Demi-saison

Чем интересен энергетический сектор Украины в межсезонье (demi-saison)? Правильно - появлением бесчисленных заявлений государственных чиновников, которые начинаются со слова «необходимость». И каждый раз складывается впечатление, что необходимость эта носит сугубо сезонный характер. Паче чаяния можно даже предположить, что украинский топливно-энергетический комплекс (ТЭК) только и живет, что весенним ценовым пиком на нефтепродукты да вечно запаздывающей подготовкой к предстоящему отопительному сезону на фоне дружеских PR-оплеух со стороны «Газпрома». Но и в том, и в другом случае власть имущие высказывают глубокую неудовлетворенность состоянием дел и снова-таки подчеркивают необходимость решения накопившихся вопросов.

Трагедия в Днепропетровске, о которой уже писало «ЗН», нарушила привычный порядок вещей в отечественном ТЭКе. Есть слабая надежда, что она хотя бы заставила задуматься государственных мужей и дам над кардинальным изменением существующей системы функционирования внутреннего рынка газа. А то как-то уже утратила свою актуальность эта пресловутая «билбордовая необходимость»: реконструкции, модернизации, изменения и совершенствования системы. Ведь столько раз ее перетасовывали в политических и бизнес-раскладах. Украина заплатила за это высокую цену. Способны ли «перезагруженные» парламент и Кабмин не допустить повторения трагедии и, главное, как они намерены это сделать? Мы хотим предложить свое видение возможных сценариев дальнейшего развития газовой отрасли Украины.

Вариант 1. Все как всегда

Последние события показывают, что одной обеспокоенности мало. Вариант сохранения существующей системы со всеми ее негативными сторонами выглядит достаточно жизнеспособным и не поддающимся корректировке. На прошлой неделе министр топлива и энергетики Юрий Бойко заявил, что «цена (на газ. - Г.Л.) для населения будет полностью учитывать необходимость инвестиций в газодобывающую отрасль, необходимость поддержания транспортной магистрали в надлежащем состоянии и необходимый уровень прибыли, чтобы субсидировать определенные категории населения, которые не могут оплачивать тарифы».

Иными словами, несмотря на случившуюся в Днепропетровске трагедию, Минтопэнерго, похоже, не собирается кардинально пересматривать условия функционирования внутреннего рынка газа, что позволило бы привлечь инвестиционный капитал либо «длинные» деньги от крупных кредитных организаций под низкий процент. Иначе речь бы шла не об увеличении тарифа, а о создании необходимых условий, а это как минимум принятие концессии в качестве единственно легитимного механизма управления частным инвестором государственными сетями.

В итоге, государство снова пытается заняться перераспределением средств, полученных от населения, добавив к этому еще и инвестиционную составляющую. Социальный эффект от таких нововведений может быть прямо противоположный, поскольку оставшейся части платежеспособного населения будет сложно объяснить, почему наряду с оплатой субсидий малоимущим гражданам им еще необходимо будет кредитовать и частных собственников тех же газораспределительных организаций (ГРО, бывших гор- и облгазов). Пусть и с самыми благими намерениями.

Кстати, о владельцах. До трагедии в Днепропетровске в сфере газораспределения газа шел тихий передел собственности в пользу ряда офшорных компаний, которые наблюдатели связывают с владельцем «РосУкрЭнерго» Дмитрием Фирташем. Косвенным подтверждением этого стало прошлогоднее интервью «ЗН» министра топлива и энергетики Украины Юрия Бойко, в котором он заявил: «Я знаю, что RosUkrEnergo действительно приобретает облгазы, но делает это на вторичном рынке. Это не противоречит законодательству».

Несколько иначе видели ситуацию руководители пяти западных газораспределительных организаций - «Закарпатгаз», «Черновцыгаз», «Черниговгаз», «Волынь­газ», «Ивано-Фран­ковск­газ» и «Львовгаз».

Напомним, в декабре 2006 года они заявили, что Министерство внутренних дел оказывает давление на предприятия и это связано с интересами российско-швейцарского СП RosUkrEnergo.

Одновременно НАК «Нафтогаз України» подтвердила, что отказала в пролонгации соглашений на эксплуатацию распределительных газовых сетей названным выше предприятиям по газоснабжению и газификации. Такое решение было обусловлено выявлением многочисленных нарушений, содержащих состав преступления в действиях должностных лиц перечисленных облгазов, и невыполнением этими ОАО взятых на себя обязательств.

А сколько было пламенных политических заявлений. Парламентская фракция партии «Наша Украина» считала тогда, что нынешнее правительство пытается вывести из-под государственного контроля и отдать в распоряжение «своим» частным структурам не только импорт газа, но и транспортировку и поставку газа непосредственным потребителям. «Мы не допустим подобного развития ситуации и сделаем все, чтобы нефтегазовый сектор работал для народа Украины, а не для частных карманов нынешнего руководства Минтопэнерго и «Нафтогазу».

Сегодня сценарий, очень похожий на прошлогодний, достаточно активно разыгрывается в отношении акционеров печально известного ОАО «Днепрогаз». Редакция располагает приказом Минтопэнерго №515 от 30 октября, которым предусмотрена передача сетей ОАО «Днепрогаз» и ОАО «Криворожгаз» в управление ОАО «Днепропетровскгаз» и ОАО «Кировоградгаз».

Согласно заявлению представителя «Газэкса», сети находятся в пользовании ОАО «Днепрогаз» и ОАО «Криворожгаз» согласно гражданско-правовому договору, заключенному между двумя хозяйствующими субъектами. Следовательно, эти отношения могут быть изменены только в соответствии с процедурами, определенными действующим гражданским законодательством, и при наступлении определенных форсмажорных обстоятельств. В связи с этим изменение гражданско-правовых отношений административными методами в одностороннем порядке является нелегитимным.

Кроме того, от имени ОАО были направлены письма в адрес ДК «Газ Украины», в которых фиксировалось следующее: во-первых, ОАО считают неприемлемым требование о расторжении договора; во-вторых, считают неприемлемой предлагаемую для подписания редакцию дополнительного соглашения; в-третьих, ОАО предлагают для подписания иную редакцию дополнительного соглашения со сроком действия до 2011 года.

Но если принять во внимание, что передел на рынке газораспределения Украины достиг своего апогея, то вполне ожидаемым будет повторение прошлогодних событий, когда реальная проблема инвестора во взаимоотношениях с государственными органами будет трансформирована в броские политические лозунги. В этом случае не приходится ожидать кардинальных изменений в газовом секторе. На следующий год будет сохранена действующая система, когда потенциальные либо существующие инвесторы будут просто вынуждены уйти с рынка, где правила игры непрозрачны и устанавливаются для отдельных игроков. Эти же лояльные игроки и продолжат порочную практику формального финансирования реконструкции сетей (4% от балансовой стоимости), а платить за новые «схемы развода» снова будет население, но уже значительно больше, хотя и не факт, что молча.

Вариант 2. Инвестиционно-реформаторский

Альтернативный вариант предусматривает комплексный подход, при котором ряд решений государственных органов должны быть подкреплены реальными предложениями со стороны крупных инвесторов, кредитных организаций либо нынешних собственников ГРО, заинтересованных в изменении системы газораспределения в Украине.

Первый аспект - достаточно серьезного реформирования требует прежде всего правовой статус газовых сетей, который на сегодняшний день практически отсутствует. На данный момент газовые сети (магистральные и распределительные) не подлежат приватизации и принадлежат на праве собственности государству. ГРО осуществляют эксплуатацию сетей согласно договорам, которые были заключены в 2001 году. При этом данные договоры не были отформатированы под новые законодательные нормы.

В декабре 2006 года НАК «Нафтогаз України» инициировала дальнейшее изменение системы отношений в отрасли по распоряжению сетями - переход с годовой на полугодовую основу действия договоров со значительным упрощением изъятия газовых сетей из пользования ГРО. При этом ни критерии выбора организации, ни алгоритм передачи сетей так и не были определены.

Сохраняется и порочная практика незаинтересованности в судьбе газораспределительных сетей, определенная законодательством и очень напоминающая «Дом, который построил Джек». Фонд государственного имущества Украины, который от имени государства владеет сетями, передал их в управление НАК «Нафтогаз України», которая, в свою очередь, передала управление ими дочерней компании «Газ Украины», и последними в этой цепочке являются уже ГРО.

Словом, Фонд госимущества интересует сугубо сохранение сетей в государственной собственности. НАК и ДК «Газ Украины» занимаются реализацией газа, а его распределение фактически является издержками (тариф экономически необоснован, коммерческие потери и т.п.), негативно влияющими на финансовое состояние нефтегазовых монополистов. ГРО (областные и городские) не владеют инфраструктурой и могут инвестировать только за счет тарифа, который реально ниже необходимого уровня. Ну а при условии, что через полгода сети у тебя могут просто-напросто отобрать, свои или заемные средства инвестировать никто не будет.

В мировой практике газораспределительные сети, как правило, закреплены на долгосрочной основе - на праве собственности ГРО (Россия, Великобритания) или концессии (страны Евросоюза). Государство в указанных странах регулирует деятельность этих компаний через систему технического надзора с угрозой лишения лицензии, системой регулирования тарифов, включая штрафы и премии по итогам выполнения ряда показателей.

В Украине в конце 2005-го - начале 2006 года Министерство топлива и энергетики достаточно активно занималось вопросом передачи распределительных газопроводов в концессию. В официальной переписке между Фондом госимущества, Минтопэнерго, НАК «Нафтогаз України» было установлено, что передача газопроводов в аренду противоречит действующему законодательству Украины, а единственной формой договоров, позволяющих передать газопроводы в пользование, являются договоры концессии.

Кстати, 15 октября заместитель секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины Юрий Продан по итогам совещания по вопросам энергетики у президента Украины заявил, что государство намерено передать газораспределительные сети в концессию. Он отметил, что сейчас структура собственности предприятий по газоснабжению и газификации (гор- и облгазы) непрозрачна и газовое хозяйство никоим образом не заинтересовано в модернизации газораспределительных сетей, а также не несет никакой ответственности за соблюдение правил их эксплуатации.

Позднее президент Украины отметил, что необходимо «рассмотреть организацию внутреннего газового рынка и навести порядок, кто является хозяином, или если мы отдаем в аренду, то на каких условиях, ведь модернизацию никто не осуществляет».

По оценкам юристов, для возможности заключения договоров концессии Кабинету министров Украины необходимо принять ряд нормативных документов, которые определят перечень имущества (газопроводы), передаваемого в концессию, и уполномочить орган исполнительной власти заключать договоры концессии.

Заключение договоров концессии предоставляет следующие гарантии для будущих инвесторов:

· договор заключается на срок не менее 10 и не более 50 лет;

· объекты концессии во время действия договора не подлежат приватизации;

· концессионерам низкорентабельных объектов, имеющих важное социальное значение, владелец может предоставлять льготы по концессионным платежам, а также дотации, компенсации;

· необходимые условия для возможности инвестирования на долгосрочной основе и гарантии возмещения государством вложенных инвестором средств в случае досрочного расторжения договоров концессии.

Второй аспект - это тарифная политика. Украина до сих пор использует «советскую» методику ценообразования: «Затраты плюс». Все доходы, получаемые газораспределительной организацией, регулируются (устанавливаются) государством в лице Национальной комиссии регулирования электроэнергетики (НКРЭ). В таком случае государство контролирует также объем и распределение всех расходов ГРО. Если говорить о формальной стороне вопроса, то строка «Прибыль» существует, но эта прибыль должна быть полностью потрачена на налоги и инвестиции. В этой системе акционеры предприятия, действующие в правовом поле, могут заработать только в том случае, если НКРЭ запланирует строку «Дивиденды акционерам при регулировании». Этой строки в нынешней форме регулирования работы газораспределительных организаций НКРЭ просто не существует.

В большинстве стран Евросоюза, в том числе Восточной Европы (Румыния, Болгария, Чехия, Венгрия), для регулирования тарифов в области транспортировки газа используется подход «возврат на вложенный капитал» (RAB), основанный на ряде принципов. Прежде всего, это долгосрочность. Период тарифных решений составляет от трех до пяти лет, что позволяет инвестору планировать деятельность предприятия в средне- и долгосрочной перспективе.

Деятельность инвестора регулируется системой штрафов и премий по целому комплексу показателей:

· энергосбережение и энергоэффективность;

· удовлетворенность потребителей;

· продолжительность бесперебойной работы;

· скорость устранения аварий.

Главное же - это инвестиции как отдельная составляющая в тарифе, который формируется в следующем порядке. Инвестиционная программа разрабатывается по согласованию с региональными (муниципальными) властями и органами государственного технического надзора. При этом устанавливается ставка возврата на вложенный капитал - таким образом создается мотивация инвестировать, привлекая инвестиционные средства дешевле, чем установленная ставка.

Главная идея такой системы тарифообразования состоит в следующем: потребитель выигрывает за счет того, что через пять лет среднее значение расходов по отрасли снизится. Пересмотр тарифов будет происходить именно по средней составляющей расходов, а следовательно, и величина тарифов отдельно взятого потребителя будет снижена. Инвестор же при этом заинтересован в снижении издержек на протяжении этого времени, поскольку чем меньше его расходы, тем выше прибыль от деятельности.

В Украине принцип RAB уже используется как метод регулирования, однако только в электроэнергетике (был пролоббирован американской группой AES).

Безусловно, такой вариант развития событий требует большой слаженности в деятельности практически всех ветвей власти, поскольку еще несколько лет корпоративных войн в газовой сфере - и реконструировать будет уже практически нечего. Даже боюсь предположить, что за это время может произойти с точки зрения безопасности эксплуатации стареющего оборудования.

Пока, похоже, только президент озаботился ситуацией в отрасли. Реакция же правительства (попытка Минтопэнерго отобрать газораспределительные сети у «Днепрогаза») и будущих народных избранников (призыв Юлии Тимошенко национализировать ГРО) очень напоминает начало нового политического сезона в Украине, где для реальной экономики остается все меньше времени и места.