Гарантии и экономические риски для Украины при реформировании энергорынков

«Особенности реформирования мировых энергетических рынков: опыт для Украины» — именно так называется доклад государственного эксперта Национального института проблем международной безопасности Игоря Корнилова, подготовленный к международной конференции «Украина как энерготранзитное государство: вопросы геополитики, геоэкономики и безопасности». Об этой конференции речь шла в «Зеркале недели» №50 от 11 декабря 2004 года, тогда же мы пообещали познакомить читателей с самыми интересными докладами. Итак, начнем с исследования И.Корнилова, поскольку, на наш взгляд, оно чрезвычайно актуально для современных реалий Украины. И прежде всего потому, что конфликт государственных, корпоративных и частных интересов в топливно-энергетическом комплексе уже давно угрожает энергетической безопасности государства. В конце концов, именно государство, то есть уполномоченные государственные органы должны и обязаны прекратить «неуставные отношения» участников отечественного энергорынка и положить конец использованию средств национальных энергокомпаний в интересах определенных групп или даже лиц.

Поскольку тенденции развития внутренних энергетических рынков Украины и рынков стран мира похожи, отмечает И.Корнилов, целесообразно определить факторы снижения эффективности функционирования мировых либерализированных энергетических рынков, исследовать их актуальность, определить возможную угрозу экономической и энергетической безопасности страны в случае недооценки негативного влияния важнейших факторов, несвоевременное применение мер государственного регулирования.

С учетом этих причин снижение эффективности энергореформ, по всей видимости, связано с присущей свободным рынкам потенциальной возможностью возникновения дисбаланса между корпоративными интересами участников рынков и национальными интересами энергетической безопасности экономики энергозависимых государств. Украина как раз и относится к таким государствам. Вместе с законодательным закреплением принципов и началом создания соревновательной среды для участников рынков, открытием доступа к транспортным системам, снижением цен на энергоносители на внутренних рынках (как основы повышения эффективности и конкурентоспособности национальных экономик) государственные органы инициировали и ряд негативных процессов.

В результате это привело к появлению дестабилизирующих факторов, следствием которых стало снижение инвестиционной привлекательности энергорынков. К таким факторам, по мнению И.Корнилова, прежде всего следует отнести недостаточное обоснование ускоренных темпов либерализации. Отказ от государственного регулирования цен на энергоресурсы, увеличение количества активных участников рынков за счет коммерческих и финансовых посредников, возможность доступа третьих лиц к транспортной инфраструктуре нарушили баланс интересов основных производителей и поставщиков энергоресурсов в системе отношений «гарантии — экономические риски». При этих условиях основные операторы энергорынков традиционно обеспечивали и поддерживали высокий уровень капиталовложений в развитие чрезвычайно инерционной технической инфраструктуры рынков, функционирование на необходимом уровне минерально-сырьевой базы. Все это характерно и для Украины, в частности для ее газового и нефтяного рынков.

Гарантии экономической целесообразности инвестиций для увеличения добычи энергетических ресурсов и развития транспортных систем базировались на долгосрочных контрактах между производителями, поставщиками и основными потребителями.

В условиях ускоренной либерализации важную роль в международной торговле энергоресурсами стали играть спотовые контракты. Стремление участников спотовых рынков минимизировать свои ценовые риски противоречило потребностям производственных и транспортных систем энергорынков из-за долгосрочных обязательств последних. Многие поставщики были просто не заинтересованы в «твердых» долгосрочных контрактах продолжительностью более трех лет. Отчасти к этому приводит непоследовательность правительства и других госорганов при введении устоявшихся «правил игры» на энергорынке.

Негативное влияние этого фактора подтверждается фактическими последствиями ускоренной либерализации и оценками ведущих поставщиков энергоресурсов на рынки Северной Америки и стран ЕС. В частности, норвежская компания Statoil отмечает, что конкурентная среда, созданная законодательством ЕС в странах содружества, сейчас поддерживается искусственно. Алжирская Sonatrach констатирует задержку в реализации крупных контрактов, факты «замораживания» добывающих мощностей и сокращения разработки новых месторождений, трудности в доступе к отдельным сегментам рынков, потерю клиентов, а следовательно, убытки вследствие ускоренной либерализации. Аналитики компании Wood Mackenzie отмечают, что из-за недостаточной мощности транспортных систем Великобритании (в частности, на терминале St.Fergus) резко возросли цены на газ в 2002 году. Начиная с 2002-го «три основных газоносных бассейна Канады — Альберта, Британская Колумбия и Новая Шотландия — неожиданно для производителей вступили в стадию заброшенной добычи». По данном Washington Post, на протяжении 1997—2000 годов объем газодобывающих мощностей США сократился почти на 7%. Последствием просчетов в регулировании рынка, организации спотовой торговли энергоносителями, а также высокой степени зависимости от других товарных рынков стали кризисные явления в электроэнергетике США летом 2003 года.

Однако упрощенный доступ к транспортным коммуникациям, а также чрезмерное снижение внутренних цен на энергоносители также отрицательно повлияли на процесс либерализации и инвестиционную привлекательность внутренних рынков, стимулировав переориентацию потоков энергоносителей на экономически более привлекательные внешние рынки.

Показательным в этом контексте является повышение цен на газ в Великобритании, связанное с пуском и началом эксплуатации газопровода Interconnektor: операторы рынка переориентировались на континентальную зону Европы, где цены на газ выше.

Подобное наблюдалось также после начала эксплуатации газопровода Alians из Канады в США. Стремление канадских производителей удовлетворить повышенный спрос на газ на Нью-Йоркской товарной бирже и получить дополнительную прибыль за счет разницы внутренних и внешних цен привело к нарушению технологических режимов эксплуатации и ускоренному исчерпанию собственных месторождений.

На снижение инвестиционной привлекательности энергетических рынков негативно повлиял рост затрат и убытков компаний: убытки из-за расторгнутых контрактов; дополнительные затраты на усовершенствование и реконструкцию диспетчерских систем, приведение к необходимым стандартам методик статистики, учета и контроля; затраты, связанные с изменением организационной структуры производителей и поставщиков энергоресурсов.

Не менее значимую группу, считает И.Корнилов, составляют риски, связанные с нестабильностью законодательной базы, возможностью принятия регулирующими органами решений, изменяющих «правила игры» на рынке.

Следовательно, дисбаланс отношений «гарантии — экономические риски», их недооценка при разработке стратегии и направлений ускоренной либерализации энергетических рынков, вероятно, в определяющей степени обусловили увеличение стоимости необходимых инвестиционных ресурсов (в том числе заемных) и, как следствие, сокращение нормы прибыли инвесторов до неприемлемого уровня. Так, «в соответствии с данными агентства Financial Reporting System, в период с 1986 по 1997 год 23 крупнейших производителя газа имели в среднем возврат капитала всего 5,4%. В этот же период ставка LIBOR на лондонском межбанковском рынке депозитов составляла 5—6%, то есть производители газа не получали никакой премии за риск».

Основной причиной сужения конкурентной среды рынков, повышения степени влияния одних энергетических секторов на другие смежные и энергозависимые отрасли экономики является стремление участников рынков сократить непроизводительные расходы и степень экономических рисков. При этом главные направления сокращения затрат и увеличения коммерческой маржи были связаны с процессами вертикальной интеграции. Основное преимущество таких процессов для операторов рынков — это возможность аккумулировать инвестиционные ресурсы для реализации крупных проектов, в том числе за счет заемного капитала.

Вместе с тем участники рынков осознали необходимость создания, а со временем и разработали систему уменьшения влияния экономических рисков за счет диверсификации бизнеса путем его горизонтального распространения на другие сферы деятельности и регионы. Проявлением влияния указанного фактора стали процессы слияния и поглощения фирм в энергосекторе, стремительное увеличение «размеров» компаний. При этом среди новых особенностей функционирования реформированных рынков отмечают процесс конвергенции газового рынка и рынка электроэнергии в направлении создания единого газоэлектрического пространства. Например, слияние компаний VEBA AG и VIAG AG в Германии привело к созданию третьей по величине электроэнергетической компании Европы — E.ON, позднее купившей немецкий Ruhrgas. В Бельгии есть объединение электроэнергетических и газовых подразделений компаний Tractabel, Electrabel i Distrigaz; в Великобритании компания RWE приобрела одного из ведущих поставщиков газа — компанию Innogy.

Приведенные факты по-разному повлияли на функционирование реформированных рынков. С одной стороны, стремление снизить непроизводительные затраты и вероятность экономических рисков за счет вертикальной и горизонтальной интеграции, конвергенции энергосекторов способствовало повышению финансовой устойчивости операторов рынков. Например, объединение усилий BPAmoko, ExxonMobil, TotalFinaElf позволило создать значительную инвестиционную и капитальную базу для реализации крупных газовых проектов. С другой — привело к сокращению конкурентной среды на энергетических рынках: если в 1994 году продажу 42% суточного потребления газа США обеспечивали 10 крупнейших компаний, то в 1996-м — всего четыре; многие коммерческие посредники свернули свои операции на энергобиржах, подтвердив снижение ликвидности рыночных финансовых инструментов.

Среди причин, приведших к монополизации рынков, к злоупотреблениям с целью увеличения нормы прибыли, следует отметить несовершенство действующего законодательства в период ускоренной либерализации рынков, недостаточный контроль со стороны уполномоченных государственных органов, повышенную активность ведущих операторов, навязывающих распространение своего опыта в качестве стандартов функционирования рынков, что искажает информацию о реальных объемах соглашений и ценообразовании.

Показательной является деятельность ведущих трейдеров на рынке электроэнергии США, следствием которой стали дефицит энергоресурсов и их подорожание, отключение энергосетей на северо-востоке США летом 2003 года. Имея возможности и опыт быстрой оценки ситуации, компания Enron получила немалые доходы от промышленных потребителей электроэнергии за счет оперативного «управления» спросом в пиковые периоды. Охватывая доминирующий сектор биржевой торговли, сокращая объемы промышленного производства во время роста цен на электроэнергию, увеличивая объемы купли и поставок электроэнергии при снижении цен, компания повысила рентабельность и существенно снизила затраты на производственные потребности. Вместе с тем у коммунальных хозяйств и населения — также крупных потребителей электроэнергии — такой возможности не было. Манипулировали ценами на электроэнергию и другие операторы рынка, в частности компания American Electric Power, признавшая факт искажения данных о рыночных соглашениях, которые предоставлялись независимым информагентствам для определения биржевых ценовых индексов на энергоресурсы.

Зная о недостатках государственного регулирования тарифов и контроля за деятельностью субъектов энергорынка, несовершенстве законодательной базы по этим вопросам, Федеральная комиссия регулирования энергетики США (ФКРЭ) предложила новую стандартную модель рынка электроэнергии, целью которой является решение проблем надежности функционирования этого рынка. Кроме того, сенат США принял поправку к федеральному закону об электроэнергетике, запрещающую ценовые манипуляции на рынке электроэнергии. Сложности с реализацией законодательных новшеств и регулирующих инициатив ФКРЭ связаны сегодня с тем, что отдельные нормы федерального законодательства США и законодательств отдельных штатов противоречат друг другу. В связи с этим ФКРЭ начала разработку новых принципов организации рынка электроэнергии. Среди новых ключевых принципов организации свободного рынка электроэнергии ФКРЭ предложила установить: граничные резервы снабжения энергоресурсов для основных операторов рынка; региональную структуризацию рынка с соответствующим контрольно-регулирующим уровнем; суровое соблюдение операторами рынка правил его функционирования.

При этом предполагается, что резервы поставок электроэнергии определяются на основе анализа рыночной доли продавца в общем объеме генерирующих мощностей конкретной диспетчерской зоны. Продавец получает разрешение использовать свободные рыночные цены только в случае членства в региональной организации передачи электроэнергии и безусловного соблюдения обязательств по резервированию. При нарушении правил на энергопродавца распространяется режим регулирования расходов и цен со стороны регулирующей комиссии штата. Такую практику уже применяют к трем крупным компаниям — АЕР, Entergy и Southern Company; в дальнейшем она будет совершенствоваться и распространяться на других операторов рынка.

Между прочим, недостатки систем оперативного мониторинга текущего состояния энергорынков и контроля за их функционированием обусловлены неопределенностью принципов, структуры и правил подачи отчетности регулирующим органам. Нарушение принципов полноты, достоверности и прозрачности информации стало одной из причин непринятия своевременных регулирующих решений со стороны американской ФКРЭ и региональной энергетической комиссии штата Калифорния относительно фирм Enron, АЕР и других, деятельность которых привела к кризису 2003 года. Неопределенность требований к структуре отчетности об объемах и основных показателях выполненных операций позволила операторам рынка исказить реальный уровень затрат, манипулировать ценами.

До сих пор не решен вопрос относительно правил сбора и предоставления отчетности. Кто обобщает отчетность и рассчитывает рыночные индексы: участники рынка, независимые информагентства или регулирующие органы? Как юридически участники рынка должны подавать отчетность — на добровольной основе или в определенном законодательством обязательном порядке? Принятие обоснованного решения по указанным вопросам с учетом интересов обеих сторон — регулирующих органов и операторов рынка — по-видимому, в будущем будет определять развитие систем мониторинга рынков, создаст необходимые предпосылки для устранения негативных особенностей и тенденций, поможет повысить эффективность осуществляемых реформ.

Опыт для Украины

Факторы снижения эффективности функционирования мировых либерализированных энергетических рынков актуальны и для отечественного энергорынка. На современном этапе для Украины принципиальным является определение долгосрочной стратегии развития рынков с позиций соблюдения норм и правил международного права, защиты национальных интересов в других энергозависимых отраслях, создания привлекательных условий для инновационной деятельности отечественных и зарубежных инвесторов.

Примеры из опыта реформирования энергорынков промышленно развитых стран с энергозависимой экономикой, подчеркивает И.Корнилов, доказывают, что при разработке такой стратегии в Украине обязательно нужно учитывать важнейшие для участников рынков положения, в том числе такие: принципиальный выбор целей, направлений и темпов развития рынков в контексте процессов европейской и евроатлантической интеграции, международных требований и норм для обеспечения стабильности и надежности функционирования рынков, создания резервных систем;

— основные принципы организации рынков и правила их функционирования, предусматривающие согласительные процедуры для участников, которые определяют степень открытости рынков и способы ее достижения, права и обязанности, ответственность, в том числе и в лице государственных органов;

— меры государственной поддержки развития рыночных механизмов и экономических инструментов в энергосегментах страны, включая биржевые, страховые, кредитно-финансовые и прочие институты;

— основные принципы и способы государственного регулирования рынков, обстоятельства, особенности и возможности ограничительных и запретных мер со стороны органов управления;

— меры оптимизации региональных балансов потребления энергоресурсов, снижение энергозависимости за счет использования местного сырья, внедрения новейших технологий переработки отходов производства и жизнедеятельности;

— гарантии со стороны государства относительно последовательности реализации стратегии развития рынков, порядка и процедуры внесения текущих и долгосрочных корректив, компенсации потерь участников в случае нарушения правил функционирования рынков; реальные хозяйственные и нормативно-правовые основания для самообеспечения и самофинансирования научно-технических и опытно-конструкторских разработок за счет инновационных и инвестиционных механизмов, прикладной направленности научно-технических разработок, концентрации усилий отечественного научно-технического потенциала на актуальных проблемах энергетической безопасности страны.

Такой подход к развитию сегментов энергорынка обусловлен чрезвычайной важностью определенных выше факторов инвестиционной привлекательности (обоснованность темпов реформ энергорынка, степень их открытости и доступа к транспортным системам, регулированность процессов формирования внутренних цен, оптимизация общих затрат и затрат при реформировании, инновационная направленность научно-технической деятельности). На современном этапе развития энергорынка Украины (а речь идет о нефтяном, газовом, электроэнергетическом и угольном сегментах) его инвестиционная привлекательность в наибольшей степени зависит не от концептуальных и стратегических основ национальной социально-экономической политики, в частности энергетической безопасности государства, а от происходящих интеграционных процессов, деятельности транснациональных структур (прежде всего в нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслях), внешнеэкономической и инвестиционной политики российских компаний, существующих и скрытых конфликтов общенациональных и корпоративных интересов.

В случае соблюдения баланса интересов (корпоративных интересов операторов энергорынка, с одной стороны, и национальных — с другой) указанные факторы содействуют повышению экономической эффективности мер и программ развития внутренних рынков Украины. При нарушении баланса факторы инвестиционной привлекательности могут актуализировать угрозу экономической безопасности Украины в виде утраты конкурентоспособности отечественной продукции за счет необоснованного роста цен и увеличения стоимостной доли энергоносителей в структуре себестоимости товаров и услуг, а также приведут к окончательной энергозависимости от стран — экспортеров энергоносителей.

Опережающая активность операторов энергорынка относительно снижения степени экономических рисков с целью достижения корпоративных интересов, несовершенство законодательства в сфере регулирования рынка, недостаточный контроль со стороны госорганов влекут за собой угрозу энергетической безопасности Украины. И при определенных обстоятельствах это может привести к утрате государством регуляторной функции, дестабилизации процессов на внутренних рынках Украины, вплоть до появления предкризисных и кризисных явлений, как, например, стремительное увеличение цен на горючее.

Рассматривая неопределенность принципов, структуры, полноты и правил подачи отчетности регулирующим органам в качестве факторов влияния на процессы функционирования энергорынка Украины, И.Корнилов отмечает их актуальность для экономической безопасности государства. Опыт других стран показывает, что в комплексе с остальными указанными выше факторами они формируют «дефицитные» тенденции развития производственно-технологической, сервисной и торгово-коммерческой среды рынков. Недостоверность и неполнота предоставленной информации, искажение статистической, бухгалтерской, налоговой отчетности позволяют скрыть признаки явлений монополизации внутренних рынков, регионального и межрегионального сговора при ценообразовании (о таких фактах говорят в Антимонопольном комитете, но доказать их наличие очень трудно, а наказать виновных — тем более), негативно влияют на формирование доходных статей бюджета, приводят к криминализации ТЭК страны. Именно поэтому Антимонопольный комитет Украины практически беспомощен в случае критического обострения ситуации в различных сегментах отечественного рынка.

Все это свидетельствует о существовании угроз экономической и энергетической безопасности Украины в случае недооценки влияния указанных выше факторов. Конкретные их проявления на внутренних рынках, направления, пути и методы устранения возможного негативного влияния требуют дополнительного предметного исследования и учета в корпоративных системах безопасности ведущих отечественных операторов сегментов энергетического рынка Украины.