Генеральный план не может предусмотреть всех деталей перспективного развития города

В сентябре с.г. в стенах Верховной Рады Украины в первом чтении принят закон Украины №6403 "О внесении изменений в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности". По словам специалистов, если законопроект примут в нынешней редакции, строительную отрасль Украины ожидает паралич. Украинские города потеряют темпы жилищного строительства, а органы самоуправления - какое-либо влияние на процесс застройки. Ведь в действующее - довольно либеральное - строительное законодательство внесут много непопулярных жестких изменений.

В 2002–2009 гг. в строительной сфере царила полная свобода. Разработчиком градостроительной документации мог быть даже молодой специалист, а генплан и процесс градостроительной деятельности существовали сами по себе. Фамилия архитектора, который делал градостроительное обоснование, не имела никакого значения. Если на каком-то участке не предполагалось строить какие-то сооружения, оперативно готовилось градостроительное обоснование - внесение изменений в генплан. Их легко мог внести любой архитектор. Особенно если инвестор имел связи в городской раде. Была такая вольница. Теперь от этой законодательной анархии Украина склонилась в другую сторону.

Собственно, этот процесс начался еще в 2011 г., когда был принят Закон "О регулировании градостроительной деятельности". До тех пор многие проекты застройки рассматривались на градостроительном совете, и большинство замечаний и предложений членов градостроительного совета учитывались. И только когда городской архитектор давал добро, документацию подавали в Государственную архитектурно-строительную инспекцию на рассмотрение.

Как рассказал руководитель архитектурно-планировочной мастерской №2 института "Містопроект" во Львове, член Национального союза архитекторов Украины Виталий Дубина, с выходом нового закона в 2011 г. влияние города на градостроительный процесс существенно ослабело. Управление архитектуры по сути лишили рычагов влияния как на проектный процесс, так и на оценку его результатов. Проект застройки уже не подавали на согласование, его вообще никто не рассматривал. Исключение составляли особо сложные объекты, подлежавшие государственной экспертизе.

Частичное влияние города на строительный процесс в городе было возможно только на стадии отведения земельного участка и при выдаче градостроительных условий и ограничений. А это - 12 пунктов. Все, что архитектор считает важным, он излагает в указанных условиях и ограничениях. Дальнейший контроль над этими ограничениями ведет Государственная архитектурно-строительная инспекция (ГАСИ).

Изменения в законодательстве, введенные в действие 10 июня с.г., сократили перечень вопросов градостроительных условий и ограничений до девяти пунктов. Притом большинство их не касаются самого строительства. Это - сугубо регистрационные данные: название фирмы заказчика, название строительной, проектной организации и т.п. Касаются строительства лишь четыре пункта, в которых отмечаются предельная высота здания в метрах, максимальный процент застройки земельного участка, максимально допустимая плотность населения, если речь идет о жилом доме, но в пределах не участка застройки, а жилой единицы - квартала, микрорайона. Еще один важный пункт - минимально допустимые расстояния от красных линий и линий регулирования застройки. Причина такого уменьшения требований к проектированию непонятна.

"Новый законопроект, который прошел первое чтение в парламенте в сентябре с.г., снова меняет систему градостроительной документации, - говорит специалист. - По новому законодательству, такого вида документации как зонинг не будет. Зато реанимируются слегка забытые правила застройки, которые в новом законопроекте получили название "планирование".

Меняется не только название, но и содержание документа. Потому что правила застройки также базируются на зонировании. Город делится на отдельные зоны. Для каждой из них определяется перечень разрешенных и допустимых видов использования территории. То же самое, что и в плане зонирования.

Кроме того, документ уже становится не градостроительной документацией, а нормативно-правовым актом. Своего рода муниципальным законом. Также в нем должна быть доработана процедурная часть. Для всех субъектов градостроительства, которые занимаются градостроительной деятельностью, будут действовать единые правила.

Там, очевидно, будет описана вся процедура подготовки строительства. То есть в новом документе будет больше технологии самого процесса, чем в планах зонирования. План зонирования придется дополнить именно процедурным блоком и снова утвердить городской радой На это уйдет какое-то время".

С другой стороны, убежден Виталий Дубина, новые изменения в закон усложняют внесение каких-либо изменений и уточнений в прежде разработанную градостроительную документацию. Если в генплане какое-то строительство не предусмотрено, его и не будет. А, как известно, изменения в генплан вносятся раз в пять лет. Досрочные уточнения теперь исключены.

Плюсы и минусы нового законодательства

"Хорошо, что прекратится хаос, имевший место в освоении городских территорий, - продолжает Виталий Дубина, - когда кто-то показал пальцем и получил изменения в градостроительной документации. Предложения к рассмотрению часто принимались вопреки многим пунктам генерального плана. Теперь будет более жесткий контроль.

Но, с другой стороны, есть минус: градостроительная документация, касающаяся всего города, не может предвидеть всех тонкостей намерений многих тысяч субъектов градостроительства на каждой улице, в каждом квартале. Получится так, что для решения любого вопроса, не предусмотренного генеральным планом, даже если он рациональный и прогрессивный, понадобится длительный и сложный процесс внесения изменений в градостроительную документацию.

Выход из ситуации есть. Например, в западных странах тоже практикуется довольно жесткий подход к реализации градостроительной документации. Тоже есть генеральный план или аналогичный документ развития населенных пунктов, который служит основой для принятия решений относительно застройки и использования территорий. Кроме того, большинство городов опираются на зонинг, который все стараются соблюдать. Но если у кого-то из инвесторов есть твердые намерения что-то строить, и они базируются на реальной основе, для их реализации совсем не нужно ждать пять лет. Единственное - сама процедура согласований, консультаций, общественных слушаний в органах местного самоуправления будет более сложной, заберет больше времени, чем предусмотренные генпланом развития.

Еще одно преимущество нового законопроекта - появление государственной экспертизы проектов. После принятия нового Закона "О регулировании градостроительной деятельности" в 2011 г., экспертизе подлежали только генеральные планы городов. Генпланы сел, поселков, планы зонирования и подробные планы экспертиза не рассматривала. В новом законодательстве экспертизе будут подлежать все виды градостроительной документации. Хорошо это или плохо? Трудно сказать.

По мнению В.Дубины, если брать Львов, то здесь довольно высокий уровень специалистов, разрабатывающих градостроительную документацию. Явных ляпсусов они не допустят.

Другое дело - на уровне малых населенных пунктов. Несколько лет назад в Украине была проведена поголовная сертификация специалистов. Люди заплатили некоторую сумму за обучение продолжительностью… пять дней. В связи с этим есть много случаев низкого профессионального уровня градостроительной документации для сел и поселков. Поэтому экспертиза здесь пойдет на пользу.

Подводные рифы

Нынешний закон о регулировании градостроительной деятельности предполагает финансирование градостроительных проектных работ на местном уровне за счет разных источников, не запрещенных законом. В Украине это часто применяется на практике. Большинство подробных планов территории разрабатываются по трехстороннему соглашению - городская рада (управление архитектуры) выступает заказчиком работ, Институт "Містопроект", либо другая организация или ФЛП - исполнителем, и третья сторона (инвестор) оплачивает работы. Преимущественно это инвесторы, которые хотят что-то построить на какой-то территории.

Новые изменения по регулированию градостроительной деятельности, которые сейчас готовятся в стенах ВР, предполагают финансирование градостроительных проектных работ исключительно за счет местных бюджетов. Привлечение третьих лиц к финансированию не предусмотрено. Градостроительное проектирование будет выполняться исключительно за средства местного бюджета.

"Это вроде и небольшие деньги, - говорит Виталий Дубина. - Например, подробный план территории около 10–15 га потянет на 100–120 тыс. грн. Изменения в Генеральный план г. Львова - 2,5–3 млн грн. Для областного центра это вроде и не деньги, но небольшие районные центры, городки и сельские населенные пункты их не всегда найдут.

Объяснить это можно лишь одним: законодатели хотят исключить влияние инвесторов на подготовку градостроительной документации. Ведь если эти работы будет финансировать третья сторона, она захочет влиять на конечные решения, хотя такое влияние можно нейтрализовать обязательными для градостроительной документации общественными слушаниями. Однако если эти работы будут финансировать исключительно из местного бюджета, процесс рискует затянуться на год-полтора. Кто из инвесторов захочет столько времени ждать положительного для себя решения? Но такая плата за централизацию процесса в одних руках.

В общем, мне представляется, что хуже станет всем. Если раньше жилой дом можно было построить за год, то здесь год или даже больше пойдет лишь на доработку градостроительной документации. Стоимость строительства возрастет".

Если депутаты проголосуют за законопроект в нынешней редакции, - убежден Виталий Дубина, - Львову и другим городам придется остановить строительство на год или даже больше и готовить новую градостроительную документацию. На это уйдет не менее одного-двух лет. Не исключено, что остановить строительство придется и в области. Ведь в законопроекте предусмотрены очень жесткие штрафные санкции к архитекторам, которые будут выдавать градостроительные условия и ограничения, не отвечающие градостроительной документации.

Но дальше будет тоже непросто. В Украине еще не составили ни одного генплана, который бы на 100% предусмотрел перспективу развития города на ближайшие пять лет. Поэтому остается лишь надеяться, что законотворцы внесут в законопроект какие-то механизмы досрочного изменения генерального плана и другой документации в пользу разумных инвестиций.