преодоления тяжелых последствий кризиса было слишком мало, и инициаторы реформы пошли дальше в этом же направлении, фактически выведя финансово-бюджетную сферу за пределы верховенства права.

С этой целью в основном законе резко ограничены полномочия конституционного суда. Конституция гласит: «До тех пор, пока государственный долг превышает половину валового внутреннего продукта, конституционный суд может, в пределах своей компетенции, проверить законы о государственном бюджете и его реализацию, виды центральных налогов, обязательств, пенсионных и медицинских взносов, таможенных и центральных условий для местных налогов на соответствие основному закону или отменять предыдущие акты только в связи с нарушением права на жизнь и человеческое достоинство, права на защиту персональных данных, свободы мысли, совести и религии, права, связанного с венгерским гражданством... (выделено автором. - В.Л.)».

Иначе говоря, конституционный суд Венгрии осуществляет проверку конституционности законов, имеющих отношение к финансово-бюджетной сфере страны, только в том случае, если такая проверка касается исключительно личных прав человека (права на жизнь, человеческого достоинства и т.п.). Конечно, ухудшение социального положения лица никогда не связано непосредственно с правом на жизнь или свободой мысли.

Такая конституционная формула выносит за пределы защиты этим судом все социально-экономические права, закрепленные законодательством. А толкования основного закона и других законов «должны быть основаны на предположении, что они служат нравственным и экономическим целям, соответствующим рациональности и общественной пользе».

Конституционные средства рациональной финансовой политики

Нормами новой конституции устанавливаются требования к государственному бюджету и финансовой политике страны. В отличие от предыдущих идей реформы, установление на высшем юридическом уровне рациональных требований к финансово-бюджетной сфере действительно поучительно для Украины. Предусмотрено, что «парламент не может принять закон о государственном бюджете, который способствует превышению государственным долгом половины валового внутреннего продукта». И еще: «до тех пор, пока государственный долг превышает половину валового внутреннего продукта, парламент может принять только закон о государственном бюджете, который предусматривает сокращение задолженности в пропорции к валовому внутреннему продукту». Указанные требования могут быть возбуждены только в период чрезвычайного положения или других чрезвычайных ситуаций.

Национальный банк Венгрии поставлен в подчиненное положение к парламенту. Государственное ревизионное управление - это «орган парламента». Новая структура, бюджетный совет, является «органом поддержки законодательной деятельности парламента и проверки возможностей государственного бюджета». Состоит бюджетный совет из председателя бюджетного совета, которого назначает президент республики сроком на шесть лет, председателя национального банка и председателя государственного ревизионного управления. Вхождение главы нацбанка в указанный орган еще раз отрицает независимый характер этого учреждения. Предварительное согласие бюджетного совета на одобрение парламентом бюджета обязательно. Совет призван деполитизировать процесс принятия решений в этой сфере в период кризиса. Но его появление создает еще большую проблему - проблему легитимности бюджетных решений в демократическом государстве, приуменьшение роли парламента в вопросах, потребность в решении которых, собственно, и создала в средние века феномен, который сегодня называют парламентом.

Выводы

На Венгрию, несомненно, влиял и опыт Украины в решении (затягивании) подобных проблем. Венгрия отказалась от украинского подхода, когда не подкрепленные ресурсами социальные права (льготы) сначала закрепляются в конституции и законодательстве (с конституционным запретом их отмены или сужения), а после этого бюджетным законом «останавливаются» десятки социальных законов или даже блокируются решения судов на применение указанных прав (льгот). Правительство Венгрии решило, что будет «честно» изменить «правила игры» на конституционном уровне: не закреплять социальные права в конституции, а само же социальное законодательство в условиях экономического кризиса и несбалансированного бюджета всегда возможно изменить.

Западный мир, правда, ужаснулся больше не от сужения социальных прав, а от ограничения демократических институтов, наступления на судебную власть и посягательство на независимость национального банка. Филипп Стивенс, например, назвав свою статью в The Financial Times 6 января 2012 г. «Венгерский поворот, достойный Путина», сделал вывод: «Премьер-министр Венгрии является напоминанием о знакомой траектории от экономического хаоса к политическому авторитаризму». Евросоюз почти единодушен в том, что новый основной закон Венгрии отдаляет эту страну от ценностей правового государства. С частью формальных претензий Европейской комиссии руководство Венгрии обязательно согласится - например, о независимости национального банка, СМИ или защите персональных данных.

Важно обратить внимание на другое: внезапные и весьма радикальные изменения, внимание к проблеме несоответствия конституции и законов Венгрии актам Европейского Союза, претензии Еврокомиссии по этому поводу придали правопорядку этой страны признаки нестабильности. Нестабильный правопорядок, в свою очередь, несет еще большие риски для устойчивого экономического роста и, особенно, для инвестиционного климата и финансовой конъюнктуры.