Четыре условия успешной реформы ЖКХ

Успех начатой реформы зависит от того, насколько темпы необходимых преобразований в секторе жилищно-коммунального хозяйства смогут догнать повышающиеся тарифы на энергоносители и коммунальные услуги.

Последние два года все украинские правительства делали акцент на реформе ЖКХ как одном из условий получения международной помощи и достижения энергетической безопасности страны. Предполагалось, что резкое повышение тарифов (с социальной компенсацией бедному населению) приведет к быстрому сокращению потребления энергоносителей и нагрузки на бюджет, увеличит приток инвестиций в коммунальный сектор и создаст стимулы для его нормального развития. Появление в ноябре 2016-го первых коммунальных платежек с новыми тарифами на теплоснабжение сразу повысило градус социального напряжения. Одновременно у населения возросли опасения потерять право на получение субсидий. А правительству срочно предстоит ответить на вопрос: правильно ли выбран путь для реформы ЖКХ и есть ли шанс на ее продолжение и успех?

Эффект сокращения потребления энергоносителей вследствие резкого повышения тарифов стал ослабевать. По данным Минэнергоугольпрома и НАК "Нафтогаз Украины", в 2015 г. потребление населением, бюджетными организациями и предприятиями теплокоммунальной энергетики (ТКЭ) природного газа сократилось по сравнению с предыдущим годом на 22,2%, а за первые девять месяцев 2016-го - всего на 6,8% (даже без корректировки на климатические факторы и поставки в зону АТО в январе-феврале 2015 г.). Дальнейшее сокращение потребления энергоносителей возможно только при повышении энергоэффективности в жилищном секторе.

Международный опыт свидетельствует, что реформа ЖКХ - это длительный процесс, который может растянуться на десятилетие, поэтому требует сохранения к ней высокого доверия со стороны общества. Приведение тарифов к рыночному уровню (как часть реформы) происходит постепенно. Например, Венгрия начала тарифную реформу в середине 90-х прошлого столетия, но тарифы там продолжали субсидировать до 2010-го. Такой подход позволяет согласованно реализовывать все элементы реформы, обеспечивая экономические и социальные предпосылки для ее продолжения.

Реформа ЖКХ - это не просто повышение тарифов. Успех ее проведения зависит от выполнения четырех основных условий. Первое: до повышения тарифов необходимо обеспечить коммерческий учет потребляемого населением газа, тепловой энергии и воды. Потребитель должен видеть, за что он платит, и иметь возможность сокращать объем потребления и, следовательно, платы.

Второе условие: формирование коммунальных тарифов должно стимулировать производителя коммунальных услуг сокращать затраты, а не просто перекладывать их на потребителя.

Третье: темпы повышения тарифов должны соответствовать темпам перестройки системы социальной поддержки бедных семей. Средства на социальную поддержку должны быть гарантированы в бюджете. А система верификации (проверки) доходов населения, необходимая для регулирования доступа к субсидиям, должна вызывать доверие у граждан.

Четвертое условие:с самого начала тарифной реформы необходимо активно задействовать программы повышения энергоэффективности, финансируемые государством и за средства международных финансовых организаций (МФО). Это помогает затормозить рост расходов населения на оплату коммунальных услуг при повышении тарифов.

Игнорирование этих условий, нарушение последовательности их реализации ведет к рискам социальных протестов (вплоть до "энергетических бунтов", как это было в Болгарии) и остановки реформы ЖКХ.

Начало реформы ЖКХ в Украине четко обозначило риски, связанные с проблемами выполнения перечисленных условий. Во-первых, тарифы были резко повышены до обеспечения населения приборами учета (счетчиками). На начало тарифной реформы в 2015 г., по данным Нацкомиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ), оснащение домовыми счетчиками тепла составляло только 34%, а к январю 2016 г. - до 52%.

Правительство Яценюка взяло обязательство перед МВФ довести этот показатель, как и уровень оснащения населения счетчиками газа, до 100% к началу 2017 г. Но уже сейчас очевидно, что задача невыполнима: по прогнозу Минрегионстроя, к началу отопительного сезона должны были установить 65% от необходимого количества домовых счетчиков тепла.

Аналогичная ситуация с установкой газовых счетчиков. Пока только 82% домохозяйств с газовыми колонками оборудованы счетчиками, хотя универсальный коммерческий учет газа должен был быть обеспечен до
1 января 2016 г. В результате население платит по повышенным тарифам не за то, что фактически потребляет, а по установленным нормативам, не отражающим реальное газопотребление.

Во-вторых, существующая методология формирования тарифов не стимулирует сокращение затрат. Украина так и не смогла перейти на тарифостимулирующее ценообразование. Тарифы по-прежнему считают по методологии "затраты плюс инвестиционная составляющая". Монополисты-поставщики услуг значительно завышают стоимость услуг, закладывая в них свою неэффективность (огромные потери в сетях, раздутый персонал). К примеру, по данным НКРЭКУ, в 2015 г. потери теплоэнергии в сетях составляли 17%, а в некоторых компаниях доходили до 40%. В то время как в современных сетях они не должны превышать 10%. В силу асимметричности информации между компаниями и регулятором, НКРЭКУ практически не могла проверить объективность всех включенных в тарифы затрат, например, обоснованность цен, по которым лицензиаты закупали материалы.

В-третьих, темпы роста тарифов на коммунальные услуги не соответствовали темпам повышения энергоэффективности и перестройки системы социальной поддержки. Рост тарифов был резким - средние тарифы на газ и централизованное теплоснабжение за три года были повышены в 8,4 и 4,9 раза соответственно. Он опережал график МВФ, согласно которому повышение цены на газ для населения до 100% паритета с ценой импортного газа должно было произойти только в апреле 2017 г.

Рост тарифов в секторе ЖКХ совпал со значительным сокращением реальных доходов населения во время экономического кризиса. Все это повысило социальное напряжение в обществе, хотя частично такое напряжение было ослаблено упрощением порядка предоставления субсидий. Объем бюджетных средств на субсидии "коммунальных" платежей тоже возрос - с 1,7 млрд грн в 2014 г. до
40,3 млрд грн в 2016 г. (то есть в 23,9 раза). Риски разрывов в системе социальной поддержки увеличились. По оценкам правительства, в предстоящем отопительном сезоне средний размер субсидий на одно домохозяйство составит 2000 грн, а количество подпадающих под программу субсидий домохозяйств составит 8–9 млн (из 15 млн существующих домохозяйств).

Таким образом, без изменения системы социальной поддержки потребность в субсидиях на 2017 г. превысит 100 млрд грн. В проекте госбюджета-2017 заложено пока только 50,7 млрд грн (а ко второму чтению цифра снижена до 47 млрд!). Поскольку появление дополнительных источников доходов маловероятно, следует ожидать серьезных мер по сокращению количества получателей субсидий. Отопительный сезон уже начался, а дискуссии о системе верификации доходов продолжаются. Уже ясно, что предложить приемлемые для общества методы ограничения группы получателей субсидий ЖКХ правительству будет нелегко.

Без быстрого повышения энергоэффективности в секторе ЖКХ реформа может захлебнуться. Пока масштаб реализуемых программ по поддержке роста энергоэффективности в ЖКХ не соответствует реальным потребностям. Государственных средств недостаточно. Например, в 2016 г. "теплые кредиты" из бюджета составили немногим более 2,3 млрд грн, что составляет только 0,15% от необходимых инвестиций в энергоэффективность. В проекте бюджета на 2017-м средства на программу "теплых кредитов" пока не заложены. Начало работы Фонда энергоэффективности, концепция которого обсуждалась еще в 2014 г., запланировано только на второй квартал 2017-го.

В рейтинге Всемирного банка Doing Business-2017 Украина поднялась только на одну позицию и занимает 80-е место. Отсутствие изменений в инвестиционном климате сдерживает частные инвестиции в энергоэффективность. По данным Европейской бизнес-ассоциации, за последние два с половиной года индекс инвестиционной привлекательности нашей страны практически не изменился - 2,72 и 2,88 в первом квартале 2014-го и первой половине 2016-го соответственно. Благоприятным для инвестиционной привлекательности считаются показатели индекса выше трех.

Доступное финансирование от международных финансовых организаций используется неудовлетворительно. Международные партнеры выделили Украине 1,623 млрд долл. на повышение энергоэффективности. Это в
18 раз больше, чем все "теплые кредиты" от правительства за последние два года. Но эта помощь заблокирована из-за неэффективного взаимодействия украинской исполнительной власти с международными донорами. По словам бывшего директора офиса Всемирного банка в Киеве Чимяо Фана, на конец 2015 г. Украина использовала всего 100 млн долл. (3,6%) из общего портфеля выделенных кредитов. Это самый низкий показатель среди стран Европы и Центральной Азии (для сравнения: в 2012 г. Украина была одним из лидеров в регионе с уровнем выборки кредитов около 30%). Среди причин - длительные процедуры согласования кредитных гарантий в Минфине, неумение работать по финансовым правилам МФО.

Все эти "национальные особенности" реформы ЖКХ в Украине создают реальные риски для ее успешного продолжения, поскольку в значительной степени перекладывают "цену" реформы на население и препятствуют созданию кредита доверия.

Очень важно вовремя провести корректировку государственной политики и приблизить темпы реальных реформ в ЖКХ к темпам роста тарифов. Необходимо ускорить установку счетчиков газа и тепла для населения, что позволит оплачивать услугу в зависимости от ее количества и качества. Публичная дискуссия о непрозрачности методологии формирования тарифов на газ и тепло для населения должна перейти в плоскость профессиональных решений регулятора, стимулирующих производителя к снижению, а не завышению своих затрат. Механизмы верификации доходов получателей субсидий должны вызывать доверие у общества. Финансирование субсидий ЖКХ должно быть предусмотрено в бюджете 2017 г. в объеме, соответствующем реальной потребности.

Ключевым фактором для достижения успеха будет резкое увеличение объема финансовых ресурсов на программы повышения энергоэффективности в секторе ЖКХ. Первоочередная задача - реальное использование выделенных МФО средств на повышение энергоэффективности. Надо ускорить механизм предоставления Минфином кредитных гарантий по программам МФО, связанным с повышением энергоэффективности. Государственные/коммунальные компании и местные власти должны научиться работать с МФО по реализации проектов в рамках выделенных кредитных линий, включая мониторинг их выполнения и подготовку отчетности по использованию средств.

Государству уже сейчас необходимо существенно увеличить бюджетную поддержку программ по повышению энергоэффективности в секторе ЖКХ. Использование собственных и заемных средств требует тщательного мониторинга эффективности госпрограмм на основе целевых показателей, которым доверяют международные кредиторы, инвесторы и общество. Такие показатели энергоэффективности были разработаны Международным энергетическим агентством. На их основе уже несколько лет аналитический центр "Новая социальная и экономическая политика" при поддержке ПРООН ведет мониторинг энергоэффективности регионов и отраслей Украины, в том числе ЖКХ. 2 ноября на VIII Международном инвестиционном бизнес-форуме "Энергоэффективность и возобновляемая энергетика" был представлен очередной отчет об энергоэффективности в секторе теплообеспечения. К сожалению, система мониторинга энергоэффективности на основе международных показателей пока не взята на вооружение органами государственной власти.

Необходимость реформы в секторе ЖКХ очевидна. Ее продолжение зависит от того, насколько темпы необходимых преобразований в секторе ЖКХ, перечисленных выше, смогут догнать темпы повышения тарифов. Альтернатива - продолжение тарифного субсидирования до тех пор, пока не удастся подтянуть реализацию основных составляющих реформы. Это не популизм. Это сухая констатация уроков международного опыта. Ближайшее будущее покажет, какой из сценариев выберет украинская власть.