О БЕДНЫХ РЕГИОНАХ ЗАМОЛВИТЕ СЛОВО

С разработкой и воплощением государственной региональной политики Украина опоздала, как минимум, на восемь лет, т.е. начинать надо было со дня обретения независимости. Различия между регионами страны как в политической специфике, так и в экономическом развитии нельзя не замечать. Проведение земельной реформы в начале 2000 г. это еще раз наглядно подтвердило. Одно дело паевать землю в Прикарпатье (с ограниченными земельными участками и ментальностью западных украинцев) и совершенно иное — например, на Херсонщине, где бесконечные украинские степи и изуродованная колхозной системой психология крестьян. Власть долгие годы предлагала универсальные решения, так сказать, без учета местных особенностей. Экономические и политические интересы региональной элиты также недостаточно учитывались центром, особенно при формировании местных бюджетов.

В конце 1999 г. указом Президента создана комиссия по разработке концепции государственной региональной политики, через полгода практически завершившая свою работу. Документ уже утвержден на уровне Кабинета министров. Далее концепцию региональной политики предполагается рассмотреть на Совете регионов и ввести в действие указом Президента.

МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ ПОЮТ РОМАНСЫ

Как и в любой большой семье, проблемы отношений между центром и регионами начинаются с денег, а точнее — с их отсутствия. Бюджет-2000 превратил 25 из 27 регионов Украины в дотационные. Местные органы власти были фактически поставлены в унизительное положение просителей средств (правительство мотивировало свою позицию необходимостью хотя бы частично выплатить внешний долг). Нормы отчислений в общегосударственный бюджет постоянно, из года в год, изменяются, что не позволяет планировать работу. Регионы даже не заинтересованы в эффективной работе предприятий общегосударственной формы собственности, поскольку 100% налога на доход таких предприятий перечисляется в общегосударственный бюджет.

Такая несогласованность провоцирует острые конфликты между центром и регионами. Например, доходная часть утвержденного Верховной Радой Крыма бюджета автономии (вместе с налогом на добавленную стоимость) составляет 779 млн. грн. Однако в государственном бюджете-2000, одобренном Верховной Радой Украины, предусмотрено перечисление налога на добавленную стоимость (в полном объеме) в центр. Таким образом, доходная часть бюджета автономии была уменьшена до 550 млн. грн. Верховная Рада Крыма обратилась с представлением в Конституционный суд Украины по поводу конституционности Закона Украины «О государственном бюджете на 2000 г.», рассмотрение которого продолжается.

В последнее время неоднократно говорилось о передаче отдельных функций государства с центрального на местный уровень. Да только говорить мало, нужно подкреплять такие заявления надлежащим бюджетным и организационным обеспечением. Вот здесь и возникают проблемы. Например, только для выполнения делегированных полномочий г. Днепропетровску необходимо 245 млн. грн., общий же бюджет города составляет лишь 191 млн. грн. О каком выполнении делегированных полномочий может идти речь?

Острым остается и бюджетное противостояние на уровне «области — областные центры», где последние являются основными донорами бюджетов. Дело доходит до открытого политического противостояния между мэрами и губернаторами, как это было, например, в Виннице и в Одессе. Это далеко не единичные примеры: ХIII сессия местного совета г. Днепропетровска (вопреки решению Днепропетровского областного совета) увеличила определенный для города бюджет на 83 млн. грн.

Украина постепенно превращается в страну «бедных» и «богатых» регионов. (Аналогичная ситуация существует в Италии — развитой север и отсталый юг. В середине 90-х годов в этой стране была создана ассоциация северных областей, имевшая целью отделение от Италии.) Как видно из диаграммы 1, значительно отличается оплата труда жителей разных регионов: на начало 2000 г. средняя зарплата в г. Киеве составляла 333 грн., а в Тернопольской обл. — почти втрое меньше (114 грн.).

Еще больше регионы различаются уровнем зарегистрированной безработицы: если во Львовской обл. в конце 1999 г. он составлял 7,4%, то в Одесской — лишь 0,9%. Восьмикратное различие! Такой разрыв в уровне развития регионов провоцирует экономический сепаратизм.

РЕГИОНЫ ВСЕЙ УКРАИНЫ, ОБЪЕДИНЯЙТЕСЬ?

С середины 90-х годов этнополитический фактор на региональном уровне играет все меньшую роль (тихо прекратила свою деятельность Западноукраинская ассамблея, удалось стабилизировать ситуацию в Автономной Республике Крым). Идет процесс консолидации региональных элит, объединяющих представителей управленческих структур, деловых и научных кругов. Однако сегодня консолидированного регионального движения в Украине не существует из-за значительных расхождений между экономическими интересами различных региональных групп. Это доказало и участие в парламентских виборах-1998 Партии регионального возрождения Украины, не сумевшей преодолеть 4-процентный барьер. Кстати, не удалось консолидироваться и российским губернаторам в политическом движении «Отечество — вся Россия».

В конце 90-х годов стало ясно, что элита отдельных регионов готова играть значительную роль не только в экономической жизни страны, не только влиять на решения исполнительной власти — она готова к стабильной интеграции в законодательные структуры (хотя еще не готова оформить свои интересы в едином политическом движении). Поэтому, в т.ч. и по этой причине, региональные лидеры активно поддерживали создание двухпалатного парламента в Украине. Дополнительные рычаги влияния, особенно на формирование бюджета и назначение высших должностных лиц государства, еще никому не мешали.

В то же время власть до недавнего времени фактически закрывала глаза на проблемы регионов или решала их в пожарном порядке. В Украине до сих пор нет органа государственной власти, который занимался бы региональной политикой. Между тем в ряде стран (Польша, Венгрия, Чехия), являющихся кандидатами на вступление в ЕС, созданы министерства по региональной и местной политике, а при них — агентства регионального развития, координирующие экономическое развитие регионов.

Центр, как заботливая «наседка», не только не выделяет даже «карманные» средства своим «цыплятам»-регионам, но старается контролировать каждый их шаг. Государственное управление сегодня слишком централизовано. Министерства выполняют функции, которые могли бы осуществлять районные государственные администрации и даже органы местного самоуправления. Доходит до парадоксов, когда, например, Министерство здравоохранения готовит планы отпусков ректоров высших медицинских учебных заведений; проводит работу, связанную с предоставлением жилищно- коммунальных услуг медицинским работникам сельской местности, и т.п.

Между тем на местах (в районных государственных администрациях) нет реальных рычагов влияния на социально-экономическую ситуацию в районах. Районные чиновники бессильны в вопросах земельных наделов, они решаются на уровне сельских рад. И наоборот, управление государственным имуществом в районах осуществляется на высших ступенях власти (областными государственными администрациями или правительством Украины).

Проблемой регионов остается дефицит и качество подготовки управленческих кадров. Как видно из диаграммы 2, за период с 1997 г. по 1999 г. численность работников местных администраций уменьшилась почти на 5800 чел. В начале июня 2000 г. правительство приняло решение о сокращении работников органов местного самоуправления.

Глава областной администрации имеет весьма незначительное влияние на территориальные органы министерств, однако несет полную ответственность за развитие области. Такое положение вещей в регионах ставит под сомнение возможность выполнения на местном уровне масштабных общегосударственных задач.

Существуют и политико-правовые факторы, не способствующие стабильной и эффективной работе органов исполнительной власти на местах. Главы местных администраций являются слугами двух господ, они фактически в двойном подчинении — у Президента и у правительства. Но последнее не имеет права принимать решения об увольнении с должностей глав областных государственных администраций, не может даже инициировать представление об их отставке — это прерогатива главы государства. По экспертным оценкам, такое положение вещей снижает эффективность управления.

Например, только в 1999 г. Президент Украины сменил 16 глав областных государственных администраций и 61 их заместителя; были также уволены 144 главы районных государственных администраций (28% от общего их количества). По мнению экспертов, здесь не обошлось без политических факторов.

Вывод неутешительный — несбалансированность региональной политики исполнительной власти не позволяет устранить значительные диспропорции в развитии регионов, провоцирует острые конфликты на местном и центральном уровнях. Потихоньку растут побеги экономического сепаратизма. Поэтому государству необходима качественно новая региональная политика.

ДАВАЙТЕ ДРУЖИТЬ РЕГИОНАМИ — 2

В декабре 1999 г. эксперты Украинского центра экономических и политических исследований (УЦЭПИ) уже обращались к теме межрегионального сотрудничества, особенно в торгово- экономической сфере (смотри «ЗН», №51, 1999 г. «Скромное обаяние провинциальных выборов, или Давайте дружить регионами»). Оценивая перспективы украинско-российских отношений, эксперты центра подчеркивали, что в условиях жесткого и прагматического диалога на межгосударственном уровне, децентрализацию экономического сотрудничества можно оценить как бесспорный плюс. Хотя бы потому, что межрегиональные контакты меньше зависят от политических ураганов в верхах.

Не менее привлекательна перспектива межрегионального сотрудничества на европейском направлении. С середины 70-х годов Европейский союз начал работать над проблемами развития регионов. В 1975 г. был создан Европейский фонд регионального развития, средства которого выделялись национальным правительствам на поддержку наименее развитых регионов. Следующим этапом решения проблемы стало создание в 1991 г. Комитета регионов ЕС. В рамках Европейского союза действует программа INTERREG, средства которой направляются в т.ч. на развитие сотрудничества с регионами отдельных стран-претендентов на вступление в ЕС (Польша, Чехия, Венгрия, Румыния, Словакия).

Сегодня украинские регионы (Одесская, Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая и Волынская области) сотрудничают со своими визави из шести стран (Польша, Румыния, Молдова, Словакия, Венгрия, Беларусь). На территории еврорегионов Буг, Нижний Дунай и Карпатский проживает около 24 млн. чел. Предполагается также создание региона Верхний Прут.

Какую же выгоду извлекут украинские области из такого сотрудничества?

Во-первых, на развитие регионов удастся привлечь средства Европейского союза по программам INTERREG, TACIS, PHARE (этот процесс уже понемногу идет).

Во-вторых, создание еврорегионов способствует взаимовыгодному торгово-экономическому сотрудничеству. В еврорегионе Буг в течение 1993—1999 гг. объемы экспортно-импортных операций возросли в 4,6 раза и составляют $29,4 млн. Треть иностранных инвестиций в Волынскую область поступила из Польши и Беларуси, 44% совместных предприятий создано с участием бизнесменов этих стран.

В-третьих, участие в таких европейских проектах будет еще одним важным практическим шагом на пути в Европу. К тому же, таким образом можно немного уменьшить потери от вступления стран- соседей в Европейский союз (введение визового режима, ухудшение режима торгово-экономического сотрудничества с этими странами и т.п.).

Полезность межрегионального сотрудничества велика, идеи и замыслы необходимо наполнять практическими делами.

ЧТО ДЕНЬ ГРЯДУЩИЙ НАМ ГОТОВИТ?

5 июля 2000 г. проект Концепции региональной политики был передан на утверждение Президенту Украины. Безусловным позитивом является уже сам факт существования такого документа, который для воплощения его в жизнь предполагает принятие более двух десятков законодательных актов. По словам советника премьера Павла Качуры, процесс реализации положений Концепции будет длиться минимум 10 лет.

В документе продекларированы основные цели и механизмы реализации государственной региональной политики. В частности предусмотрены гармонизация и стабилизация бюджетных отношений между центром и регионами; расширение полномочий местных органов власти в развитии транспограничного сотрудничества; учет интересов регионов в процессе приватизации общегосударственного имущества и т.п. Также положительным моментом проекта Концепции является определение депрессивных регионов, отстающих в социально-экономическом развитии.

Любопытно, что проект Концепции утверждался комиссией дважды. Какие же изменения срочно внесли в документ для представления его главе государства? Кроме редакционных правок, привлекают внимание два обстоятельства. Первое — из проекта изъят пассаж о ведущей роли Президента в проведении региональной политики. Второе — отсутствует прямое указание о трансформации областных и районных государственных администраций в контрольно-надзорные органы. Т.е. фактически комиссия отказалась от французской модели организации исполнительной власти на местах, когда сильный префект контролирует органы местного самоуправления.

Бросается в глаза, что проект Концепции страдает излишней декларативностью. В процессе его подготовки предлагались более детальные и радикальные варианты, предполагавшие коренную реорганизацию системы власти. В частности, говорилось о варианте Союза лидеров местных и региональных властей Украины (СЛМРВУ), который, по экспертным оценкам, соответствует видению этой проблемы Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Однако его отклонили.

Разработчики утвержденного проекта не определили четко параметры распределения полномочий между центральными и местными властями. СЛМРВУ также подчеркивает то, что в тексте документа отсутствуют механизмы представительства интересов регионов в парламенте. Создается впечатление, что разработчики этого документа старались просто обойти острые углы и оставить проблемные вопросы, в частности принципы формирования двухпалатного парламента, на усмотрение президентской администрации.

Сейчас проект Концепции больше похож на набор провозглашенных принципов деятельности власти. Будут ли они воплощены в жизнь, покажет время.

Неправительственным общественным организациям также ясно — государству необходима качественно новая региональная политика. По мнению экспертов УЦЭПИ, она должна предусматривать: четкое разграничение полномочий между центральными и местными органами власти; усиление роли региональных органов власти, расширение их полномочий и ответственности; участие местных органов власти в процессе принятия государственных решений; гармонизацию развития регионов; соблюдение минимальных социальных стандартов жизни населения. Часть этих принципов уже заложена в проекте Концепции.

Для разработки и реализации региональной политики, по мнению экспертов УЦЭПИ, целесообразно создать Министерство региональной политики (разработчики государственного проекта предлагают создать специальное агентство по вопросам регионального развития). Одновременно, как мы уже предлагали, нужно создать под эгидой упомянутого министерства и Министерства иностранных дел Совет международного регионального сотрудничества, в который вошли бы руководители областных государственных администраций, представители прочих центральных органов исполнительной власти. Совет должен координировать внешние экономические контакты регионов. Тогда не будет таких случаев, когда неосмотрительные действия руководства Винницкой области лишь чудом не привели к обострению отношений с Молдовой.

Необходимо усилить рычаги влияния правительства на кадровую политику в регионах, законодательно закрепить за правительством право инициировать представления об отставке глав областных государственных администраций. Должна быть установлена четкая система ответственности внутри исполнительной вертикали.

Передача функций центра регионам должна сопровождаться соответствующим перераспределением объемов бюджетного финансирования. Уже сегодня выполнение местными органами власти возложенных на них функций не подкреплено соответствующими ресурсами. Необходимо постановить, что местные бюджеты формируются в основном за счет собственной налоговой базы. Для этого нужно на три-пять лет предусмотреть стабильные отчисления (и здесь эксперты УЦЭПИ солидарны с авторами проекта Концепции) в них из общегосударственных налогов и сборов. Распределение средств между региональными (область) и территориальными общинами (город, поселок и т.п.) должно осуществляться на основании соблюдения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных социальных стандартов.

Отношения между центром и регионами — материя очень тонкая. Поэтому среди организационных мероприятий, предлагаемых экспертами УЦЭПИ, — проведение государственно- правового эксперимента с целью определения рационального распределения функций между центром и регионами. Нужен указ Президента Украины о проведении государственно-правового эксперимента, который предусматривал бы делегирование функций (полномочий) государственного управления одному-двум типичным регионам Украины. По результатам эксперимента можно разработать модель распределения функций между центром и регионами.

Необходимо повысить роль местных органов власти в обеспечении рационального развития территорий, их ответственность за учет при этом оборонных требований. На государственном уровне нужно согласовывать оборонные и административно-хозяйственные подходы к районированию территорий, планированию их развития и использованию для экономической и военной деятельности. Планирование развития и использование ресурсной базы регионов должно согласовываться с Генеральным штабом ВС Украины.

Административно-территориальная реформа уже давно назрела. Разработчики проекта Концепции предлагают принять закон о ее проведении в 2002 г. Однако, по мнению экспертов УЦЭПИ, к административно-территориальной реформе нужно подходить очень осторожно и учитывать следующие факторы.

Во-первых, уже сегодня есть признаки экономического сепаратизма регионов-доноров; укрупнение (объединение) областей может спровоцировать сепаратизм политический. Во-вторых, проведение масштабной реорганизации административно-территориального устройства на первом этапе может привести к ухудшению качества государственного управления, поскольку реформирование связано с перераспределением полномочий, ликвидацией отдельных структур и т.п. В-третьих, по экспертным оценкам, квалификация и компетентность государственных служащих на региональном уровне значительно ниже, чем в центральном аппарате. Увеличение масштаба задач, решаемых в регионах, должно сопровождаться созданием системы подготовки управленческих кадров для работы в местных органах исполнительной власти. В-четвертых, проведение административно-территориальной реформы — дело довольно затратное. По словам экс-министра Польши по административной реформе Михала Кулеши, расходы на ее проведение составляли около $10 млрд. С учетом этих факторов, эксперты УЦЭПИ считают, что административно-территориальную реформу в Украине стоит начинать не раньше 2003 г., как следует подготовившись к ее проведению.