Год правительства: реформы или реванш олигархии?

Годовщина деятельности Кабинета министров Н.Азарова была отмечена под аккомпанемент общественной критики и прогнозов о сроках возможной отставки премьер-министра.

Основные претензии к главе Кабмина состоят в том, что объем затраченных усилий не соответствует полученному на выходе результату. Действия правительства, направленные на наполнение бюджета, повышение исполнительской дисциплины и настройку бюрократической системы, как оказалось, не играют решающей рола для запуска экономических реформ, а самое главное - пребывают в параллельной плоскости по отношению к ухудшающемуся социально-экономическому положению граждан. Причина этого, возможно, не только и не столько в консерватизме самого премьер-министра, сколько в консервации политической системы. Без проведения политической модернизации деятельность правительства a priori не может быть реформаторской. Разработка стратегических программ, а тем более реализация реальной модернизационной экономической повестки, разрешение социально-экономических противоречий в обществе в подобных условиях становятся в принципе невозможны. Поэтому правительство, по сути, работает в узкой нише реагирования на чрезвычайные ситуации на секторальных и локальных рынках, занимается в основном перераспределением финансовых потоков и бюджетных доходов.

Политика любого правительства в немодернизированной политической системе сосредоточена на сервисном обслуживании доминирующих позиций элит и правящего класса. Откат политической реформы, проведенный в пожарном порядке командой президента В.Януковича, погасил конфликт между президентом и премьером, но одновременно нивелировал политическую конкуренцию.

Возобновленная административная вертикаль, теперь уже кооптированная с олигархически-клановым экономическим режимом, привела к схлопыванию политсистемы. Политическая конкуренция, по своей сути идейная, визийная, проектная трансформировалась в конкуренцию административную, клановую, финансовую. Убрав с политического поля оппозицию, власть затолкнула конкуренцию в рамки вертикали, сведя элитные конфликты к борьбе за перераспределение бюджетных денег и получение налоговых привилегий. Поэтому и присоединение к властному большинству происходит лишь на основе бизнесовых, финансовых, клановых, но не политических мотиваций. В силу этого для правительства, выполняющего функции проводника экономической политики, возврат в дореформенное состояние стал не только шлагбаумом для реализации ожидаемых реформ, но и закрыл возможности для реформ в целом.

Отказ от проведения политической модернизации, отсрочка конституционного переучреждения государства, замораживание постсоветской социальной структуры общества (два класса - выигравших и проигравших от реформ) в целом блокируют возможности реализации целевых экономических реформ. Ведь остается размытой и неопределенной модель реального, а не декларируемого государства - социальное, либеральное, правовое, не определен субъект и движущая сила экономических реформ - массовый средний собственник или могучая кучка олигархов? Невозможно провести современные реформы на устаревшей политической и социально-классовой платформе - это все равно что пытаться инсталлировать новый софт на устаревший хард. Но и продолжение проведения политической реформы будет входит в противоречие с экономическими интересами правящих групп в посткризисной конъюнктуре. В силу этого и деятельность правительства следует корректно рассматривать не в реформаторском ключе, а лишь в контексте поддержания экономики в работоспособном состоянии и способности оперативно ликвидировать все более участившиеся социально-экономические аварии.

Кабмин административный после политического

С первого дня своей работы деятельность Кабмина Н.Азарова была подчинена основной цели - вернуть управляемость экономики, которая вылилась в установление административного контроля над экономикой и экономическими игроками. Все свои усилия правительство сконцентрировало на налогово-фискальном администрировании, направленном на пополнение бюджета. Но, если в первые месяцы работы такой подход выглядит оправданным, то по прошествии года работы Кабмин постепенно превратился в расширенную версию налоговой администрации. Функцией правительства стало обеспечение жесткого фискального взимания ренты со всех экономических игроков при одновременно лояльном налоговом режиме для приближенного к власти бизнеса. Другими словами, для «друзей» - льготы, для «врагов» - налоги.

Для проведения реформ правительству необходимо опираться на определенный кадровый резерв на национальном и региональном уровнях. Но после отката Конституции премьер-министр лишился возможности проводить собственную кадровую политику, оказавшись полностью зависимым от президента и его администрации. К тому же правительство, лишенное парламентского мандата на проведение самостоятельной экономической политики, вынужденно замыкается в нише фискального администрирования. Парадокс ситуации состоит в том, что президент Янукович, провозгласив реформы и одновременно деполитизировав и десуверенизировав правительство, лишил Кабмин основных функций провайдера реформ.

Кабмин Н.Азарова начал проводить административную реформу, заявив о 30-процентном сокращении числа госслужащих, работающих в центральных органах власти и соподчиненным им территориальных структурах. Заявка на реформирование госаппарата засвидетельствовала свою декларативность, поскольку задача состояла в секвестировании расходов на содержание госаппарата, а не в качественном улучшении работы госструктур. Во-первых, идея о разросшемся государственном аппарате становится несостоятельной, если обратиться к реальным цифрам. По оценкам Главного управления государственной службы Украины, в марте 2010 года насчитывалось 283 тыс. госслужащих. То есть в сфере госуправления работало 0,7% от численности населения Украины. Если сравнить с другими странами, то этот показатель составляет у новых членов ЕС: Польши - 0,6%, Словакии - 2,2%; у старых членов: Германии - 3%, Франции - почти 5%. Но интересны в этой связи другие цифры. К примеру, в структуре госаппарата приблизительно 22% чиновников приходится на опорную для политического режима службу - Государственную налоговую администрацию. Или имеющие место перекосы в соотношении руководящего аппарата и простых чиновников. Во-вторых, сокращение госслужащих на фоне увеличения административных барьеров несет риски еще большего увеличения зависимости предпринимателей и простых граждан от коррумпированных чиновников. Теперь задача будет усложняться тем, что чиновника придется «подмазать» в квадрате, чтобы сначала попасть к нему на прием, а затем решить вопрос. Выходит, что коррупция будет не только не снижаться, а наоборот, возрастать в арифметической прогрессии. Такая админреформа явно не ориентирована на повышение качества оказываемых государством услуг. В результате государство как сбрасывало с себя ответственность перед людьми, так и будет действовать дальше.

Дефицит бюджета и Пенсионного фонда, увеличение отрицательного сальдо торгового баланса свидетельствуют о необходимости пересмотра модели экономической политики, переопределения в целом приоритетов развития, что подразумевает переформатирование неэффективного постсоветского политэкономического режима. Но задача правительства по обеспечению роста ВВП говорит об обратном - о сохранении старой экспортно-ориентированной экономики. Но для этого необходимо иметь в своем распоряжении достаточный ресурс для макроэкономического рывка. Украина таким ресурсом не обладает. Цены на металлургию, химические полуфабрикаты и другой экономический продукт прошлого века зависят от внешнеэкономической конъюнктуры, их потребность на рынках ограничена. Такая экономика сопряжена с советской практикой манипуляции со статистическими показателями, когда на первом месте стоит показатель ВВП, в то время как индикаторы социально-экономического благополучия граждан выносятся за скобки. В современных условиях такие макропоказатели символизируют экономическую успешность правящих элит, но не выступают маркерами роста доходов людей и реального национального богатства.

Экономика: свободный рынок или crony-капитализм?

Правящая элита за прошедший год получила в свое полное распоряжение все необходимые для быстрого реформирования ресурсы - политические, административные и финансовые, а после удачных для себя местных выборов - еще и ресурс местной власти. Казалось бы, располагая такими инструментами, можно быстро и качественно провести болезненные реформы в интересах общества. Однако за прошедший год стало очевидным, что реформы не получились: принятие Налогового кодекса вызвало протесты в среде малого и среднего бизнеса, новые проекты Пенсионного и Трудового кодексов зависли в бюрократическом пространстве между Кабмином и администрацией президента. Реформа же государственной администрации коснулась лишь вопросов оптимизации бюрократических резервов, обернувшись перераспределением сфер влияния между представителями наиболее близкого к главе государства окружения.

Принятие новой версии Налогового кодекса не привело, собственно говоря, к реформе налогообложения, а реформы судопроизводства, государственного управления прошли в режиме тихого косметического ремонта. Скорее всего, аналогичная картина будет наблюдаться и в отношении реформы пенсионной сферы и сферы трудовых отношений. Фактически реформированию подверглись только тексты законов, но не сферы соответствующих экономических, социальных или политических отношений, тогда как буква и дух «дореформенных» законов остаются незыблемыми и морально устаревшими.

Правительство боится начать структурные преобразования, полагаясь исключительно на конъюнктурные экономические и политические обстоятельства. Но тогда возникает вопрос: идет ли речь о реформах вообще? Целью реформ является перемоделирование экономики и политики, создание правового основания для свободного и конкурентного рынка. Но правительственные инициативы направляются лишь на ограничение рынков сбыта (например, введение квот на рынке зерна), избирательный подход к инвестированию отраслей, усиление административного контроля над ценами. Такая правительственная активность означает усиление административной роли государства в экономике за счет снижения рыночной конкуренции. Парадокс в том, что за последний год государства в экономике стало больше, а рынка и конкуренции меньше.

Поэтому базовый тренд первого года работы правительства - вмешательство государства в экономику за счет перераспределения промышленных активов и создание на их базе монополий, поддерживаемых государством. Наиболее показательные примеры - передача энергетического, аграрного, нефтегазового, химического секторов в руки ограниченного круга бизнесменов. И если основной задачей приватизации 1990-х считалась передача крупнейших предприятий в руки приближенных олигархов, то с начала 2010-х монополизация приняла формы перераспределения целых секторов экономики в пользу приближенного к президентскому окружению крупного бизнеса, который превращается в касту мегаолигархов. Так, Д. Фирташу вернули украинский газовый и азотный рынок. Р. Ахметов расширяет свою бизнес-империю за счет металлургических, финансовых и фармацевтических активов. И.Коломойский, помимо скупки авиа- и медиа-активов, намеревается законодательно закрепить монополию «Привата» на рынках ферросплавов и марганцевой руды, что позволит ему полностью контролировать металлургическую отрасль. Инициированная Минтопэнерго продажа облэнерго фактически закрепляет монополию Д.Фирташа, Р.Ахметова и российских бизнесменов А.Бабакова и К.Григоришина на украинском энергорынке.

Таким образом, политика правительства сводится к созданию наиболее благоприятных условий для приближенного к власти крупного бизнеса, а вместо формирования рыночной инфраструктуры - опутыванию государства сетью частных монополий. При этом кастинг среди олигархов проводится в пользу наиболее дружественных и лояльных бизнесменов, тем самым складываются условия для возникновения так называемого crony-капитализма, то есть капитализма для «своих», «друзей», близкого круга лиц. Следствием такой политики можно считать обозначившиеся тенденции к «закрытости» внутренних рынков, ограничению числа игроков, налоговой тенизации бизнес-активности мегаолигархов. Как иллюстрация - продажа стратегического предприятия «Укртелеком» посреднической офшорной компании без публичной презентации реального покупателя. При этом государство, используя такие инструменты, как теневая доля на предприятиях, ручное управление инфляцией и провоцирование товарного дефицита, выступает гарантом монополистической экономики.

Сохранение административных и бюрократической рычагов управления экономики не позволяет провести настоящие реформы, сформировать основу для запуска механизма свободной рыночной конкуренции, другими словами - капитализировать экономику. Как следствие, остается не сформированным национальный рынок, а наращивание государственного администрирования экономических отношений приводит к росту государственной бюрократии (прежде всего - налоговой службы), ограничению свободы ведения бизнеса. И как результат - ориентацию на мегамонополистическую модель экономики. Если олигархи в обмен на лояльность получили абсолютную свободу действий, выраженную прежде всего в возможности государственного лоббирования корпоративных интересов, то малый и средний бизнес оказался в двойной зависимости от крупного капитала и от государства.

* * *

Подводя итог первого года работы правительства, необходимо определиться, что, собственно, оценивается: профессионализм работы Кабмина или неоправдавшиеся надежды на реформы. Если исходить из целей правительства по удержанию экономической ситуации под контролем, то Кабмин со своими задачами справляется. Другое дело, что у общества другие запросы и иные требования к повестке экономических реформ. В конце концов, можно быть успешным в построении монопольно-государственного, мегаолигахического капитализма. Но это не тот успех, которого ждут украинцы и в котором нуждается Украина.