Бюджетный процесс-2017: риски децентрализации

Платон мне друг, но истина дороже.

Аристотель

15 сентября с.г. правительство подало в парламент бюджетный пакет: "О Государственном бюджете Украины на 2017 год" (№5000), "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины" (№5130), "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины" (№5131), "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины" (№5132).

Впервые за много лет это произошло вовремя и достаточно прозрачно, и хочется надеяться, что отныне это станет новым, минимальным, стандартом качества бюджетного процесса. Началась широкая дискуссия вокруг его основных параметров. Блок местного самоуправления не исключение, ведь децентрализация задекларирована как один из приоритетов.

Концептуальные подходы к бюджетному обеспечению местного самоуправления логичны. Но системный анализ предложенных изменений позволяет выделить ряд значительных рисков реализации децентрализационной реформы. Как всегда, дьявол кроется в деталях.

Так, предлагается исключить из состава образовательной и медицинской субвенций расходы на коммунальные услуги и энергоносители (почти 20% от всех расходов: 22% по образованию и 13% по здравоохранению), передав их полностью на финансирование местным бюджетам за собственный счет. Фактически правительство берет на себя обязательства финансировать в полном объеме только заработную плату бюджетникам, да и то не всем (об этом ниже). За счет этого и происходит значительное повышение зарплат учителей и медиков на местном уровне.

Идея правильная, поскольку целью является повышение эффективности содержания бюджетных учреждений, внедрение мер энергоэффективности и оптимизация советской сети учебных заведений и медицины. Но механизм ее реализации в законопроектах может привести к значительному ухудшению качества предоставляемых гражданам услуг. Здесь следует отметить, что МОН и Минздрав абсолютно не подготовили базу Минфину для реализации таких прогрессивных идей. Поскольку так и не выполнено поручение правительства, заложенное в конце 2014 г. изменениями в Бюджетный кодекс (п. 10 заключительных положений), об установлении социальных стандартов и нормативов в описательном и стоимостном виде по каждому из делегированных местному самоуправлению полномочий и пересмотре финансовых нормативов их бюджетной обеспеченности согласно реальным нуждам потребителей публичных услуг.

Вследствие этого проект госбюджета-2017, как и в прошлые годы, не обеспечивает 100-процентное финансирование делегированных местному самоуправлению полномочий. С учетом этого органы местного самоуправления будут вынуждены отвлекать собственные ресурсы для обеспечения надлежащего финансирования делегированных полномочий в этих сферах.

Наряду с этим в объеме медицинской субвенции планируется учесть расходы отдельных государственных программ, что уменьшит финансирование программ, направленных на обеспечение неотложных нужд здравоохранения местного значения.

Кроме того, законопроектом №5000 предусмотрена (приложение №10) передача на финансирование из городских бюджетов 30 заведений здравоохранения, которые находятся в сфере управления Минздрава и относятся к специализированной медпомощи, без какого-либо ресурсного сбалансирования, что противоречит статье 142 Конституции Украины. А законопроектом №5131 (пп. б-1, п. 3

ч. 1 ст. 89) городские бюджеты обязывают финансировать санатории для больных туберкулезом, санатории для детей и подростков. Все эти расходы относятся к третичному уровню медпомощи, являются ответственностью государства и никоим образом не могут финансироваться из городского уровня. Это прямо противоречит Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, одобренной правительством в 2014 г., согласно которой и происходит децентрализационная реформа.

Дальше еще интереснее. Минфин предлагает за счет образовательной субвенции финансировать не всю зарплату, а только педагогическому персоналу (№5131, ч. 1 ст. 103-2). А это только 75% работников учебных заведений на местном уровне. Для объективности следует отметить, что руководство МОН не одобряет подобных идей Минфина. Согласно приказу Министерства образования и науки №102 от 15 апреля
1993 г. "Об утверждении Инструкции о порядке начисления заработной платы работников образования" работники учебных заведений делятся на следующие категории: педагогические работники, руководящие работники, административно-хозяйственный персонал, учебно-вспомогательный персонал, рабочие, служащие учебных заведений. Все указанные категории работников общеобразовательных учебных заведений сейчас финансируются из образовательной субвенции.

Таким образом, с 2017 г. 25% работников в общеобразовательных заведениях, обеспечивающих учебный процесс, органы местного самоуправления должны финансировать за свой счет. И это обойдется им в 9,2 млрд грн. Поскольку средства на это не предусмотрены, логичным выглядит сокращение или полное увольнение лаборантов, библиотекарей, психологов, поваров, уборщиц и других категорий технического и административного персонала.

К чему это приведет? Конечно, к ухудшению условий труда самих учителей и качества учебного процесса детей. Не следует забывать, что на сегодняшний день все расходы (зарплата, коммунальные услуги и энергоносители, полное содержание) в сфере дошкольного (сады) и внешкольного (школы эстетического воспитания, спортшколы) образования полностью финансируются за собственные средства местных бюджетов. И дополнительной нагрузки по общему среднему образованию большинство местных бюджетов не выдержит.

Возникнет ситуация, при которой качество учебного процесса на той или иной территории будет зависеть от финансовой состоятельности соответствующего местного бюджета, что не согласовывается со статьей 53 Конституции, в соответствии с которой государство обеспечивает доступность и бесплатность образования.

Вышеприведенные новшества имели бы право на жизнь в случае, если бы субвенции в полном объеме покрывали нужды местного самоуправления. И если бы Минфин был уверен в этом, он предусмотрел бы нормы, что зарплата финансируется исключительно за счет субвенций. Это сняло бы проблему необходимости дофинансирования из местных бюджетов, как это происходит все предыдущие годы.

А теперь о системном подходе. Предложенные новшества не учитывают того, что у органов местного самоуправления, кроме сферы образования и здравоохранения, есть другие расходы, которые бюджетным пакетом не компенсируются.

Так, в законопроекте №5000 не предусмотрена субвенция на льготную перевозку отдельных категорий граждан, что фактически лишит пенсионеров, детей войны, участников войны, ветеранов труда и т.д. государственных гарантий на бесплатный проезд. Подобная ситуация сложилась и в этом году, что привело к судебным делам. Чтобы обезопасить себя от них, в нынешнем году Минфин законопроектом №5131 (изменения в ст. 91 и 102 Бюджетного кодекса) полностью перекладывает финансирование льготной перевозки на местные бюджеты и даже идет еще дальше - возлагает на них необходимость финансирования социальных льгот по профессиональному признаку (милиционеры, шахтеры, чернобыльцы и т.д.).

Дополнительная нагрузка местных бюджетов составит 2,2 млрд грн. Следует отметить, что право на льготный проезд (как и другие социальные льготы) закреплено государством, а не органами местного самоуправления.

Переведение определенного социального обеспечения на уровень органов местного самоуправления приведет к нарушению стабильной и предсказуемой системы прав граждан и гарантий их реализации, снизит ответственность государства перед гражданами за выполнение своих социальных обязательств. Учитывая, что не все местные рады смогут в своих бюджетах запланировать указанные средства, ведь даже у финансово состоятельных громад объем предусмотренных средств из местных бюджетов недостаточен, гарантированные государством льготы фактически будут предоставляться, исходя из финансовой состоятельности того или другого местного бюджета, что нарушает основные принципы справедливого и непредвзятого распределения.

Выходом из этой ситуации должна была стать монетизация льгот, но Минсоцполитики до сих пор не предложило Минфину соответствующих решений. Ради объективности следует отметить, что у проблемы давние корни, и новый министр активно взялся за ее решение на основе законодательных разработок Ассоциации городов Украины. Если пакет изменений будет внесен правительством в парламент и проголосован, местные бюджеты лишатся нагрузки, перевозчики не будут ждать подачек из бюджета, а граждане получат живые средства на реализацию своих льгот.

Кроме социальных льгот, у органов местного самоуправления в 2017 г. возникнут серьезные проблемы с необходимостью осуществления расходов в сфере ЖКХ.

Во-первых, в проекте бюджета не предусмотрены субвенции на погашение задолженности по разнице в тарифах прошлых лет. А это дополнительная нагрузка на местные бюджеты в виде 7,3 млрд грн. По данным Минрегионстроя, государство не рассчиталось за долги, возникшие в 2013–2015 гг. из-за экономически необоснованных тарифов, установленных национальным регулятором. У коммунальных предприятий отсутствуют ресурсы для покрытия таких расходов. Это приводит к тому, что они вынуждены направлять свои оборотные средства на погашение возникших не по их вине долгов. В свою очередь, органы местного самоуправления с целью недопущения остановки предоставления коммунальных услуг гражданам вынуждены за счет местных бюджетов погашать такие долги.

Во-вторых, отсутствует компенсация на покрытие пени и штрафов, наложенных НАК "Нафтогаз Украины" на коммунальные предприятия, вследствие чего заблокированы счета 104 предприятий. Объемы таких штрафных санкций, по информации "Нафтогаза", составляют 11,0 млрд грн, из них в 2016 г. уже подтверждены решением судов 4,6 млрд грн. Такие штрафные санкции возникли не по вине органов местного самоуправления, а вследствие того, что государство не предусматривало местным бюджетам вышеуказанной субвенции в 2013–2015 гг.

В-третьих, не предусмотрен механизм покрытия потерь местных бюджетов вследствие принятия решения Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, о повышении в 2,5 раза тарифов на электроэнергию для внешнего освещения населенных пунктов. Это приведет к дополнительным потерям органов местного самоуправления на сумму свыше
1,2 млрд грн (постановлением НКРЭКУ №3141 от 28 декабря 2015 г. коэффициент увеличен с 0,25 до 0,6 с 1 марта 2016-го). Дополнительная нагрузка на местные бюджеты в 2017 г. приведена в таблице.

Анализ был бы неполным и необъективным, если не сказать о компенсаторах, предлагаемых правительством для местного самоуправления. А они в действительности есть в объеме 14,9 млрд грн дополнительной дотации местным бюджетам. Но не всем, а только областным (5,9 млрд) и районным (9,0 млрд) бюджетам.

Расходы на оплату коммунальных услуг и энергоносителей в сферах образования и здравоохранения на местный уровень переданы без каких-либо компенсаторов и передачи стабильных источников поступлений для городов областного значения и объединенных территориальных громад, тогда как для искусственного уровня органов местного самоуправления (районный, областной) предусмотрен значительный ресурс, не отвечающий объему их полномочий. Львиная доля публичных услуг предоставляется именно в населенных пунктах органами местного самоуправления, а не районными и областными радами, получающими прямые преференции из государственного бюджета. Это приведет к несоответствию между функциями и полномочиями местного самоуправления и ресурсами, необходимыми для их выполнения.

Это ставит руководителей объединенных территориальных громад и городов областного значения (руководителей органов местного самоуправления базового уровня) в значительную зависимость от областной и районной властей. Фактически они вынуждены будут обращаться к руководителям ГГА с просьбой выделить дополнительные ресурсы на обеспечение нужд бюджетных отраслей. Такое решение абсолютно не отвечает принципам децентрализации. Вследствие этого будет приторможен процесс объединения громад и состоится откат назад децентрализационной реформы, что может послужить причиной негативных тенденций перенесения полномочий на высший уровень, что в конце концов сведет на нет все приложенные усилия по децентрализации.

Возможно, поэтому в проекте госбюджета-2017 на первые выборы объединенных территориальных громад запланировано всего 20 млн грн, хотя на проведение выборов в 25 ОТГ в этом году уже потрачено 13 млн грн, а для других ОТГ на ноябрь 2016 г. предусмотрено еще 40,5 млн. Кроме того, на прямые межбюджетные отношения с госбюджетом в 2017 г. выведены только 172 ОТГ (159 прошлогодних), то есть лишь 13 из тех 25, в которых уже состоялись первые выборы в этом году.

Следует отметить, что в ходе бюджетных консультаций в Минфине в августе 2016 г. рассматривался вариант компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов путем увеличения норматива отчисления НДФЛ в местные бюджеты всех уровней, в частности городов и ОТГ. Обращаем внимание на то, что в декабре 2014 г. изменениями в Бюджетный кодекс для городских бюджетов был уменьшен норматив зачисления НДФЛ с 75 до 60%. Для компенсации подобных изменений было предусмотрено, что образовательная и медицинская субвенции покрывают все текущие расходы соответствующих бюджетных учреждений. Нынешние предложения Минфина предусматривают, что указанные субвенции будут покрывать только заработную плату (и то не в полном объеме), а норматив НДФЛ так и остается на уровне 60%.

Если же задаться вопросом, почему так вышло, то у правительства есть железобетонный аргумент, и премьер его неоднократно озвучивал, - значительный объем ресурсов местных бюджетов базового уровня. Так, 10,5 млрд грн временно свободных средств размещены на депозитных счетах. Но здесь нужно учесть, что средства на депозитах размещают не только города и ОТГ. Вместе с тем размещенные средства будут израсходованы до конца года на серьезные инфраструктурные проекты. Местное самоуправление впервые за многие годы получило такие ресурсы на реализацию собственных полномочий и старается с пользой их потратить. Пока готовится проектно-сметная документация, происходят согласования, проходят тендерные закупки, деньги должны работать. За счет процентов на депозитах к нововыстроенному саду или школе местная власть делает дороги и детские площадки. Более двух десятилетий в инфраструктуру населенных пунктов не вкладывались средства из-за их отсутствия, и сделать это за год невозможно. Не хотелось бы, чтобы сегодняшние бюджеты развития местного самоуправления пошли на расходы потребления.

Остается надеяться, что компромисс будет найден в стенах парламента, и все вышеупомянутые риски для местного самоуправления будут устранены в госбюджете-2017.