"Ручной" регулятор, или Подчинение НКРЭКУ Кабмину — узаконивание зависимости?

Проект закона о внесении изменений в законы Украины относительно обеспечения конституционных принципов Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, в случае его принятия в нынешней версии окончательно похоронит даже ростки независимости регулятора.

ZN.UA выясняло, кому это нужно, и чем такое преобразование обернется для Украины и ее граждан.

Во-первых, к сожалению, НКРЭКУ никогда не была самостоятельным и независимым органом государственного управления. Ее возглавляли и назначали в нее (даже на конкурсной основе) исключительно "нужных" и подконтрольных лиц. Во-вторых, не преуменьшая знаний и профессиональности каждого из ее членов, следует заметить, что в целом НКРЭКУ (а до этого - НКРЭ) была не независимым регулятором, а исполнителем воли президентов, правительств, министерств и даже частных компаний. Иногда даже карательным органом, потому что, устанавливая тарифы, регулятор мог одних несоразмерно обогатить, других - загнать в нищету. Одним решением или формулой, как, например, "Роттердам+". В-третьих, Нацкомиссия могла застопорить работу целой отрасли, в частности газотранспортной и газораспределительной, не принимая продолжительное время новых кодексов ГТС и ГРМ. В-четвертых, устанавливала тарифы на водоснабжение, горячую воду и централизованное теплоснабжение, отличавшиеся в разы в регионах, на основании сомнительных расчетов водо- и теплоснабжающих компаний.

Все это происходило не без учета мнения правительства. Винницкие ушли - пришли криворожские. Как там сейчас с тарифами в Кривом Роге? Но кто бы ни пришел, налаженная система НКРЭКУ продолжала работать.

Правда, в последнее время регулятор стал значительно более самостоятельным и эффективным. (Возможно, и потому, что экс-председателю Нацкомиссии подходит климат Лондона? Хотя современные технологии не стали бы помехой, если бы, скажем, нынешнему руководителю НКРЭКУ Оксане Кривенко понадобился срочный совет бывшего шефа.) О чем свидетельствуют и ее решения, и отклики заинтересованных компаний, ранее не замеченных даже в элементарной толерантности к регулятору.

Это вовсе не означает, что последние всеми решениями НКРЭКУ удовлетворены. Иногда даже наоборот. Но и они признают, что "независимый регулятор" - это уже не только символическое словосочетание. И как все ждут действительно независимости регулятора!

С учетом предложения комитета ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунальных услуг, где большинство у "Слуги народа", ждать придется долго. Если названный комитет ВР и правительство не прислушаются к мнению доноров, которые на прошлой неделе не очень подбирали слова, чтобы выразить свое возмущение попыткой подчинить регулятора правительству.

Решение относительно НКРЭКУ, по данным ZN.UA, попытались принять так же, как и большинство законов в последнее время, чтобы никто не успел опомниться. Однако замысел натолкнулся на сопротивление уже в комитете ВР. Далее приобщились другие депутаты. Присоединились и европейцы. Регуляторный блицкриг "Слуги народа" остановили как минимум на неделю. Но не исключено, что на следующей сессионной неделе, вопреки обещаниям обсуждения, комитет по вопросам ТЭК и ЖКУ указанный законопроект зарегистрирует. И так же быстро за него проголосует большинство в сессионном зале.

Подробно рассказать о запланированных изменениях в отношении регулятора можем, но нужно ли? В конце концов, это, видимо, не окончательный вариант, могут быть существенные изменения в этом проекте. Поэтому приведу несколько знаковых моментов. И замечу, что у варианта законопроекта, оказавшегося в распоряжении ZN.UA, нет авторов. Примечательно. Это первое.

Второе. Сравните текст ст. 1 закона о НКРЭКУ.

Было: "Статья 1. Статус Регулятора

1. Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (далее - Регулятор), является постоянно действующим независимым государственным коллегиальным органом, целью деятельности которого являются государственное регулирование, мониторинг и контроль за деятельностью субъектов хозяйствования в сферах энергетики и коммунальных услуг".

Новый, пока неавторизованный законопроект предлагает следующее:

"Статья 1. Статус Регулятора

1. Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (далее - Регулятор), является постоянно действующим центральным органом исполнительной власти со специальным статусом, который создается Кабинетом министров Украины.

Регулятор является коллегиальным органом, осуществляющим государственное регулирование, мониторинг и контроль за деятельностью субъектов хозяйствования в сферах энергетики и коммунальных услуг".

Заметили разницу? То есть в предлагаемом законопроекте Нацкомиссию законно создает Кабмин. Логичный вопрос: зачем такой регулятор, который создан (и, вероятно, будет руководиться) правительством?

Третье. Согласно ст. 2, определяющей сферу деятельности НКРЭКУ, в частности в энергетике, к традиционным функциям - мониторингу и надзору за деятельностью по производству, передаче, распределению, поставкам электрической энергии добавлены совершенно не присущие регулятору полномочия. В частности, госрегулирование и мониторинг "деятельности по организации купли-продажи электрической энергии на рынке "на сутки вперед" и внутрисуточном рынке, обеспечению покупки электрической энергии по "зеленому" тарифу, трейдерской деятельности".

Остался надзор и мониторинг в газовой сфере "деятельности по транспортировке, распределению, хранению (закачке, отбору), предоставлению услуг установок...". Но принципиальным является добавленное положение об электроэнергии. Присущи ли такие функции регулятору? И как ими можно воспользоваться?

Четвертое - о гарантиях независимости регулятора. Изменения, на первый взгляд, небольшие. В действующем законе:

"Статья 5. Гарантии независимости Регулятора

1. В ходе выполнения своих функций и полномочий согласно закону Регулятор действует самостоятельно и независимо от любого другого органа государственной власти, другого государственного органа, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, субъектов хозяйствования, а также политических партий, общественных объединений, профессиональных союзов или их органов.

2.Члены Регулятора, другие должностные лица Регулятора действуют независимо. Любые письменные или устные указания, распоряжения, поручения органа государственной власти, другого государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, субъектов хозяйствования, политических партий, общественных объединений, профессиональных союзов или их органов, а также других лиц, которые касаются выполнения членами Регулятора, его должностными лицами своих функций и полномочий согласно закону, являются незаконным влиянием.

Органам государственной власти, органам местного самоуправления, их должностным и служебным лицам, субъектам хозяйствования, политическим партиям, общественным объединениям, профессиональным союзам и их органам запрещается вмешиваться в процессы государственного регулирования в сферах энергетики и коммунальных услуг".

Новый законопроект трактует это несколько иначе:

"Статья 5. Гарантии осуществления полномочий Регулятора

1. Регулятор в своей деятельности руководствуется Конституцией и законодательством Украины.

2. Члены Регулятора действуют независимо согласно законодательству. Письменные или устные указания, распоряжения, поручения органа государственной власти, другого государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, субъектов хозяйствования, политических партий, общественных объединений, профессиональных союзов или их органов, а также других лиц, которые ограничивают полномочия членов Регулятора и должностных лиц Регулятора,являются незаконным влиянием.

Органам государственной власти, органам местного самоуправления, их должностным и служебным лицам, субъектам хозяйствования, политическим партиям, общественным объединениям, профессиональным союзам и их органам запрещается оказывать незаконное влияние напроцессы государственного регулирования в сферах энергетики и коммунальных услуг".

Если регулятор на самом деле независимый, то с некоторыми поправками можно было бы согласиться. Но действительность иная. Поэтому такие предложенные изменения, учитывая формирование и подчинение Кабмину, могут иметь отрицательный знак.

И самое интересное - о полномочиях и членах НКРЭКУ.

В действующем законе:

"Статья 7. Правомочность члена Регулятора

1. Председателем или членом Комиссии может быть гражданин Украины, имеющий полное высшее образование (техническое, юридическое или экономическое), высокие профессиональные и моральные качества, опыт работы в сферах энергетики или коммунальных услуг не менее пяти лет, в том числе на руководящих должностях не менее двух лет, владеющий государственным языком, имеющий образовательный и профессиональный уровень и состояние здоровья, необходимые для выполнения своих должностных обязанностей.

2. Не может быть назначено на должность члена Регулятора лицо, которое:

1) является членом политической партии…

4) владеет прямо или опосредованно предприятиями или корпоративными правами любых субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в сферах энергетики или коммунальных услуг, или члены семьи которого, определенные Законом Украины "О предотвращении коррупции", являются владельцами таких предприятий или корпоративных прав...".

Новый законопроект предлагает следующую версию:

"Статья 7. Правомочность члена Регулятора

1. Председателем или членом Комиссии может быть гражданин Украины, имеющий полное высшее образование (техническое, юридическое или экономическое), высокие профессиональное и моральные качества, опыт работы в сферах энергетики или коммунальных услуг не менее трех лет, в том числе на руководящих должностях не менее одного года, владеющий государственным языком, имеющий образовательный и профессиональный уровень и состояние здоровья, необходимые для выполнения своих должностных обязанностей.

2. Не может быть назначено на должность члена Регулятора лицо, которое:

1) является членом политической партии…

4) на протяжении последних 12 месяцев входило в состав органов управления или находилось в трудовых отношениях с субъектом хозяйствования, регулирование деятельности которого осуществляется Регулятором, в случае, если членом Регулятора уже есть лицо, которое до назначения членом Регулятора входило в состав органов управления, или находилось в трудовых отношениях с таким субъектом хозяйствования;

5) владеет прямо или опосредованно предприятиями или корпоративными правами любых субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в сферах энергетики или коммунальных услуг, или члены семьи которого, определенные Законом Украины "О предотвращении коррупции", являются владельцами таких предприятий или корпоративных прав…

3. В случае если членом Регулятора назначается лицо, которое имеет представительный мандат и согласно законодательству не может совмещать свою должностную деятельность с другой работой и/или деятельностью, такое лицо приступает к выполнению обязанностей члена Регулятора только после сложения представительного мандата".

Заметили разницу? С одной стороны, залог избежания конфликта интересов. С другой - как дышло.

И это далеко не все предлагаемые новшества. Надеюсь, что следующая версия законопроекта будет значительно более взвешенной. И не оставит лазеек ни для "слуг", ни для олигархов.

Комментарий народного депутата (ВО "Батьківщина"), первого заместителя главы комитета Верховной Рады по вопросам ТЭК и ЖКУ Алексея Кучеренко

- Пан Алексей, стоит ли именно сейчас поднимать вопрос о внесении изменений в закон о НКРЭКУ с целью подчинения ее Кабмину?

- Могу сказать, что эта проблема на нас надвигается. Но совсем не в том виде, как ее предлагают решить. Решением Конституционного суда Национальной комиссии определено, что работать в таком формате она будет только до конца года. А дальше - полная неизвестность.

- Вы же не думаете, что регулятор действительно был независимым все эти годы, ведь могли видеть его работу во время своей министерской работы и потом? Но прямое подчинение НКРЭКУ Кабмину - нарушение всех норм и обязательств Украины перед своими гражданами и евросообществом. Зачем нужен регулятор, за которого все будет решать Кабмин?!

- Я крайне скептически относился к "независимости" регулятора. Иллюзий по поводу (не)зависимости регулятора времен Порошенко у меня нет. Но в последнее время, в 2019-м, НКРЭКУ получила некоторую независимость. И это был хотя бы шаг к хотя бы минимальной независимости Нацкомиссии.

Что произойдет в случае принятия таких поправок по регулятору в целом, то есть в случае передачи формирования и при подчинении регулятора Кабмину? В сущности, НКРЭКУ теряет статус независимого органа, а также как коллегиального органа. Для власти и, как это ни обидно, для многих украинцев - это нормально. Власть привыкла управлять энергетическими рынками, граждане, похоже, в большинстве с этим смирились.

Но европейцы к этому относятся иначе.

- Почему главное предостережение Европейского энергетического сообщества и Европейской комиссии для Украины заключается в том, чтобы именно независимый регулятор сертифицировал операторов газа и электроэнергии? Как может повлиять на этот сложный процесс подчинение НКРЭКУ правительству?

- Эта проблема для нас все более актуальна. Получить соответствующие сертификаты операторы ГТС и системы транспортировки электрической энергии должны, как я понимаю, до 1 января 2020 г. Но успеет ли НКРЭКУ в действующем составе это сделать? И успеют ли новые ее члены, которых изберет специальная комиссия по отбору членов НКРЭКУ, пройти конкурс и получить полномочия, чтобы выполнить эту задачу, неизвестно. Это сверхсложная задача, но регулятор должен ее решить - без черновиков, начисто и быстро.

В ЕС не воспримут лицензий, выданных регулятором, подчиненным какому-либо министерству или Кабмину. Прежде всего из-за очевидного конфликта интересов. Кабмин одновременно будет управлять государственными энергомонополиями и одновременно регулировать их?! Это невозможно по логике европейского законодательства. О какой независимости регулятора в таком случае можно хотя бы заикаться?

А сделать его хотя бы юридически независимым без изменений в Конституции невозможно, и это очевидно. Тупик?

Кстати, обращаю внимание, что 2 октября Путин (не глава "Газпрома" Миллер или кто-то другой) заявил, что РФ готова заключить новый контракт на транзит газа, если… Украина имплементирует европейское (энергетическое) законодательство. Если этого не произойдет, то речь будет идти о продлении еще действующего "транзитного" контракта с "Нафтогазом", но этот вариант РФ не удовлетворяет, потому что, оказывается, он является дискриминационным для "Газпрома". По словам Путина, имплементация еврозаконодательства Украиной будет означать появление независимого регулятора и оператора транспортировки газа по приемлемым для РФ тарифам - на уровне европейских.

Это непосредственно касается прежде всего создания независимого регулятора, анбандлинга "Нафтогаза" и создания независимого оператора украинской ГТС. Потому что именно независимый регулятор устанавливает тарифы на транспортировку, в частности природного газа, по трубопроводным маршрутам. Такой клубок закручивается вокруг регулятора, что трудно представить последствия. Возможно, граждане этого не замечают, но специалисты хорошо понимают.

- Вы правы, граждан прежде всего интересует, как все предлагаемые изменения в законодательство повлияют на цены, в частности на электроэнергию для населения и промышленности?

- К величайшему сожалению, в энергетике главная проблема - перекрестное субсидирование. За последние годы его сумма выросла. Если не ошибаюсь, по году это около 40 млрд грн.

Объясню понятно, что такое перекрестное субсидирование: это когда часть стоимости электроэнергии для бытовых потребителей перекладывают на промышленность. Это недопустимо для любого европейского регулятора. Поэтому первое, что должен сделать независимый регулятор в Украине, - убрать перекрестное субсидирование. Это будет означать повышение цен на электроэнергию для бытовых потребителей.

Глава НКРЭКУ пани Оксана Кривенко две недели назад на заседании комитета очень тонко сказала об этом депутатам, но "слуги народа", составляющие большинство, вообще не отреагировали на ее информацию, понимая, что это политические риски. А средства массовой информации, по логике политической жизни, перевели этот вопрос в другой формат, - новая власть требует повышения цен на электроэнергию для населения (бытовых потребителей). Хотя в действительности Нацкомиссия в этом случае просто пытается выполнить взятые Украиной на себя обязательства.

Поэтому, по моему мнению, для граждан именно повышение цены на электроэнергию станет главной проблемой. Цена на электроэнергию для населения у нас почти самая низкая в Европе. И я сказал бы, что, возможно, надо рассматривать проблему выравнивания цен для населения и промышленности, одновременно снижая цены для промышленности. Если бы не было такой ценовой нагрузки на газ для населения. То есть газ, тепло (а это приблизительно 75–80% в структуре коммунальных платежей граждан, так же, к слову, как и в структуре долгов) и вода вымывают все что можно у населения. После этого добивать граждан повышением цен на электроэнергию? Последствия могут быть непредсказуемыми.

- Кто-то в этом будет разбираться, с клубком этих проблем? Или они быстро превратятся в гордиев узел, и тогда…

- Я пока что не вижу, кто занимается или будет заниматься решением этих проблем. Позиция министерства пока непонятна, наш комитет работает очень спонтанно, без стратегии и плана действий. Кроме очень сомнительного решения по импорту российско-белорусской электроэнергии (это тема отдельного разговора), никакого обоснованного решения комитет не принял. Засекреченными протоколами и решениями молодая команда ничего путного не достигнет. И в Европе такую тактику не воспринимают. Поэтому призываю команду президента быть откровенными хотя бы с коллегами. И сотрудничать конструктивно ради решения общих проблем.