Деньги не пахнут, или Мусор как бизнес для избранных

В Украине готовятся к перераспределению рынка обращения с бытовыми отходами. Точнее, этот процесс начался еще год назад. Первый этап заключался в принятии закона, который привел к закрытию в Украине мусороперерабатывающих заводов. На очереди следующий законопроект, значительно расширяющий возможности контроля рынка обращения с отходами. Уже вскоре крупные операторы рынка будут покупать лицензии на захоронение и переработку отходов, а каждый украинец вынужден будет, кроме оплаты значительно возросших счетов за вывоз бытовых отходов, за свой счет содержать предприятие-посредника, которое будет создано в каждом городе и единственной задачей которого, похоже, будет сбор средств от потребителей и расчет с заранее определенными исполнителями услуг. Сорить станет дорогим удовольствием.

Кому нужен мусор?

Украина тонет в мусоре. Объемы накопления отходов, количество полигонов и свалок для их захоронения постоянно увеличиваются, ухудшается санитарное состояние населенных пунктов.

По официальным данным, приведенным в правительственной Концепции программы обращения с отходами, в Украине накоплено около 36 млрд т отходов, или более 50 тыс. т на 1 кв. км территории. Из них утилизируются только 30% промышленных и 4% бытовых отходов. Услуги по вывозу бытовых отходов предоставляются всего 75% населения, что приводит к ежегодному образованию несанкционированных свалок. Большинство полигонов перегружены или не отвечают требованиям экологической безопасности. Ухудшается ситуация в сфере обращения с опасными отходами, общий объем накопления которых составляет около 1,6 млрд т.

Как ни странно, главная роль в решении чрезвычайно актуальной проблемы обращения с отходами принадлежит не Кабинету министров Украины вместе с профильными министерствами. Пока Кабмин ограничился только утверждением проекта Общегосударственной программы обращения с отходами на 2013–2020 гг., предусматривающей принятие мер по созданию современной инфраструктуры сбора, заготовки и утилизации отходов как вторичного сырья, привлечение инвестиций в сферу обращения с отходами только на втором этапе, начиная с 2016 г.

Инициативу урегулирования рынка обращения с отходами взяла на себя народный депутат Украины, член комитета по европейской интеграции Юлия Левочкина. И следует отметить, свое видение функционирования рынка обращения с отходами она продвигает довольно быстро и уверенно.

Первое, с чего было начато построение модели "рынка Левочкиной", - это взятие под контроль финальных и основных операций обращения с отходами - переработки и захоронения. Под чей контроль? Президента Украины. Конечно же, не напрямую, а опосредованно, через Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере коммунальных услуг Украины (Нацкомуслуг), которую назначает президент Украины. Комиссия подчиняется президенту и подотчетна только Верховной Раде.

21 мая 2012 г. Юлия Левочкина вместе с Юрием Мирошниченко (представителем президента в Верховной Раде, заместителем председателя комитета ВРУ по иностранным делам) зарегистрировала законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно государственного регулирования в сфере коммунальных услуг", которым предусмотрено передать функции регулирования рынка переработки и захоронения бытовых отходов Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг, как относящиеся к естественным монополиям (захоронение) и деятельности на сопредельном рынке (переработка).

До сих пор все тарифы на обращение с отходами устанавливались исключительно органами местного самоуправления.

На всех этапах прохождения законопроекта Главное юридическое управление Верховной Рады давало ему негативную экспертную оценку, предлагая депутатам не поддерживать документ ни в первом чтении, ни в ходе дальнейших рассмотрений.

Среди основных аргументов назывались следующие:

- переработка и захоронение отходов являются этапами обращения с ними, и их нельзя искусственно разделять и предоставлять особый статус правового регулирования;

- нельзя признавать сферу захоронения бытовых отходов рынком, находящимся в состоянии естественной монополии, а деятельность в сфере переработки бытовых отходов относить к деятельности на сопредельном рынке из-за присутствия на таком рынке большого количества игроков;

- создание естественной монополии в сфере переработки и захоронения бытовых отходов приведет к ограничению доступа на рынок новых производителей этих услуг, то есть инвесторов;

- в конце концов, этот законопроект не согласуется с рядом действующих законов, в частности "Об отходах", "О естественных монополиях" и "О лицензировании…".

Несмотря на это, в октябре
2012 г. Верховная Рада Украины приняла данный законопроект, а уже 3 ноября 2012-го он вступил в силу.

Чужим здесь не место

Результат влияния закона не заставил себя долго ждать - 29 ноября 2013 г. владельцы мусороперерабатывающего завода в городе Ривне приняли решение о его остановке. 60 работников уволены. По словам директора завода Святослава Евтушенко, ривненский завод - последний, прекративший свою работу. Другие мусороперерабатывающие и мусоросортировочные предприятия остановились еще раньше.

Причина - неурегулированность действующего законодательства. Дело в том, что согласно закону Левочкиной-Мирошниченко, тариф на переработку бытовых отходов утверждает Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сфере коммунальных услуг. Но эта комиссия может утверждать тарифы только тем предприятиям, деятельность которых она лицензирует. В Украине же лицензии на переработку и захоронение мусора законодательством не предусмотрены. То есть мусороперерабатывающий завод вообще не имел права работать, поскольку осуществляемая им деятельность подлежит обязательной тарификации, а тариф установить некому.

Однако это далеко не все последствия принятия этого закона: ривненский мусороперерабатывающий завод, в который немецкий инвестор FFK вложил 70 млн грн, поставлял альтернативное топливо из мусора на расположенный в соседнем г. Здолбунове цементный комбинат "Волынь-Цемент", переоборудование печей которого с газа на альтернативное топливо обошлось другому немецкому инвестору, компании Dyckerhoff Ukraine, в более чем 50 млн грн.

Пикантности этой ситуации добавляет то, что накануне принятия решения об остановке завода, 27–28 ноября 2013 г., в Ривном проходила выездная коллегия Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при участии заместителей председателей облгосадминистраций всех регионов Украины и мэров многих городов, в ходе которой министр Геннадий Темник провел рабочее совещание о распространении на все регионы опыта ривненского промышленного кластера по производству альтернативного топлива из бытовых отходов и использования его на отечественных предприятиях.

По неофициальной информации, владельцы мусороперерабатывающего предприятия поднимали вопросы законодательной коллизии перед министром Темником, на что тот посоветовал дождаться принятия в парламенте второго законопроекта Юлии Левочкиной "О внесении изменений в некоторые законы Украины в сфере обращения с бытовыми отходами" №2295.

Должен разочаровать инвесторов: с принятием этого документа проблемы не исчезнут, их, похоже, заменят другие. Начнется полное перераспределение рынка обращения с отходами.

Схема Левочкиной

Согласно законопроекту №2295, вопрос неурегулированности с тарифами на переработку и захоронение мусора решается просто - эти виды деятельности относят к перечню подлежащих лицензированию. Лицензионные условия должен выписать регулятор - Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сфере коммунальных услуг. Эта комиссия также должна определить перечень документов для лицензирования, выдавать лицензии, утверждать тарифы на захоронение и переработку мусора и осуществлять регулирование и надзор за деятельностью лицензированных ею предприятий.

Здесь инвесторы могут выдохнуть - получить лицензию в Украине и установить тариф хоть и дорого, но можно. Однако получить тариф на переработку отходов и их захоронение - это еще далеко не все. Ведь существенные преобразования рынка этим законопроектом предусмотрены не только для мусорозаводов, они касаются всей системы обращения с бытовыми отходами и достигают ее истоков - физических и юридических лиц, которые эти отходы создают в процессе своей жизнедеятельности и которые за обращение с этими отходами платят.

Итак, услуги обращения с бытовыми отходами в этом законопроекте состоят из трех операций: вывоз, переработка и захоронение. Вывоз отходов из населенного пункта (наверное, к сожалению для автора законопроекта) монополией не объявишь никак. Поэтому эту операцию пришлось отдать на откуп местным советам. Но чтобы этот процесс не остался совершенно бесконтрольным, законодатель решил обязать каждый местный совет определить единственного исполнителя услуг по обращению с бытовыми отходами. Это предприятие не будет предоставлять услуги, оно только заключает договоры с потребителями, собирает с них средства согласно установленному тарифу и заключает договоры с теми, кто предоставляет услуги по вывозу, переработке и захоронению отходов. Этакий посредник в каждом населенном пункте. Только представьте себе: все средства за мусор в Киеве, Харькове, Львове или любом другом городе - в одну структуру!

Пока этой структурой должно быть коммунальное предприятие, но кто может гарантировать, что со временем слово "коммунальное" не выпадет из закона? Да и последствия концентрации всех платежей в одной коммунальной структуре мы уже видели: вспомнить хотя бы КП "Основание", взявшее на себя обслуживание всего жилищного хозяйства Запорожья. Как следствие, УМВД в Запорожской области 10 января с.г. сообщило о задержании руководителя коммунального предприятия за "получение неправомерной выгоды" в 35 тыс. грн от директора одной из подрядных фирм, занимающихся ремонтом и обслуживанием части лифтового хозяйства областного центра.

Правда, от полного произвола посредника в законопроекте существует предохранитель: исполнителей услуг по обращению с отходами определяет не посредник, а исполнительный комитет местного совета. Но является ли этот предохранитель надежным? При этом тех, кто предоставляет услуги по вывозу отходов, исполком определяет на конкурсной основе, а вот исполнителей по переработке и захоронению - без конкурса.

Вовлечение в эту схему исполкомов обеспечивает существенный бонус - законодатель всю политическую ответственность за обращение с отходами возлагает на местную власть, ведь именно местные исполкомы должны устанавливать окончательный для потребителей тариф на услуги по обращению с отходами.

Тариф на мусор

На сегодняшний день ситуация с формированием тарифа на обращение с бытовыми отходами выглядит следующим образом: местный совет проводит конкурс на отбор единого исполнителя услуг по вывозу отходов, который осуществляет все операции по обращению с ними - сбор, хранение, перевозку, утилизацию, захоронение (единолично или с привлечением субподрядчиков). При этом совет может определить как одного исполнителя на всей территории, так и разбить населенный пункт на сектора и определить отдельных исполнителей в каждом секторе. И все на конкурсной основе. Тариф на услуги определяет исполнительный комитет совета, исходя из обоснованных затрат исполнителя услуг плюс рентабельность. Все.

Согласно законопроекту №2295, окончательную стоимость, которую потребители будут платить за обращение с бытовыми отходами, также будет определять местный исполком. Однако ее будут формировать многие составляющие: стоимость обращения с отходами, включающая стоимость вывоза, стоимость переработки и стоимость захоронения и отдельно оплату услуг посредника.

Размер оплаты услуг посредника определяет исполком на основе фактических его затрат! Размер оплаты за обращение с отходами будет определяться, исходя из экономически обоснованного тарифа на вывоз отходов, который устанавливает исполком, плюс экономически обоснованных тарифов на переработку и захоронение отходов, устанавливаемых Нацкомуслуг. Не буду детализировать все составляющие, входящие в понятие "экономически обоснованный тариф", - поверьте, это будет недешево, ведь туда включается и инвестиционная составляющая, и кредитные обязательства исполнителя услуг и т.п.

Вам не понравится новый тариф, и вы не будете платить? Для этого законодатель предусмотрел отдельные положения, которыми вводятся штрафы для субъектов хозяйствования за уклонение от заключения договора на обращение с отходами. На первый раз руководителя ждет штраф в размере 850–1700 грн, повторно в течение года - вдвое больше. А для обычных физических лиц этот договор носит характер публичного договора.

Фактически вся ответственность за повышение тарифов на отходы возлагается на орган самоуправления, утверждающий окончательную стоимость для потребителей. И немногие из граждан или предпринимателей, вынужденные платить за мусор, будут интересоваться деталями, что не исполком придумал дополнительную оплату посредника, и не исполком тарифицирует переработку и захоронение со всеми инвестиционными и кредитными составляющими. Местная власть, в сущности, ответственна только за сбор отходов от потребителей и их перевозку на предприятие, которое смогло получить соответствующую лицензию. А еще должна будет собрать деньги и расплатиться с исполнителями. То есть должна выполнить самую волокитную работу.

Все уже готово

Главное научно-экспертное управление Верховной Рады снова выступило категорически против принятия очередного законопроекта Юлии Левочкиной. По убеждению специалистов аппарата ВР, он противоречит нормам Гражданского и Хозяйственного кодексов, целого ряда законов Украины, а его принятие "…негативно скажется на практике правоприменения". В управлении напоминают авторам законопроекта, что предыдущий закон Левочкиной-Мирошниченко уже создал много проблем, которые частично пытаются решить новым проектом, но на самом деле создают их еще больше. Основные аргументы следующие: не следует создавать монополиста в каждой общине, нельзя принуждать к заключению договора, нельзя заставлять оплачивать услуги посредника, да и прямые расчеты между потребителями и поставщиками услуг - намного эффективнее.

Несмотря на это, на возражения комитета ВРУ по вопросам экологической политики и природопользования, на существенные замечания Минрегионстроя, профильный комитет Верховной Рады - а это комитет по вопросам строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства и региональной политики, заручившись поддержкой Нацкомуслуг, принимает решение рекомендовать Верховной Раде Украины принять этот законопроект в первом чтении за основу.

Такое решение прогнозируемо, ведь соавторами законопроекта №2295, кроме Юлии Левочкиной, являются заместитель председателя этого же комитета Владимир Сальдо и председатель одного из подкомитетов Владимир Продивус.

Принимая во внимание практику прохождения предыдущего законопроекта, можно не сомневаться и в успешности прохождения этого. Рынок обращения с отходами во всех цивилизованных странах является чрезвычайно прибыльным бизнесом. Однако описанная выше практика показывает, что далеко не все могут успешно работать в этой сфере в Украине, даже вложив немалые инвестиции. И еще одна маленькая деталь: законопроект еще даже не вынесен на голосование, а на сайте Нацкомуслуг Украины (http://nkp.gov.ua)в разделе "Обращение с отходами" уже появилась опция "Тарифообразование". Пока эта страница находится в разработке: ведутся регламентные работы по ее наполнению…

Комментарий председателя Национальной комиссии,
осуществляющейгосударственное регулирование
в сфере коммунальных услуг, Валерия САРАТОВА:

- Подготовка законопроекта о развитии идей, которые были реализованы Законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно государственного регулирования в сфере коммунальных услуг", является очередным вариантом решения проблемы, связанной со сферой бытовых отходов. Наличие большого количества мнений, замечаний участников рынка, экспертов, а также научно-экспертного управления Верховной Рады говорит только лишь об одном: о том, что проблема существует, и на протяжении последних лет она не решалась.

То, что группа народных депутатов предприняла попытку впервые системно подойти к этому вопросу, однозначно должно приветствоваться и должно стать основой для серьезной профессиональной дискуссии на тему: как необходимо со стороны государства регулировать эту сферу и каким образом, в конечном итоге, это может быть реализовано в виде закона, который будет действовать.

К сожалению, в нашем обществе восприятие макроэкономических процессов в значительной степени находится под воздействием старой советской идеологии. Понятие сферы естественной монополии относится к рыночным отношениям и означает, что для конечного потребителя наличие многих участников на рынке, наоборот, будет невыгодным, как это ни покажется странным.

Если перейти непосредственно к сфере бытовых отходов, то, безусловно, не имеет смысла строить вокруг одного населенного пункта десять полигонов, на которых будет осуществляться захоронение отходов. Потому что для конечного потребителя в данном случае услуги, связанной с утилизацией этих отходов, затраты будут выше - тариф будет большой. Именно поэтому для этой сферы предусматривается применение механизма государственного регулирования для естественной монополии. Кстати, это мировая практика.

Когда мы говорим о сфере смежного рынка, ее особенность заключается в том, что она зависит непосредственно от монопольного рынка. Смежным рынком является рынок переработки или сфера переработки. И вот как раз она реально в Украине не существует, в отличие от других стран, которые уже длительное время развивают ее как сферу, которая позволяет использовать вторичное сырье либо получать энергию, электрическую и тепловую.

Если говорить непосредственно о взаимодействии на уровне вывоза мусора, то предложенный в законопроекте вариант единого оператора является дискуссионным. Но, по мнению отдельных экспертов, именно он позволит гарантировать жителю любого населенного пункта оказание качественной услуги по вывозу мусора под контролем местных органов власти. Потому что нередки случаи, когда частные компании, выиграв конкурс на вывоз мусора, осуществляют свою деятельность в течение нескольких недель, затем прекращают свою работу и не выполняют услугу в надлежащем объеме.

Информационная справка

Отечественное законодательство в сфере обращения с отходами во многом основывается на подходах, применяемых в Европейском Союзе. К таким основополагающим документам, ратифицированным Украиной, прежде всего следует отнести Рамочную директиву об отходах (75/442/ЕЭС), Директиву об опасных отходах (78/319/ЕЭС), Директиву о комплексном предотвращении загрязнений (96/61/ЕС). Именно в этих документах закреплены стратегические подходы.

Национальную специфику учитывает основной закон в этой сфере - "Об отходах". В нем определены главные принципы государственной политики относительно отходов, правовые, организационные и экономические основы деятельности, связанной с предотвращением образования отходов и их негативного влияния на окружающую природную среду, перевозками, утилизацией и захоронением.

2 октября 2012 г. Верховная Рада Украины приняла Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно государственного регулирования в сфере коммунальных услуг" (№5400-IV). Им были внесены изменения в законы Украины "Об отходах", "О государственном регулировании в сфере коммунальных услуг", "О естественных монополиях".

Если анализировать суть закона, то он относит захоронение бытовых отходов к сфере деятельности естественных монополий, а переработку отходов - к деятельности на смежных рынках. Таким образом, предприятия по вывозу мусора остались под контролем местной власти. А деятельность предприятий по переработке и захоронению бытовых отходов будет регулироваться Национальной комиссией, осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг.

В соответствии с законом под контроль Нацкомуслуг подпадают предприятия по переработке и захоронению бытовых отходов, обслуживающие населенные пункты с численностью населения свыше
100 тыс. человек, и мощностью переработки или захоронения свыше 50 тыс. тонн или 200 тыс. кубометров бытовых отходов в год.

Также закон впервые законодательно определил понятия "обращение с бытовыми отходами", включающее вывоз, переработку и захоронение бытовых отходов, "источник образования бытовых отходов", "услуги по переработке отходов" и "услуги по захоронению отходов", расширил понятия "обращение с отходами", "объекты обращения с отходами", уточнил понятия "отходы как вторичное сырье", "операции с отходами как вторичным сырьем", "услуги по вывозу бытовых отходов", "сортировка отходов" и др.

Также в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона Украины "О государственном регулировании в сфере коммунальных услуг" комиссии предоставлены полномочия по разработке методики (порядка) формирования тарифов на коммунальные услуги и установлению тарифов на коммунальные услуги для субъектов естественных монополий и субъектов хозяйствования на смежных рынках, лицензирование деятельности которых осуществляется комиссией.

Но Законом Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" не предусмотрено лицензирование таких видов хозяйственной деятельности, как переработка и захоронение бытовых отходов.

С целью устранения расхождений в законодательстве и в ходе обработки поручений президента Украины комиссия предложила и учла в разработанных законопроектах изменения в законы Украины относительно:

- урегулирования вопросов, связанных с лицензированием хозяйственной деятельности по переработке и захоронению твердых бытовых отходов;

- комплексного урегулирования вопроса обращения с твердыми бытовыми отходами в части организации работы рынков;

- включения переработки, утилизации и захоронения отходов в сферы, относительно которых применяется государственно-частное партнерство;

- распространения механизма стимулирующего тарифообразования на сферы переработки и захоронения твердых бытовых отходов.