В ОЖИДАНИИ НАЛОГОВОГО ШАГА В ПРАВИЛЬНОМ НАПРАВЛЕНИИ

Год назад в своем послании парламенту Леонид Кучма говорил о необходимости принять в первой половине 1999 года Налоговый кодекс и на его основе сформировать бюджет-2000. Судя по состоявшейся на минувшей неделе конференции «Бюджет-2000: прорыв в новую экономическую политику», прорыв не получился. По прогнозу представителя Кабмина в ВР Юрия Еханурова, 31 декабря бурные обсуждения бюджета грядущего года завершатся неким компромиссом: чья фантазия более правдоподобна. А фантазия сия связана прежде всего с тем, что на месте налоговой системы действует «сборная солянка» из законов, не связанных друг с другом и во многом противоречивых.

Источники фискальной дистрофии

Большинство комментаторов связывают «кодекс-неудачу» с текущей предвыборной кампанией, не позволяющей принимать радикальные социально-экономические решения. Доля истины в этом утверждении, безусловно, есть, но достаточно скромная. Ведь та же судьба постигла в свое время и законодательный пакет «Экономический рост-97», и последующее президентское распоряжение «О немедленных мерах по ускорению реформ и выведению экономики Украины из кризиса». Уже из январского указа 1998 года «О введении режима жесткого ограничения бюджетных и других госзатрат…» стало ясно: хроническая фискальная болезнь отечественной экономики вступила в завершающую стадию. И последовавшая вскоре отчаянная мартовская попытка спасти положение с помощью введения налогового залога привела лишь к июньскому указу с констатацией краха «режима жесткого ограничения».

Процедура принятия бюджета-2000 почти наверняка повторит старые истории: призывы к снижению налогового бремени завершатся либо его сохранением, либо даже увеличением. Причина до банальности проста: поскольку ставки, льготы, списания и реструктуризации долгов будут рассматриваться в рамках бюджета, необходимость финансирования обязательных затрат в условиях сжатой доходной базы потребует либо повышения ставок, либо введения новых налогов и сборов (в текущем году и ВР, и Президент их не только настрогали уйму, но и постоянно перетягивали канат в пользу своих «фракций»). Но ежели кто-то полагает, что Налоговый кодекс все бы «утрамбовал», он глубоко заблуждается.

Налоговое бремя трехлико. Наиболее ощутим его прямой вид - сумма налогов. Косвенное бремя, связанное с исчислением, уплатой и администрированием налогов, также довольно ощутимо и поддается измерению. Третье бремя - скрытое и трудноизмеримое - обусловлено деструктивным влиянием на рынок. Власть, да и сами предприниматели обычно не осознают, какие последствия влечет «регулирующая», «стимулирующая» роль налогов. Между тем, чем энергичнее «направляются» хозяйственные процессы, тем больше деформаций и скрытых трансфертов возникает в экономике, тем меньше возможностей остается для эффективного распределения всех видов ресурсов.

Анализ форм бремени и способов их уменьшения позволяет утверждать: реформа налоговой системы может уменьшить и равномерно распределить лишь косвенное и скрытое бремя, но не прямое. Последнего можно достичь только с помощью бюджетной реформы, а точнее, ревизии выполняемых государством функций. Пора нам, наконец, признать, что, кроме обороны, госуправления, общественного порядка, экологии, фундаментальной науки, опеки и попечительства, нет бесспорных общественных задач.

Услуги здравоохранения и образования уже сегодня частично реализуются частными структурами, и доля эта будет неизбежно расти. Да и вообще все, что является предметом личного потребления, должно потребителями и оплачиваться. Любые льготы здесь неуместны: помощь нетрудоспособным и малообеспеченным (по объективным причинам) есть функция опеки и попечительства, которая должна реализоваться исключительно адресным способом.

Таким образом, без глубокой бюджетной реформы госфинансы оздоровить невозможно. Уже в бюджете-2000 должен быть зафиксирован переходный характер указанных затрат. Если определенным сферам выделяются казенные средства, они должны идти по статье «дотации». Одновременно должна быть разработана и утверждена программа перенесения дотаций на трудоспособных потребителей с планом коммерциализации, а затем и приватизации ныне дотируемых сфер деятельности. Исходя из сформулированных подходов, перейдем к анализу основных проектов налоговых кодексов, поступивших на рассмотрение ВР и ориентированных уже, понятное дело, на бюджет-2001.

Проект Кабмина

По мнению многих политиков и экономистов, правительственный проект Кодекса есть не что иное, как обычная кодификация существующей налоговой «солянки». Другого и быть не могло, коль он создавался в стенах Госналогадминистрации, объективно не способной создавать правила игры, учитывающие интересы всех ее участников. Хотя на последнем этапе к разработке данного проекта были привлечены «сторонние» специалисты, исправить дефектный скелет было уже невозможно.

Всего в налоговом комплекте 11 общегосударственных и 13 местных налогов, сборов и обязательных платежей. Полностью сохранены ставки основных налогов: НДС - 20%, налог на прибыль - 30%, налог на доходы физических лиц - 10, 20 и 30%. Сборы социального характера вообще не включены в Кодекс, поскольку внебюджетные фонды не считаются предметом данного документа. Тем самым, видимо, предполагается, что они остаются в размере 37,5%. Экспертные расчеты показывают, что с учетом только этих изъятий, а также ряда налогов с оборота, для большинства типов производства в казну уйдет в среднем 40-45% добавленной стоимости. Если присовокупить остальные компоненты «солянки», вполне естественен вывод почти любого предпринимателя: в тень и только в тень!

Существенны и такие результаты расчетов: доля изъятий мало зависит от рентабельности, но сильно - от трудоемкости производства. Что это, как не здравие в честь убыточности, убиения инноваций и дешевого труда? Этому «здравию» мы обязаны тем, что доля зарплаты в цене товара упала примерно до 10%, тогда как в большинстве стран мира она достигает 40-50%. Где разница? Присвоена работодателями, выставляющими себя благодетелями, раз они доплачивают «черным налом». Но это чистый обман, ибо соотношение зарплаты рядовых работников и руководителей составляет ныне в среднем 1:25, а часто 1:100 и выше (в развитых странах разрыв составляет 6-10 раз). Может ли при подобном «моральном кодексе» родиться некая конкурентоспособная украинская продукция?

Весомый вклад в «мораль» Кодекса Кабмина вносит и множество льгот. И это при том, что, по информации самого главного автора - ГНА, реальные потери бюджета-98 от льгот составили 8,3 млрд. грн., причем без учета фактически полной потери налогов от использования энергоресурсов с нулевой ставкой НДС теневиками и предприятиями, вынужденными поддерживать работу остановленных агрегатов из-за специфики их устройства. А примерно в трети областей потери прошлого года от льгот превысили поступления. Так, в Днепропетровской области их соотношение составило 317%, в Киеве - 220%, в Донецкой области - 180%, в Запорожской - 162%, причем, кроме Запорожской, все это - главные доноры бюджета. Начальник Днепропетровского облфинуправления Надежда Деева сообщила на конференции «Бюджет-2000», что уже в этом году различным отраслям льгот предоставлено на 300 млн. грн. Их, по ее словам, предоставляется столько, что платить налоги почитается плохим тоном. Всего же в этом году законы, принятые ВР с 1 января, «обеспечат», по оценке ГНА, недобор налогов на 3,3 млрд. грн.

Можно привести еще массу архаизмов (например, полностью сохранены нормы амортизации основных производственных средств, что растягивает их списание на 30-50 лет), но и перечисленных достаточно, чтобы констатировать: все три лика налогового бремени практически не затронуты в творении Кабмина и, стало быть, по-прежнему надежно обеспечивают бюджетную дистрофию.

Проект Ю.Тимошенко и А.Турчинова

Вслед за проектами бюджета-99 и Бюджетного кодекса налицо третий продукт «революционеров» из фракции «Батьківщина». Увы, революция больше похожа на свою противоположность. И дело не только в том, что проектируемое число налогов и сборов превзошло даже кодифицированный кабминовский вариант (предложено 14 общегосударственных и 14 местных изъятий). Центральная «революционная» идея - замена НДС и налога на прибыль налогом с реализации (продаж) - есть на самом деле возврат к практике, от которой развитые страны отказались два-три десятилетия назад. О да, нас убеждают, что отвергаемые налоги работают лишь в развитых экономиках и служат для сдерживания потребления, о чем в Украине можно только мечтать. А США - так те вообще в глаза не желают видеть НДС. Но доказательства-то на стол не выложены!

Так вот функцию сдерживания потребления выполняют все косвенные налоги, в том числе и налоги с продаж или оборота. По поводу последних такой «налоговый волк», как глава российского Министерства по налогам и сборам Александр Починок, в недавнем интервью «Аргументам и фактам» сказал: «Прежде всего надо сбрасывать налоги с оборота - самые тяжелые для производителя, они его давят. НДС более гуманный». Это означает, что бывший наш «старший» и столь же «развитый брат» по горло наелся «оборотно-продажными» начислениями на каждом этапе производства и реализации. При неизменной ставке (9%, кроме экспорта и торговли, где ставка снижается наполовину) он возрастает в несколько раз в зависимости от числа циклов производства. Этот кумулятивный эффект неизбежно вносит деформацию в цены товаров: «поощряются» те предприятия, где велика доля добавленной стоимости и имеется полный цикл производства, «наказываются» крупные производства с большими оборотами, массой смежников, малой рентабельностью. «Санкции» на производителей технически сложной продукции находятся в полном согласии с антиинновационной «генеральной линией» проекта Кабмина. Наконец, серьезные проблемы возникают у желающих делать крупные инвестиции, которые попадают под изрядный налоговый пресс. Словом, «революция, о которой предупреждали большевики», так и остается «большой народной мечтой».

Ну, а как с Америкой? Отчего ей столь противен НДС? Да оттого, что главным заокеанским инвестором и поставщиком казны служат не юридические, а физические лица. Благодаря самым высоким в мире зарплатам, свыше 70% всех налогов поступает от доходов населения, косвенные же налоги составляют менее 10%. В Европе действует «равноправная» фискальная система: личные подоходные налоги - около 40%, НДС - 30-45%. Япония, как обычно, где-то посредине между Европой и США: НДС - чуть более 10%, налоги с граждан близки к европейским, но зато высоки налоги на доходы корпораций - 22% против 5-10% в Европе.

В Украине подоходные платежи граждан дали в 1998 году 16% всех налоговых поступлений, налог на прибыль - 26%, НДС - 34%. Значит главный поставщик казны и инвестиций - предприятия (71% всех капвложений), население же играет весьма скромную роль. И революцию сегодня надо делать в первую очередь в оплате труда. Начав с минимальной величины зарплаты и оторвав ее от всех прочих выплат. В Польше одной из мер шоковой терапии, о которой у нас практически не упоминают, было установление минимальной зарплаты в $100. Греция, Португалия, Испания при вхождении в ЕС сделали ее равной $500, ибо по международным стандартам час работы не может стоить меньше $3. Если кто-то будет утверждать, что предприниматели наши не в состоянии платить большие суммы, это одновременно ложь и правда. Ложь, потому что львиную долю прибыли они присваивают разными теневыми способами, а правда, потому что многие из них - чрезвычайно слабые управленцы, которые умеют только воровать, гробя за одну личную гривню десять общих. Но банкротство-то их и не постигает - в этом весь трагизм украинских реформ!

Таким образом, несмотря на всю кажущуюся революционность, проект Тимошенко-Турчинова мало чем отличается от «консервативного» правительственного с точки зрения снижения налогового бремени и инициирования экономического роста.

Проект Б.Губского, И.Белоусовой, В.Сокерчака, А.Станкова

29 июня на пресс-конференции в ВР был представлен еще один вариант Налогового кодекса. Свой идеологический замысел авторы определили так: они не хотели делать революцию в налоговом деле, ибо в стране отсутствуют нормальные финансовые потоки. Поэтому свою задачу они видят в максимальном согласовании существующей налоговой системы с реальными экономическими процессами. Отсюда и проистекают основные концептуальные элементы предложенного документа.

Прежде всего для снижения прямого бремени налогов заметно уменьшаются их ставки: НДС - до 15% (соответствует шестой директиве ЕС), налог на прибыль - до 20%, отчисления от фонда оплаты труда (сбор в единый Государственный социальный фонд) - до 30%, налог на доходы физических лиц - 10% (свыше 12 необлагаемых налогом минимумов) или 20% (свыше 600 необлагаемых минимумов в год, причем необлагаемый минимум приравнен в проекте к величине официальной черты малообеспеченности, которая на 1999 год установлена на уровне 90,7 грн.). Ожидается, что при таких ставках для всех типов производств в казну уйдет 20-35% добавленной стоимости. Это, по мнению экспертов, делает «плату за страх» от нелегального хозяйствования намного выше легитимных налоговых затрат.

Следующий важнейший принцип данного Кодекса - вскрытие и удаление «льготного нарыва». По расчетам Международного центра перспективных исследований, чемпионом 1998 года по доле в сумме льгот стал НДС (81,5%). За ним следовали налог на прибыль (9,3%), акцизы (4,2%), плата за землю (4%). При этом самый распространенный аргумент в пользу предоставления налоговых льгот - защита отечественных производителей. Скажем, притчей во языцех стали отмены и реанимации НДС на товары так называемого критического импорта, где сплошь и рядом встречается продукция, никак не отвечающая нормам «критичности», а часто производимая в Украине. К тому же нулевая импортная ставка по НДС как бы нашептывает: «Раз компенсация не нужна, почему бы не продать товар в тени?»

В этой связи авторы проекта заявляют, что они - принципиальные противники налоговых и прочих льгот и сторонники адресных дотаций из бюджета предприятиям и гражданам. Единственной льготой служит нулевой НДС для экспорта и транзита иностранных грузов, что соответствует принципам ГАТТ-ВТО и стимулирует развитие производства продуктов высоких технологических переделов и транспортных коридоров. Инвестиционной же и инновационной деятельности способствует принцип изъятия из налогооблагаемой прибыли предприятия затрат на реинвестирование и научно-исследовательскую деятельность. Той же цели отвечает изменение механизма амортизации: кроме увеличения ее ставок и соответственно уменьшения сроков, предлагается вернуться к линейному методу начислений.

Солидный вклад вносит рассматриваемый Кодекс и в уменьшение косвенного бремени налогообложения. При этом задействованы все стандартные методы: сокращение числа налогов, упрощение и точность порядка их исчисления и уплаты, доведение администрирования до автоматизма. Так, номенклатура налогов и сборов включает лишь 8 общегосударственных и 7 местных, указаны все их ставки, установлен единый отчетный период - квартал, наконец, с введением данного Кодекса «остаются не у дел» 107 законов.

Ряд новелл направлен на снятие «Их Налоговых Превосходительств» с пьедестала почета и создание между ГНА и налогоплательщиками «теплой, дружеской атмосферы». Так, долги списывать со счетов можно будет только путем вежливого напоминания и последующего судебного разбирательства, а определение обязательств по НДС и налогу на прибыль - исключительно кассовым методом, ибо действовавший до сих пор метод начислений в условиях крайне нестабильных финансовых потоков загоняет предприятия с помощью картотеки №2 в долговую яму. Но едва финансовая стабилизация будет достигнута не в кабинетах, а в жизни, можно будет вновь вернуться к методу начислений.

Интересный механизм предложен для формирования рынка недвижимости. Его сегодняшняя деформация и тенизация стимулируются солидной госпошлиной, заставляющей скрывать настоящую стоимость объекта продажи. Чтобы убрать это противоречие, в Кодексе предлагаются две меры: 1) объектом налогообложения становится разница между стоимостями приобретения и реализации; 2) для определения начальной стоимости осуществляется единовременное декларирование всего недвижимого имущества по собственной оценке граждан. Слишком занижать оценку невыгодно, ибо при продаже возникнет большой налог на доходную разность по отношению к покупке. При слишком высокой оценке придется платить высокий дополнительный налог на недвижимость. Остается соизмерять объявленную стоимость со своими доходами.

Хотя авторы указали на переходный характер предлагаемого проекта, все же есть, на наш взгляд, две проблемы, решение которых вряд ли можно отложить на пять лет (срок моратория на внесение изменений в Кодекс).

Во-первых, нищие экономику не поднимут. Подсчитано, что увеличение платежеспособного спроса на 1% стимулирует рост производства на 7-8%. Для этого не нужно печатать денег: достаточно не распределять, а управлять. И одно из таких управляющих воздействий - шкала подоходного налога «по одежке». В Японии - одной из самых высокоразвитых стран, не отличающейся, однако, столь же высоким средним уровнем благосостояния граждан, налоговый рубеж в 10% преодолевается при годовом доходе в $100 тыс., а 20% - при $150 тыс. В Кодексе те же рубежи преодолеваются при $300 и $15 тыс. Ну в точности классический сюжет: принцы и нищие поменялись местами.

Во-вторых, одновременное обложение добавленной стоимости подоходным налогом с предприятий и НДС приводит, по статистике последних лет, к угасанию то одного, то другого налога. Это означает, что предприятия Украины не в состоянии платить оба налога в полном объеме. Авторы Кодекса интуитивно ощущают эту проблему и потому назвали подоходные налоги сугубо регулирующими. Увы, чаще всего искомое регулирование - это грубое вторжение в экономические процессы с помощью перманентного пересмотра издержек, которые разрешается вычитать из доходов. При этом база исчисления всегда спорна: она может быть как искусственно раздута, так и сжата. Не случайно в странах ОЭСР налог с прибыли составляет около 10% и имеет тенденцию к снижению…

P.S. Так и не дождавшись результатов от народных избранников, г-н Кучма решил в указанном порядке сотворить к 1 июля свой вариант Налогового кодекса. Его российский коллега по сходному поводу высказался так: «Денег мало, любить надо много, и это нужно сочетать».