Конституционная реформа: очертить предмет дискуссии

«Могут ли конституции не изменяться? Может ли одно поколение навечно связывать другие и все последующие?» — такие вопросы задавал 5 июня 1824 г. Т.Джефферсон в письме к Д.Картрайту. И сам отвечал: «Думаю, что нет. Творец создал землю для живых, а не для мертвых. Власть и права могут принадлежать только людям, а не вещам и не какой-то материи, лишенной воли... Поколение может связывать себя, пока его большинство продолжает жить; когда же оно исчезает, на его место приходит другое большинство, держащее в руках власть и права, принадлежавшие прежде его предшественникам, и может изменять их законы и учреждения по своему усмотрению. Следовательно, ничто не является неизменным, кроме естественных и неотъемлемых прав человека».

В Украине со времени принятия Конституции (12 лет) и внесения изменений в нее (4 года) поколение людей не сменилось. Но и этого небольшого отрезка времени оказалось достаточно, чтобы понять необходимость ее кардинального обновления.

Пропагандируя необходимость конституционных изменений, авторы различных проектов допускают схожие ошибки — они, по сути, игнорируют европейский опыт конституционализма, в который раз пытаясь изобрести уникальные (не изобретенные до сих пор) образцы конституционных норм о власти. Дело здесь не только в отрицании института депутатской неприкосновенности (признанной в Европе парламентской привилегии) и приверженности к партийно-императивному мандату (запрещенному во всех европейских государствах). Дело не в деталях, а в главном: практически все предлагаемые новшества хоть и выглядят респектабельно, не имеют аналогов в конституционных системах государств — членов Евро­пейского Союза. Такой подход означает уверенность авторов в том, что любые положения Основного Закона являются предметом политической дискуссии. Однако дискуссия без правил и без определенного предмета дискуссией считаться не может.

Борьба концепций «усовершенствования» отражает потенциальное противостояние политических групп. В такой ситуации выиграет проект, полнее обеспеченный ресурсом власти, — и едва ли в нем будет выписан оптимальный баланс взаимодействия ветвей власти.

По нашему мнению, дискуссию следует ограничить рациональ­ными рамками. Такими рамками могут быть только тенденции развития европейского конституционализма. Нам могут возразить: европейский конституционализм, опираясь на несколько базовых цен­нос­тей, внешне проявляется в зна­чительном разнообразии нацио­нальных конституционных моделей. Разнообразие действительно большое, однако, чтобы ввести дискуссию в определенные рамки, следует принять две аксиомы: а) избегать таких конституционных образцов, которых нет в государствах Евро­пейского Союза; б) стараться вопло­тить те конституционные образцы во взаимоотношениях органов власти, которые присущи всем (подавляющему большинству) государст­вам того же Европейского Союза.

Аргументы относительно «незрелости» Украины для тех или иных конституционных новелл следует адресовать их авторам: еще вчера именно они убеждали, что Украина «созрела» для управленческой вертикали от президента до завдетсадом (это недалеко от правовой реальности), а вот для свободных выборов и независимых судов — «не созрела».

От каких конституционных образцов следует отказаться безоговорочно?

Обобщая конституционный опыт европейских государств (включая содержание конституций европейских государств 1990-х годов), можем сделать вывод о том, чего в принципе не может быть в новой конституционной модели власти в Украине.

1. Статус президента как гаранта соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Гарантируют соблюдение Конституции суды, а не глава государства.

2. Наличие конкурирующих полномочий президента и правительства в сфере осуществления исполнительной власти, обязательность актов главы государства для правительства по конкурирующим полномочиям и иная организационно-юридическая возможность главы государства влиять на определение политического курса правительства, опирающегося на парламентское большинство.

3. Получение полномочий членами правительства (министрами) по разным процедурам.

4. Партийно-императивный характер депутатского мандата члена парламента.

5. Внесудовой механизм остановки (отмены) решений правительства.

6. Полномочия президента самостоятельно принимать решение о назначении референдума.

7. Полномочия президента самостоятельно, по собственной инициативе, принимать решение о досрочном прекращении полномочий парламента.

8. Функционирование Совета национальной безопасности и обороны как института власти, возглавляемого и формируемого президентом и контролирующего органы исполнительной власти, в том числе правительство.

9. Функционирование местных государственных администраций с исполнительно-распорядительными функциями в регионах (областях и районах).

10. Функционирование централизованной прокуратуры, возглавляемой генеральным прокурором, политически ответственным перед парламентом.

11. Статус судьи, предусматривающий двукратное назначение и возможность уголовного преследования в общем порядке.

Подчеркнем еще раз: указанных или схожих конституционных образцов в европейских государствах нет, часть из них категорически запрещены основными законами.

Реальное усовершенствование формы государственного правления в Украине, по нашему мнению, возможно только в направлении ее «европеизации». Государство не может приближаться к правовой системе Европейского Союза, внедряя нерациональные, иногда недемократические образцы власти.

Внедрение европейских образцов конституционализма означает, что в новой конституционной модели власти в Украине должны воплотиться по крайней мере такие конституционные образцы:

1. Фракции политических партий в парламенте образуют парламентское большинство и имеют определяющее влияние на формирование состава правительства.

2. Процедура формирования правительства предусматривает, что президент назначает состав правительства (издает соответствующий акт), но при этом он связан волей парламентского большинства. Последнее легитимизирует правительство таким способом: а) парламент выражает вотум доверия новосформированному правительству; б) парламент утверждает программу деятельности правительства;

в) парламент имеет право высказать вотум недоверия правительству, что влечет отставку последнего.

Если даже парламент из-за слабой политической структурированности не способен определиться с составом правительства или должным образом легитимизировать его, глава государства направляет дополнительные усилия на организацию политических консультаций между политическими силами по этому вопросу, проявляя свои «надпартийность» и арбитражную прерогативу.

3. Арбитражные функции президента проявляются независимо от способа получения им полномочий (прямые выборы или избрание парламентом). Он преимущественно назначает досрочные парламентские выборы по инициативе правительства, то есть политических сил, сформировавших и правительство, и парламентское большинство, на основании неспособности парламентского большинства эффективно осуществлять функции и законотворчества, и формирования правительства. При этом «распущенный» парламент работает до момента принесения присяги новоизбранными членами парламента.

4. Правительству принадлежит вся полнота исполнительно-распорядительной деятельности в государстве. Иначе говоря, правительство, собственно, «управляет государством», и ему принадлежит вся компетенция на этом участке, за исключением вопросов, которые, согласно Конституции, относятся к полномочиям других государственных органов. В сфере осуществления исполнительной власти отдельные полномочия, принадлежащие главе государства, осуществляются им по инициативе правительства, а соответствующие акты требуют контрасигнации со стороны премьер-министра или соответствующего министра, которые несут ответственность за их содержание и исполнение.

5. Правительство несет ответственность только перед парламентом. Учитывая довольно запутанное в понятийном плане содержание ст.113 Конституции Украины, в которой предусмотрено, что Ка­бинет министров Украины ответст­венен перед двумя субъектами, а одному из них — еще и, кроме того, подотчетен и подконтролен, следует подчеркнуть, что «ответственность» правительства охватывает и подотчетность, и подконтрольность. Иначе говоря, кроме парламента, правительство не подконтрольно и не подотчетно никакому другому органу. Ответственность перед парламентом означает также, что правительство не может быть связано в своей деятельности актами главы государства.

6. Президент является главнокомандующим Вооруженных сил, осу­ществляет полномочия в сфере обо­роны и национальной безопасности, однако в мирное время осущест­вление исполнительных полномочий на этом направлении не может иметь чрезвычайного характера, противоречить принципу распределения власти и прочим признакам демократического конституционного порядка. Советы по вопросам безопасности и обороны (схожие по функциональному назначе­нию с Советом национальной безопасности и обороны Украины), воз­главляемые главой государства, в мирное время имеют исключительно совещательный характер. Их постоянный состав определяется конституционно (законом), но не произвольно главой государства.

Роль президента как «гаранта» конституционного правопорядка — достаточно ограничена. Во-первых, только в случае наступления таких исключительных обстоятельств как угроза независимости государства или территориальной целостности вместе с отсутствием нормального функционирования конституционных органов власти, главе государства предоставляется право принимать меры, диктующиеся такими исключительными обстоятельствами. Во-вторых, цель употребления таких мер четкая — в наиболее краткие сроки предоставить конституционным органам власти средства для выполнения ими своих задач. Такие чрезвычайные меры глава государства обсуждает с конституционным судом. Ни в коем случае они не могут быть направлены против парламента и других конституционных органов. Указанный подход характерен для Франции, а в других государствах роль президента как «гаранта» существенно слабее.

7. Статус судьи предусматривает его иммунитет (в объеме члена парламента) и одноразовое назначение бессрочно по представлению органа судейского самоуправления или другого органа, в котором судьи составляют большинство.

Приведенные положения в той или иной степени содержатся в основных законах всех государств зарубежной Европы, кроме Беларуси и Российской Федерации.

Популярная сейчас позиция, что реформе подлежат только те разделы Конституции, положения которых определяют организацию публичной власти (органов государственной власти и местного самоуправления), не подкрепляется серьезными аргументами. «Идеальные» формулировки прав человека в тексте нынешней редакции Конституции, делающие ее, как говорится, «самой демократической», на самом деле уязвимы ввиду как методологии (подхода) в понимании прав человека, так и содержания многих из них.

Доминирование социальных и экономических прав в Конституции рассматривается как «социальные достижения». Однако это не так. Так как эти права в принципе не могут быть защищены (восстановлены) с помощью юридических средств, то есть в суде.

Закрепление в Конституции прав, которые не могут быть применены судом, делает соответствующий раздел Основного Закона набором лозунгов (целей), а не норм, и в общем дискредитирует Конституцию именно как закон. Например, каким образом можно в исковом порядке в суде добиться права каждого на «достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилье» (ст.48 Конституции)?! Подчеркнем — «каждого», а не только того, кто является нетрудоспособным.

Кроме того, если говорить о содержании конкретных прав и свобод (не только социальных и экономических), их ограничении и гарантии, определенных нормами Конституции, то большинство из них далеки от европейских образцов. Возьмите, например, право на объединение граждан в политические партии и общественные организации (ст. 36 Конституции). Внешне все респектабельно, если не обращать внимания на отсутствие конституционных требований относительно демократического строя политических партий, их открытого финансирования и относительно запрета в их среде тоталитарных структур как по идеологии (нацистской или коммунистической), так и по структуре. Однако специалисты не могут не обращать внимания на такие «мелочи».

Еще на одну вещь следует обратить внимание. Статья 22 Конституции предусматривает, что «конституционные права и свободы гарантируются и не могут быть упразднены», то есть возможности их рационализации практически заблокированы. Однако часть третья этой же статьи 22 идет дальше и определяет: «При принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод». Конституционная норма установила, следовательно, что не могут быть «сужены» уже не только конституционные (закрепленные в Конституции) права и свободы, но «существующие права и свободы», то есть и те из них, которые предусмотрены текущими законами и подзаконными актами (в Украине льготы могут устанавливаться и приказами министра).

Идея хороша, но крайне опасна. Указанная конституционная норма делает невозможным демонтаж тех идеализированных социальных обязательств (по мнению специалистов, их объем многократно превышает объем расходов годового государственного бюджета), которые государство десятками законов взяло на себя на это время и которые, правда, вместо выполнения, каждый год «останавливает» бюджетным законом. На случай экономического кризиса (предположим самое худшее) государство лишено легальных возможностей эффективных антикризисных действий.

Сбалансированный проект может стать результатом только общих усилий парламента, президента и заинтересованных политических сил. Европейские ценности и образцы конституционализма — это единственное, что может лечь в основу компромисса в процессе определения содержания реформы в этом направлении.