Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 года: проблемные вопросы содержания и реализации

Принятие в этом году Украиной национальной Энергетической стратегии на период до 2030 года, утвержденной распоряжением правительства от 15 марта 2006 года №145-р, является безусловно значимым в историческом и экономическом контексте. Длительное время Украина не имела стратегической программы национального энергетического развития, что негативно сказывалось на формировании и реализации отечественной как энергетической, так и общеэкономической политики. С утверждением этого документа в начале 2006 года казалось, что страна наконец-то обрела долгожданный путеводитель для государственного регулирования энергетического сектора в средне- и долгосрочной перспективе.

Закономерно, что внимание специалистов, интересующихся проблемами развития украинского топливно-энергетического комплекса (ТЭК), акцентируется на качественных характеристиках представленной Минтопэнерго основоположной стратегической программы, — речь идет об адекватности определенных целей, реальности сформулированных задач и корректности механизмов их реализации, научной обоснованности и взаимосогласованности программных индикаторов Энергетической стратегии, их кореллируемости с прогнозными показателями изменений внутренней и внешней экономической конъюнктуры. Ведь содержательный аспект документа, в котором определяется стратегический вектор энергетического развития Украины, является одним из ключевых факторов эффективности ее энергетической, отраслевой и макроэкономической политики, а значит — и фактором усиления национальной конкурентоспособности и полноценной интеграции страны в европейское экономическое пространство.

Элементарный критический анализ содержания и программных параметров Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года позволяет выделить целый ряд проблемных вопросов, которые в контексте этого документа не имеют перспектив решения и свидетельствуют о низком уровне его качества и непригодности для практического использования — прежде всего при принятии и внедрении важных решений государственной социально-экономической, энергетической и экологической политики.

Стратегические ориентиры, заложенные в основном энергетическом документе Украины, производят впечатление весьма амбиционных деклараций, а предложенные для их реализации механизмы в своем большинстве не только не имеют необходимой финансовой основы, но и объективных причин (среди них — недостаточный уровень институционального, технологического и финансово-экономического развития ТЭК, низкая инновационная активность энергоемких отраслей экономики, неблагоприятные внутренние инвестиционные условия, повышение требований экологизации производства и т.д.) и являются недейственными по крайней мере в среднесрочном периоде. В целом принятую Энергетическую cтратегию можно назвать неадекватной как ресурсным возможностям, так и потенциальным потребностям (не только энергетическим, но и экологическим и пр.) украинского общества, поскольку и те, и другие определены в документе недостаточно системно и корректно.

На наш взгляд, причина существования серьезных проблемных вопросов содержания и реализации национальной Энергетической стратегии на период до 2030 года (мы остановимся на них более подробно) заключается в том, что при ее подготовке были нарушены базовые принципы разработки государственных программных документов стратегического характера. А именно: принцип системности разработки, принцип комплексности рассмотрения проблем, принцип согласованности структурных составляющих, принцип обоснованности расчетных параметров, принцип реалистичности задекларированных механизмов реализации государственной стратегии (исходя из ресурсных возможностей страны).

Отсутствие системного подхода в разработке отечественной Энергетической стратегии проявляется в нескольких аспектах. Прежде всего — в игнорировании взаимообусловленности параметров энергетической и экономической систем и, соответственно, в использовании некорректных прогнозов социально-экономического развития страны. Чтобы подтвердить отсутствие понимания разработчиками документа роли энергетического сектора в макроэкономическом росте страны, с одной стороны, и влияние макроэкономической конъюнктуры на спрос на товарную продукцию и инвестиционные возможности топливно-энергетического комплекса — с другой, целесообразно привести следующий пример.

Учитывая вызовы национальной безопасности, вставшие перед Украиной в 2005 году вследствие непрофессиональной энергетической политики, в частности по балансовому обеспечению страны импортными энергоресурсами, рефреном в утвержденной Энергетической стратегии звучит тезис о неуклонной ценовой либерализации на внутренних рынках энергоресурсов в ближайшие два—пять лет (причем речь идет о постепенном приближении к среднемировым или среднеевропейским ценам). Видимо, эта прогнозируемая ценовая динамика на отечественных рынках энергоресурсов и учитывалась разработчиками документа при расчете показателей отраслевого и валового выпуска продукции в Украине на прогнозируемый период. А в представленной обществу Стратегии энергетического развития государства прогнозируется, что в течение 2005—2010 годов реальный ВВП Украины ежегодно будет расти по базовому сценарию — на 5,3%, а по пессимистическому — на 3%.

Однако подобные предположения противоречивы по своей экономической сути: общеизвестно, что ценовые энергетические шоки прежде всего влияют на уровень затрат производства и сокращают его конкурентоспособность, то есть приводят к экономической рецессии или приостановке темпов роста ВВП. Именно это и наблюдается в Украине сейчас: низкие темпы роста экономики в 2005 году (2,6%) связывают в том числе и с бензиновым кризисом и повышением цен на электроэнергию. А такие же низкие темпы роста ВВП в первом квартале 2006 года (2,4%) и относительное сокращение промышленного производства — очевидное последствие значительного роста цен с начала 2006 года для отечественных промышленных потребителей на природный газ (на 30%, до 548 грн. за 1000 кубометров), его транспортировку (на 41%), а также на электроэнергию. Многие эксперты ожидают, что по итогам 2006 года будет зафиксирован спад ВВП, и этот прогноз не кажется надуманным, учитывая перспективы дальнейшего роста цен на импортируемый Украиной природный газ и обусловленное этим (одновременно с действием других факторов) соответствующее раскручивание инфляционной спирали.

Как видим, даже пессимистический сценарий динамики ВВП, который приведен в анализируемом стратегическом документе, не соответствует реалиям развития украинской экономики уже на текущем этапе. Это говорит о некорректности определения национальных объемов потребления энергоресурсов на отраслевом и секторном уровне, а следовательно — и необходимого объема их предложения, то есть свидетельствует о недостоверности балансовых индикаторов энергообеспечения и энергопотребления в Украине на период до 2030 года, на которых, собственно, и базируется Энергетическая стратегия.

По нашему мнению, прогнозирование макроэкономических показателей потребности Украины в топливно-энергетических ресурсах, которые заложены в отечественную Энергетическую стратегию, базируется на маловероятном предположении. А именно — на сценарном предположении о формировании в 2006—2020 годах основ постиндустриальной инновационно-ориентированной модели развития Украины, а в течение 2021—2030 годов — завершении ее перехода к постиндустриальному обществу. По обоснованиям ученых, наша страна по основным критериям находится на уровне третьего технологического уклада с элементами четвертого (ведущие технологии авиа-, судостроения, металлургии, производство составляющих космической техники), тогда как постиндустриальные страны преимущественно имеют пятый технологический уклад (ведущие информационно-коммуникационные технологии) с элементами шестого (био- и нанотехнологии). Для Украины, которая до сих пор целенаправленно не создает сети научно-промышленных инновационных ячеек (кластеров) и вообще официально не сформулировала собственную инновационную стратегию, за 15—20 лет кардинально изменить структуру экономики, сделать прыжок через два технологических уклада практически невозможно. А потому декларативный характер приобретает целевой ориентир Энергетической стратегии по сокращению в течение периода ее действия энергоемкости национального производства вдвое, поскольку достичь его можно исключительно за счет эффективной структурно-технологической трансформации украинской экономики.

Сложно ожидать эффективности государственной энергетической политики, сформировавшейся на основе ошибочных количественных параметров. И в этом контексте становится недостижимой конечная стратегическая цель принятия указанного документа — усиление национальной энергетической безопасности и конкурентоспособности Украины. Поэтому возникает закономерный вопрос о коэффициенте полезного действия такого энергетического путеводителя, и, надеемся, он не станет риторическим.

Залогом эффективности государственного регулирования является его системность и целостность, ведь невозможно получить положительные результаты от внедрения государственной политики в отдельно взятой энергетической сфере — без ее логического согласования с параметрами отдельных составляющих и социально-экономико-экологической системы в целом и ее отдельными составляющими. Бессистемность разработки одобренной правительством Энергетической стратегии проявляется еще и в том, что этот программный документ, на основе которого должна формироваться отечественная энергетическая политика в средне- и долгосрочной перспективе, совершенно не учитывает количественные стратегические ориентиры других определяющих видов государственной политики: структурной, отраслевой, научно-технической, налоговой, денежно-кредитной, антиинфляционной, социальной, экологической. Конечно, это можно объяснить элементарным отсутствием в Украине программно утвержденных основ и прогнозных показателей реализации большинства из перечисленных направлений государственного регулирования. Но ведь недопустимо выстраивать национальную энергетическую политику, не зная ответов на следующие ключевые вопросы: какое количество населения и рабочей силы в отраслевом разрезе прогнозируется на определенную перспективу; какие запланированные технологические и макроструктурные сдвиги ожидаются; какие конкретные ценовые параметры энергоресурсов будут определять рентабельность отечественного производства; какой уровень налоговой нагрузки и бюджетного дотирования предусмотрен для ТЭК; на какую цену внутренних и внешних кредитов должны ориентироваться его хозяйствующие субъекты; какие стандарты энергоэффективности и экологичности должны соблюдать предприятия разных отраслей украинской экономики. Во время анализа положений национальной Стратегии энергетического развития на период до 2030 года возникает стойкое убеждение, что ответов на эти вопросы у ее разработчиков нет.

Замечательный пример системного подхода к созданию программной основы стратегического энергетического развития (единый для всех стран-участниц) демонстрирует Евросоюз. На сегодняшний день у ЕС эта основа состоит из нескольких последовательно принятых, согласованных и взаимодополняющих Зеленых книг: «На пути к Европейской стратегии безопасного энергообеспечения» (2000 г.), «Энергетическая эффективность — или производить больше с меньшими затратами» (2005 г.) и «Европейская стратегия устойчивой, конкурентной и безопасной энергетики», которая принята в начале 2006 года как обоснование новой энергетической политики ЕС.

Почему-то в отечественной Энергетической стратегии в качестве образца упоминается лишь последний документ, хотя он содержательно связан с двумя первыми и вместе эти документы обосновывают целостность и внутреннюю системность целей макроразвития в рамках триады «энергетический сектор — энергообеспечение — энергоэффективность».

Системность подхода Евросоюза к очерченной проблеме обеспечивается также и за счет того, что задачи программ энергетического развития подчинены целям иерархически более приоритетного макроэкономического продвижения. Так, самостоятельная программа «Умную энергию — Европе» реализуется в составе действующей Рамочной программы ЕС по конкурентоспособности и инновациям на 2007—2013 годы. К сожалению, в Украине применение такого подхода — задача будущего, а не текущего момента.

Нарушение принципа комплексности разработки Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года имеет два характерных признака:

1. Нескоординированность межотраслевого развития как топливно-энергетического комплекса, так и национальной экономики в целом.

Приведу несколько наглядных примеров.

Первый. Стратегией энергетического развития государства предусмотрено внедрение альтернативного ныне действующему механизма ценообразования на угольную продукцию, причем ориентированного на уровень мировых цен на соответствующие марки угля. В 2005 году они составляли соответственно 110 долл. за тонну коксующегося угля и 50 долл. — за тонну энергетического. Но при этом разработчики документа не оценили как ожидаемый эффект от изменения цен на электроэнергию и металлопрокат, являющихся «входящими» для отечественных предприятий той же угольной промышленности, так и соответствующее повышение уровня убыточности этих предприятий, покрываемого за счет бюджета.

Второй. Стратегически определен рост украинского экспорта электроэнергии до 2010 года в 1,5 раза — с нынешних 8 до 11,4 млрд. кВт· ч. При этом в соответствующем разделе Энергетической стратегии четко охарактеризовано критическое состояние отечественной электротранспортной инфраструктуры: в составе магистральных электрических сетей 34% воздушных линий напряжением 220—330 кВ имеют более 40 лет эксплуатации, а 76% основного оборудования трансформаторных электроподстанций уже полностью выработали свой расчетный технический ресурс. Обновление инфраструктуры за четыре года, необходимое для указанного наращивания экспорта электроэнергии в Европу, маловероятно, особенно при условии очевидного дефицита инвестиционных средств в НЭК «Укрэнерго» и энергоснабжающих компаний.

2. Не учитывание комплексных взаимосвязей и влияний функционирования ТЭК на другие сферы общественной жизни, прежде всего экологическую, также свидетельствует об отсутствии взвешенного комплексного подхода к разработке анализируемой Энергетической стратегии. В принятом документе отсутствуют как количественные индикаторы экологической нагрузки деятельности ТЭК и других энергозатратных секторов экономики, так и критерии оценки стоимостного масштаба предложенных к реализации до 2010 года «мало- и частично среднезатратных мер экологизации украинской энергетики».

Отсутствие надлежащей количественной оценки экологической составляющей в Стратегии энергетического развития Украины не соответствует ни европейским основам формулирования национальной энергетической стратегии, ни принципам модели устойчивого развития (на которые опираются, по их утверждению, разработчики украинского стратегического документа).

Отдельно нужно остановиться на примерах несоблюдения принципов согласованности структурных составляющих и обоснованности расчетных параметров при формулировании Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года.

Во-первых, Стратегия предполагает четкий приоритет и динамическое развитие отечественного атомно-промышленного комплекса. Достичь этого планируется путем строительства до 2030 года еще 20, кроме действующих, энергонерирующих блоков (новых и возведенных на уже действующих эксплуатационных площадках). Вместе с тем создание собственного ядерно-топливного цикла Украиной за этот период не предполагается из-за жесткой монополизации мирового рынка производства ядерного топлива. Поэтому с течением времени все больше будет возрастать отечественный импорт этого энергоресурса для АЭС, что свидетельствует о слишком высокой оптимистичности стратегически определенных планов сокращения уровня энергозависимости Украины с нынешних 55 до 11% в 2030 году.

Во-вторых, довольно трудно обосновать запланированный в Стратегии рост объемов потребления электроэнергии населением Украины в течение 2005—2010 годов на 10%, а к 2030-му — в 3,5 раза. Особенно если предположить одновременную реализацию энергосберегающих мероприятий в секторе домохозяйств и увеличение вследствие дальнейшей газификации потребления им природного газа и учесть тот факт, что по официальному демографическому прогнозу численность населения Украины к 2015 г. сократится до 44,5 млн. чел., а к 2050 г. — до 35 млн. чел.

В-третьих, специфической логикой отличается и одновременное декларирование разработчиками представленного проекта Национальной энергетической стратегии диаметрально противоположных задач: рост потребления угля отечественными теплоэлектростанциями в течение 2005—2010 годов на 22% и уменьшение техногенной нагрузки на окружающую среду. Тепловая энергетика традиционно имеет наибольшую долю экологически вредных углеродных выбросов, а украинские ТЭС в указанный период будут продолжать генерировать экологические риски (учитывая их техническое состояние и хроническое отсутствие инвестиционных ресурсов для технологической модернизации).

Очертив только основные проблемные вопросы содержания Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года, следует отметить и основные сложности ее реализации. А именно два следующих проблемных момента:

— определение нереальной общей величины финансовых ресурсов, необходимых для внедрения Энергетической стратегии (более 1 триллиона грн.), учитывая нехватку собственных инвестиционных средств предприятий ТЭК и сложность привлечения международных кредитов под соответствующие проекты;

— пренебрежение таким определяющим элементом, как создание необходимых институциональных условий, которые будут способствовать внедрению конкурентных основ функционирования хозяйствующих субъектов в национальном энергетическом секторе — одном из тех, где сконцентрировано большинство естественных монополий.

Потенциально низкий уровень эффективности любых механизмов реализации Энергетической стратегии Украины до 2030 года связан опять-таки с несовершенством содержательного наполнения этого документа. Ни один механизм не будет действовать полноценно при условии отсутствия необходимой институциональной среды в энергетической сфере. Совершенно непонятно, каким образом планируется достичь задекларированного энергетического прорыва Украины, если Энергетической стратегией не предусмотрено создание до сих пор не сформированных и развитие до уровня полноценности функционирующих внутренних рынков энергоресурсов.

Так, в стратегической энергетической программе упоминаются дальнейшие направления развития отечественного Оптового рынка электроэнергии, скопированные с Концепции функционирования и развития Оптового рынка электрической энергии Украины, которая была утверждена правительством еще в ноябре 2002 года. Вместе с тем совершенно не уделено внимание — не определены цели и адекватные текущей политический и экономический конъюнктуре механизмы их достижения — созданию Рынка природного газа и Единого оптового рынка угля Украины.

Кроме того, по нашему мнению, в Энергетической стратегии Украины неадекватно изложены подходы к формированию такой структуры, как институт эффективного государственного управления в энергетической сфере. Комплексное и согласованное на межотраслевом уровне регулирование развития ТЭК ассоциируется прежде всего с отсутствием функциональной распыленности и множественности органов центральной исполнительной власти, которые приводят к усилению бюрократизации, дублированию отдельных функций и снижению уровня их функциональной ответственности. Именно к таким негативным последствиям привело создание НАК «Энергетическая компания Украины», продолжающей функционировать, несмотря на замечание президента Украины о правомерности ее создания и целесообразности дальнейшего функционирования; разделение Минтопэнерго Украины на два профильных министерства; ликвидация Госкомэнергосбережения и создание Национального агентства Украины по обеспечению эффективного использования энергоресурсов (обладающего ограниченными полномочиями), а также де-факто ликвидация независимого статуса НКРЭ.

В действующей Энергетической стратегии Украины содержится некое институциональное ноу-хау, касающееся создания в процессе реформирования в ТЭК публичных акционерных компаний с такими ключевыми признаками, как прозрачность деятельности и свободное обращение акций компаний на фондовом рынке. Сомнительность этого стратегического предложения обусловлена тем, что оно представлено без какого-либо учета специфики переходных экономик постсоветского пространства, где финансовые рынки довольно слабы и наблюдается высокий уровень теневой экономики и коррупции.

Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что одобренную на правительственном уровне Энергетическую стратегию Украины на период до 2030 года можно считать не амбиционным, как считают ее разработчики, а скорее, абстрактным программным документом. Его соответствующая коррекция для перехода в плоскость реальности будет связана прежде всего с решением сформулированных проблемных вопросов содержания и реализации государственной Энергетической стратегии. Опираясь на аргументы, изложенные в статье, мы твердо убеждены, что стратегические энергетические векторы, неправильно определенные правительством сегодня, ни при каких условиях не сделают Украину экономически сильным и экологически безопасным государством для своих граждан в будущем.