Программа правительства требует доработки

16 января 2008 г. правительство Ю.Тимошенко на заседании одобрило проект программы своей деятельности, готовя ее к парламентскому рассмотрению. Уже в нынешней редакции она по многим признакам выгодно отличается от предыдущих правительственных программ. Проект программы был одобрен не только президиумом НАН Украины, но и в ходе обсуждения 15 января 2008 г. представителями всеукраинских и региональных общественных организаций (часть которых, правда, одновременно просила у правительства материальной поддержки). Но нет предела совершенству — это правда, как и то, что благодаря правительству едва ли не впервые общество вообще обратило внимание на такой документ. Это значит — формируется новая политическая традиция.

Но работа должна быть продолжена. К моменту одобрения программы парламентом ее текст может (и должен) быть доработан.

Выскажу два предварительных замечания по программе деятельности Кабинета министров Украины, называющейся «Украинский прорыв: для людей, а не политиков».

Во-первых, многочисленные заявления премьер-министра Украины по поводу того, что к «Программе деятельности» позже будет добавлен более конкретный «План мероприятий» или иной документ с подобным названием, в котором будет уточняться содержание будущей правительственной деятельности, могут вызвать лишь удивление. Если бы Конституцией Украины предусматривалось одобрение парламентом «программного заявления» правительства (как во многих европейских государствах), тогда с такой логикой можно было бы согласиться. Но Основной Закон называет этот документ иначе — «Программа деятельности Кабинета министров Украины». Ни один План мер для высшего органа исполнительной власти Верховной Радой Украины не будет утверждаться, и потому, если читать Конституцию, руководствоваться им правительство не должно.

Во-вторых, содержательное противопоставление в названии документа «политиков» с одной стороны и «людей» — с другой стороны не соответствует европейской правовой культуре. Западная традиция не воспринимает противопоставление избирательного корпуса («людей») тем носителям конституционной власти, которые получили ее в соответствии с законом («политикам»). В Украине «людям», быть может, такой подход и импонирует, но гражданским обществом, даже с нынешним состоянием его зрелости, восприниматься не может. Тем более когда такая идея озвучивается политиками, которые были облечены властью вследствие выборов лишь несколько месяцев назад.

Накануне одобрения программы парламентом остаются вопросы к ее содержанию и несколько методологических вопросов, на что необходимо дать четкий ответ.

Первый вопрос: на какой срок должна быть рассчитана эта программа? Нужно исходить из того, что гипотетически (при сохранении нынешнего формата коалиции депутатских фракций) правительство Ю.Тимошенко может работать до осени 2012 года. Из этого контрольного срока и нужно исходить при ее составлении, выстраивая алгоритм действий власти в его пределах. Такая программа является среднесрочной стратегией и в принципе — оптимальна как для ожиданий избирателей, так и учитывая возможности социального прогнозирования. В США, например, согласно закону 1993 г. «О правительственной деятельности, направленной на результат», стратегический план федерального правительства составляется на шесть лет.

Однако авторы Программы деятельности правительства в Украине не исходили из пятилетнего срока. Можем так сказать — эта программа ориентирована на будущее, точнее — на неопределенное будущее. И дело даже не в том, что в программе называются и более поздние сроки, а прежде всего в том, что выполнение подавляющего большинства ее положений вообще не привязано к определенному времени в пределах указанного срока. Политические силы, контролирующие и парламентское большинство, и состав правительства, не могут декларировать намерения без календаря их внедрения в жизнь. Избиратели хотят знать не только «что именно» хочет правительство, но и «когда именно». В противном случае документ не может называться «программой деятельности». Иначе говоря, видение проблемы не является программой действий.

Программа правительства и государственный бюджет: необходимо согласование

Второй вопрос не менее важен: как согласуется Программа деятельности правительства с другими основополагающими программными документами, такими как предвыборная программа президента, послание президента к Верховной Раде Украины наконец — Соглашение о создании коалиции депутатских фракций? Каби­нет министров Украины как орган власти, созданный парламентом и президентом, в своей деятельности должен опираться на названные документы. По вопросам конституционных полномочий президента и по вопросам так называемых конкурирующих полномочий главы государства и правительства (например, президент «осуществляет руководство» внешней политикой, а правительство «обеспечивает» ее реализацию) программа должна содержать согласованные с президентом положения. Несмот­ря на отношение руководителей правительства к существующей конституционной модели власти, последнюю необходимо воспринимать как жесткую реальность и не повторять ошибок прошлогоднего Кабинета министров Украины.

Хочется обратить внимание на несогласованность содержания Программы деятельности с Зако­ном о государственном бюджете на 2008 г. В идеале, конечно, бюджет является инструментом выполнения правительственной программы, причем главным инструментом. В нашем же случае сначала (в конце декабря 2007 г.) был одобрен государственный бюджет, который наверняка разрабатывался еще предшествующим правительством, а потом уже готовилась программа. Понятно, бюджет будет скорректирован в ближайшие месяцы, и изменения в нем должны отразить приоритеты, заложенные в программе. На сегодняшний день между этими документами имеются значительные расхождения по содержанию.

Так, например, если верить Программе деятельности правительства, то судебная реформа — один из первых приоритетов нового Кабинета министров Украины. Но если читать Закон о государственном бюджете на 2008 г., то в нем на «поддержку судебной реформы» (отдельная строка) в общем фонде госбюджета выделяется аж 50 тысяч гривен (!?) и еще один миллион — из средств специального фонда. То есть миллион с копейками государство выделяет на реформирование всей судебной системы. Это в десять раз меньше, чем оно выделяет на реконструкцию санатория «Кришталевий палац», и в пять раз меньше, чем на очередной ремонт дворца «Украина». Все мероприятия по проведению в Украине правовой реформы и выполнению законопроектных работ, связанных с ней, если читать бюджет, будут стоить государству три миллиона гривен, тогда как на «Усовершенствование системы социальной помощи» (не на выплату социальной помощи, а только лишь на «усовершенствование» этого процесса) выделено более 94 миллионов гривен.

Итак, цели в Программе деятельности правительства должны быть четко согласованы с ресурсным обеспечением их достижения, которое предполагается государст­венным бюджетом.

Набор идей или программа результативных действий?

Что касается изложения, приходится констатировать: абсолютное большинство положений программы носят обобщенный и неконкретизированный характер, что делает документ в целом слишком абстрактным. По сути, это набор идей, а не программа результативных действий.

Например, берем подраздел 1.1. под названием «Гражданское общество». Он начинается положениями: «Государственная поддержка развития гражданского общества должна предусматривать: налаживание конструктивного диалога между властью, неправительственными организациями и гражданами; своевременное и публичное реагирование органов государственной власти и органов местного самоуправления на инициативы и обращения общественности; сохранение мира и согласия...» Вопрос заключается как раз в том, как именно правительство планирует решить такие проблемы, с помощью каких конкретных правовых и организационных мер. Не делают программу более конкретизированной и многочисленные упоминания о проектах законов, которые планируется разработать (правда, без указания сроков) и подать в парламент. Дело в том, что упоминания законопроектов не сопровождаются хотя бы минимальным перечнем норм, которые правительство планирует ввести или изменить. Например, оно намерено разработать проект Трудового кодекса — закон важен для десятков миллионов наемных работников. Но людей интересует, какие именно изменения ожидают эти самые миллионы работников, а не сама идея обновления трудового законодательства.

Некоторые положения программы содержат не только неконкретные, а просто непрофессиональные формулировки: например, читаем положения в сфере образования (подраздел 1.2.): «опережающий рост заработной платы работников образования» — что это значит?! Если его понимать буквально, то это ревизия норм Закона Украины «Об образовании», которые четко устанавливают размер зарплаты работников образования соотношением к средней в промышленности. Или другое из этого же подраздела — «оптимизация сети общеобразовательных учебных заведений». Оптимизация может выражаться и в сокращении, и в расширении количества школ. Но ведь правительство может уже сейчас сосчитать количество школ, количество учеников сегодня и завтра, вывести определенные нормативы и сформулировать конкретные цели в этом плане.

Такой же характер носят положения по реформированию высшей школы: например, «формирование государственного заказа в соответствии с нуждами общества и обеспечение его финансирования из государственного бюджета». Опять ничего не понятно — объем госзаказа на специалистов с высшим образованием будет возрастать или снижаться, в какой мере, по каким специальностям и т.п.?

Тем более неуместно читать в Программе деятельности правительства о намерениях последнего разработать в будущем программы или концепции в определенной сфере (и снова — без указания календарных дат выполнения). Это, по сути, обещание в будущем задуматься над стратегией решения определенных вопросов. Мы верим, что у правительства уже сегодня есть такая стратегия, но ее не видно в проекте программы.

В таком же расплывчатом стиле написаны и экономические подразделы программы. Так, например, подраздел «антиинфляционная политика» содержит задания правительству и Нацбанку по решению этого чрезвычайно актуального вопроса, но не содержит прогнозируемых показателей инфляции, не содержит конкретных средств, которые исполнительная власть совместно с Нацбанком запланировала применить в ближайшее время.

С неконкретностью положений программы связан еще один ее очевидный недостаток — в ее тексте приводятся (в отдельных местах — сплошь и рядом) положения уже действующих нормативных актов. Преимущественно это акты, которыми ранее были утверждены программы или концепции по определенным вопросам.

Такой подход ведет к информационной неравноценности текста, неоправданyо широкому объему программы. Целый ряд других положений программы предусматривает выполнение обязанностей правительства, которые уже и без того предусмотрены нормами действующего законодательства (законами Украины, актами президента или самого Кабинета министров Украины). Неуместность указанного очевидна, поскольку акты действующего законодательства и без включения их в программу обязательны для правительства. Кстати, впервые такой подход был использован в «Универсале национального единства», который на две трети состоял из взаимных обязательств политиков относительно соблюдения Конституции и законов Украины.

Целый ряд положений программы излагается носит нелогично, с нарушением уровня их понятийного содержания. Например, в подразделе 1.3 «Эффективная наука» в одном из положений содержится обещание ввести ограничение на пребывание в должностях руководителей научных учреждений (одна из немногих конкретных норм), а рядом — «формирование партнерской модели взаимоотношений между государством и научной средой». Включать такие формулировки в одно предложение означает смешивать цели (когда говорят о разработке модели) и конкретный способ (когда говорят о статусе руководителей научных учреждений).

Возможно, кто-то воспримет наши оценки как несправедливо жесткие. Для них напомним: речь идет не о программе развития колхоза Ильича, а о программе деятельности Кабинета министров Украины.

Подобных вышеприведенным нелогичных подходов в тексте программы немало. Возьмем, например, подраздел 1.4 «Культурное развитие общества». Предлагаемые шаги правительства в религиозной сфере: шаг первый — «ввести эффективный правовой механизм регламентации общественно-религиозных и государственно-церковных отношений»; шаг второй — «разработать проект новой редакции Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях». Что это должно означать? Мы же не поверим, что правительство хочет отдельно ввести правовой механизм регламентации и отдельно разработать законопроект по этому вопросу.

Смешивание цели и средств (иначе говоря — стратегии и тактики) видим также в положениях программы о реформировании системы здравоохранения (подраздел 1.5), в которых правительство берет на себя обязательства: а) привести законодательство Украины по проблемам здравоохранения в соответствие с законодательством ЕС; и б) разработать про­екты законов о внесении изменений в Ос­новы законодательства Украины о здравоохранении, Бюджетный кодекс. Создается впечатление, что это обязательства одного порядка: разработать и принять несколько законов и все законодательство в этой сфере привести в соответствие к законодательству ЕС.

Если делать вывод из приведенного, то отметим: программа, которая не направлена на результат, подрывает доверие к ней. С другой стороны, деятельность правительства в «свободном плавании» едва ли при­бавит ему эффективности. Нако­нец, при таком подходе объек­тив­ная оценка результативности правительства в принципе невозможна.

Главное — из расплывчатых фор­мулировок программы избиратель не может узнать, какой страна станет через год (два, три и т. д.).

Какую политическую систему готовит правительство для Украины?

Все вышеприведенные недостатки программы концентрированно проявились в ее втором разделе, который называется «Современ­ное европейское государство». Этот раздел начинается словами «внедрение европейских стандартов демократии», однако анализ его содержания не позволяет утверждать, что запланированные шаги действительно будут продвигать страну к утверждению таких стандартов. Язык изложения в нем такой же, мягко говоря, некоррект­ный, как и в других разделах.

Например, правительство обещает подготовить «проект закона Украины «О местных референдумах», предусмотрев в нем ограничение перечня вопросов, которые выносятся на рассмотрение, лишь компетенцией местного самоуправления. Дело в том, что уже и сейчас законодательство предусматривает такую норму (кроме устаревшего Закона Украины «О всеукраинских и местных референдумах», такую норму предусматривает и Закон Украины «О местном самоуправлении»). Или еще один, более наглядный пример — правительство торжественно пообещало «внедрение единого государственного реестра избирателей». Идея хороша, но также уже воплощена. Закон Украины «О Государственном реестре избирателей» был принят еще 22 февраля 2007 г. и в его исполнение уже одобрено четыре акта правительства. Комменти­ровать правительственное предложение о «преодолении многозвеньевости» (?!) судов с позиций здравого смысла невозможно. Звенья в судебной системе — это первая инстанция, вторая инстанция (апелляция), кассация. В другой плоскости «звенья» могут означать виды специализированной юрисдикции в судах. Непонятно: что именно хочет «преодолеть» правительство?

Еще одна интересная идея правительства — «внедрение нормы о конфедерации партий по европейскому образцу» — невыполнима в Украине, пока она не вступит в Ев­ропейский союз. Речь идет об объединении партий в рамках ЕС для выработки единой стратегии в фор­мировании общих органов ЕС и принятии в них решений. Было бы лучше, если бы украинское правительство предложило привести законодательство Украины о политических партиях к европейским образцам — и в вопросе демократи­зации их внутреннего устройства, и в вопросе финансирования физическими лицами. Это — осущест­вимо, но в программе этого нет.

Вызывают беспокойство положения программы, которые прямо противоречат этим самым «европейским стандартам демократии». Назовем прежде всего такие:

1. Отмена института неприкосновенности народных депутатов Украины. И хотя при этом добавляется «путем ограничения их «иммунитета» к формам парламентской деятельности», в действительности речь идет все-таки о полной ликвидации института депутатской неприкосновенности. Об этом же свидетельствуют и проекты законов по этому вопросу, которые уже зарегистрированы в Верховной Раде Украины. Гражданам нужно объяснять, что речь идет об особой процедуре привлечения членов парламента к уголовной ответственности. Если институт депутатской неприкосновенности существует во всех европейских государствах (даже в Российской Федерации), то правильность такого тезиса для «проевропейских» политических сил в Украине довольно сомнительна. Тем более в условиях политизации блока правоохранительных органов в Украине, их откровенной «привязки» к парламентскому большинству (речь идет, к сожалению, и о прокуратуре, руководителю которой грозят недоверием в парламенте). Опыт периода президентства Л.Кучмы демонстрирует, к каким политическим силам относились депутаты, по которым генеральный прокурор вносил в Верховную Раду Украины представление о согласии на привлечение их к уголовной ответственности. Догадаться нетрудно — к оппозиционным.

2. Сохранение районных государственных администраций, с наделением их полномочиями осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления актов законодательства, а «также прав и свобод граждан». Такой подход противоречит не только европейскому опыту, где на уровне района (округа) нет территориальных органов исполнительной власти, которые формируются центральными властями, но и разработанному проекту закона о внесении изменений в Конституцию Украины, который предусматривает ликвидацию райгосадминистраций.

3. Некоторые положения программы свидетельствуют о наступлении на независимость судебных властей, а именно:

а) предложения о собеседовании с кандидатами в судьи и их медицинском обследовании. Следует понимать, что такие собеседования и сегодня проводятся с будущими судьями перед их назначением в определенные государст­венные кабинеты, а правительство предлагает законодательно закрепить эту практику;

б) предложения о «расширении перечня оснований для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности». Тот, кто подает такие предложения, не осознает сути проблемы, а именно того, что в Украине этот перечень и так расширен. Например, «нарушение присяги» судьей стало универсальным основанием для увольнения уже десятков судей только за минувший год. Вопрос не в основаниях, а в необходимости усовершенствования процедуры привлечения судьи к ответственности, в том числе процедуры увольнения его с должности. Судью Конститу­ционного суда, например, как свидетельствует практика минувшего года, согласно процедуре легче отстранить от должности, чем обычного наемного работника. Послед­ний хотя бы объяснение пишет. Следовательно, речь идет и об усовершенствовании соответствующих процедурных норм, и о формировании практики должного уважения политических властей к судьям;

в) предложения о «внеочередной переаттестации судей» в 2008 г. и «проверка соответствия их доходов и расходов имущественному положению». Опять-таки, упустим неуклюжий способ формулировки (можно проверить имущественное положение и расходы судей согласно их легальным доходам, а не наоборот), но, в сущности, предложение сводится к попытке политических властей применить к судьям определенные контрольные механизмы, которые не предусмотрены законодательством.

Такие предложения недопустимы на публичном уровне в государстве, которое декларирует «европейские стандарты демократии», тем более — в Программе деятельности Кабинета министров Украины.

И последнее: «Украинский прорыв» можно осуществить путем концентрации усилий и ресурсов на нескольких приоритетных объектах управления. Каковы они, эти объекты? В предложенной редакции Программа деятельности правительства не дает четкого ответа. Наличие сотни приоритетов свидетельствует об их отсутствии. Поэтому работу над документом следует продолжить.