ЧТО ВИДНО СКВОЗЬ БЮДЖЕТНЫЙ СЕКВЕСТР

Принимая решение об ежеквартальном рассмотрении итогов исполнения бюджета-99, Верховная Рада априори признавала утопичность плана финансовой жизни страны. Поэтому «секвестрирующее» постановление Кабмина №432 от 22 марта вызвало некоторый всплеск эмоций разве что у бюджетного комитета ВР. Однако реальное сокращение госбюджетных расходов за первый квартал превысило «постановленное» в 3,3 раза. Сей колоссальный провал уже требовал найти виновника исчезновения денег. Поскольку для ВР им может быть только правительство, было принято решение разоблачить его руками Счетной палаты и Генпрокуратуры. Отнюдь не намереваясь подменить уважаемые учреждения, мы решили попробовать вместе с экспертами Баренц-группы (БГ) исследовать казенные доходы.

Предтечи

Еще при оценке бюджетных итогов 1998 года и сравнении их с планируемыми доходами бюджета-99 БГ обратила внимание на ряд ключевых моментов, отраженных в табл.1.

Главное внимание привлекли два фактора: 1) соотношение плановых показателей бюджета-99 и фактических их значений в бюджете-98; 2) расщепление налоговых поступлений между государственным и местными бюджетами. Естественно, что там, где произошли существенные увеличения в связке «факт-план» (акцизы, пошлины, рента, транзит), не могли не возникнуть серьезные сомнения в наполняемости бюджетных статей. Но еще более важное значение имеют последствия расщепления налогов.

Фактически это происходит из-за большого влияния местных органов власти не только на налоговых инспекторов, но и на налогоплательщиков, и проявляется в концентрации внимания на сборе именно тех налогов, чья доля в местном бюджете наибольшая. А поскольку прежнее расщепление НДС противоречило самой его природе (доли поступлений от налога часто засчитывались в бюджет изготовителя, а не потребителя, по сути, превращая его в налог с продаж), в 1997 году НДС был закреплен за государственным бюджетом, тогда как налог на прибыль - за местными.

Дальнейшие события протекали в полном соответствии с сюжетом о крыловском «квартете». Не имея средств для выплаты обоих налогов, предприятия предпочли «отдаться» местным властям: план по сбору налога на прибыль был перевыполнен более чем вдвое, а по НДС - недовыполнен почти на 20%. Реакцией стал возврат в текущем году к расщеплению. Однако теперь ситуация, аналогичная НДС, сложилась вокруг расщепленных акцизов: области, где сконцентрировано производство подакцизных товаров, имеют их намного больше, чем потребители. Последние не остались в долгу и устроили местный протекционизм по отношению к подакцизному «бестселлеру» - ликеро-водочным изделиям. То есть «чужое не пьем-с»!

Одним словом, система расщепления налогов превратилась в мощный регулятор, с помощью которого центр пытается решать проблемы вертикального и горизонтального фискальных дисбалансов. В свою очередь, перманентная подгонка нормативов отчислений налогов, уровней дотаций и изъятий толкает местные органы на сотворение многочисленных внебюджетных фондов, дабы как-то защититься от колебаний местных доходов. Одновременно дифференциация нормативов расщепления для разных налогов и регионов создает настолько сложную систему неявных трансфертных платежей, что найти ответственного за невыполнение тех или иных государственных или коммунальных функций невозможно.

В сходной ситуации многие страны СНГ ввели либо межбюджетное разделение налогов, либо единые нормативы расщепления, а основную нагрузку бюджетно-налогового выравнивания возложили на систему централизованных трансфертов. Украина же вновь продемонстрировала свою приверженность централизованной экономике. Что из всего этого получилось, достаточно рельефно демонстрируют

Бюджетные итоги первого квартала

В табл.2 приведены наиболее характерные показатели исполнения доходной части, которые позволяют оценить как сделанные ранее прогнозы, так и эффективность нашей налоговой системы.

Как видим, прогнозы подтвердились почти полностью. При отсутствии расщепления и наличии многочисленных льгот большой недобор имел место по акцизному сбору с импорта, ввозным пошлинам, а по плате за ренту и транзит газа произошел полный провал. Исключение составили лишь подоходные налоги, платежи в целевые госфонды и НДС. Первые два случая, очевидно, связаны со стабильностью планирования (см. табл.1). Третий случай эксперты БГ объясняют задержкой возврата налогового кредита, ибо согласно указу от 7 августа 1998 года НДС компенсируется только тем налогоплательщикам, у которых превышение входного НДС над выходным имеет место три месяца подряд. Кроме того, сбору НДС способствуют введенные с начала года ежедневные отчисления из общегосударственных налогов в пользу местных дотаций.

Эти закономерности подтверждаются и показателями исполнения бюджетов первых кварталов 1998 и 1999 годов. При этом весьма любопытная ситуация сложилась вокруг налоговых поступлений от прибыли предприятий: по сравнению с аналогичным периодом 1998 года они сократились почти втрое, причем выполнение плана по госбюджету в два раза хуже, чем по местным. Эксперты БГ объясняют это двумя основными причинами. Во-первых, предприниматели приспособились к соответствующему закону и 256 тыс. субъектов хозяйствования, зафиксировавших в 1998 году убыток в 30 млрд. грн. (разница между валовыми доходами и расходами), перенесли его на 1999 год и далее, так что сокращение данного налога будет иметь место и в 2000 году. Во-вторых, став в нынешнем году расщепленным, этот налог превратился в регулирующий, а потому теперь особенно выгодны взаимозачеты. Так, на 1 января 1999 года взаимозачеты по налогу на прибыль составляли 44% их совокупного объема. К 1 апреля эта доля выросла до 65,4%.

По НДС же аналогичные показатели снизились с 27 до 5%. К тому же поступления от НДС в первом квартале 1999 года в полтора раза превышают показатель прошлого года, и это дает исследователям основания предположить, что механизм сбора НДС близок к оптимальному.

Налоговое резюме

Налоговая реформа в Украине перезрела. Оптимальная ее форма - это, безусловно, принятие Налогового кодекса, который позволяет учесть весь комплекс фискальных проблем. Но поскольку главная среди них - сужение функций государства и сокращение их финансирования, до радикальных административной, коммунальной, пенсионной и других социальных реформ разработка эффективного Налогового кодекса невозможна. Минувший бюджетный опыт позволяет, на наш взгляд, сделать и ряд других принципиальных выводов.

1. Экономисты часто высказывают мнение о необходимости стимулировать с помощью налогов приоритетные отрасли, мелкий и средний бизнес, поддерживать местных производителей. Но ведь существует масса неналоговых способов регулирования, в частности нетарифные ограничения на импорт, которые ныне широко используют для защиты отечественного производства все страны, вступившие в ВТО. Регулирующие же и стимулирующие функции налогов не только порождают скрытое, но и увеличивают косвенное бремя налогов, а стало быть, и желание уйти от них тем или иным способом. Налоги должны быть лишь инструментом сбора доходов в бюджет.

2. Один объект должен облагаться налогом один раз. А поскольку единственным реальным источником уплаты всех налогов является вновь созданная стоимость, выбор может быть сделан в пользу НДС и прямых подоходных налогов с физических и юридических лиц. Но одновременное их применение неизбежно создает налоговую пирамиду и, как показывает опыт последних лет, приводит к «угасанию» то одного, то другого налога.

3. Правила исчисления и уплаты налогов должны быть точными, исчерпывающими, однозначными, без исключений и льгот отдельным субъектам экономики и продуктам. Другими словами, только прозрачность и автоматизм в уплате налогов, независимо от воли или интерпретации администратора, может свести к минимуму огромный массив отечественной теневой экономики.

По расчетам Гарвардского института международного развития, в среднем около 60% доходов приносит казне сектор экономики с жесткими бюджетными ограничениями, 30% - с мягкими ограничениями (АПК, ТЭК и большинство госпредприятий) и лишь 10% - теневой сектор, который производит 74% официального ВВП. Исправить этот колоссальный перекос, угнетающий всю экономику Украины, - вот главная задача налоговой реформы. Одно из решений - фиксированные (вмененные) налоги, которые уже действуют в агросекторе и малом бизнесе. Но, будучи связанными с субъективными решениями тех или иных госструктур, они не могут не инициировать коррупционные приступы у центральных и местных властей с печальными последствиями для доходов всех бюджетов.

Судя по итогам первого квартала, изо всех действующих налогов именно НДС легче всего трансформировать так, чтобы он соответствовал указанным выше принципам. Того же мнения и один из наших ведущих специалистов в налоговой сфере - Сергей Терехин. Его коллеги по ВР - Юлия Тимошенко и Инна Богословская - предлагают, напротив, заменить этого «пришельца с Запада» налогом с продаж или оборота, отменив заодно налог на прибыль. Если с последним предложением можно согласиться (не забывая при этом, что и подоходный налог с граждан в принципе лишний), то первое означает возврат к практике многократного налогообложения, от которой развитые страны отказались отнюдь не из-за кризиса перепроизводства, а из-за ее депрессивного воздействия на экономику.

Но главное - налога на добавленную стоимость трудно избежать. Во-первых, он охватывает все промежуточные, а не только «продажные» операции изготовления продукта, а во-вторых, для возврата входного НДС каждое предприятие должно зарегистрироваться и доказать его уплату, т.е. образно говоря, «засветиться». Да и простой здравый смысл говорит: затратив столько усилий и средств на освоение механизма взимания НДС, получив первые обнадеживающие результаты, вряд ли можно теперь отступать.

Впрочем, о неудобстве НДС для любителей «критического» импорта можно судить по факту его очередной отмены до 2001 года, который наш «верховный генератор льгот» зафиксировал 6 мая. Напомним, что, по настоянию МВФ, сия льгота была ограничена 1 января 1999 года и включала 210 (!) товаров, которые «не производятся в Украине или производятся в недостаточном количестве».