"До основанья, а затем…". Счетная палата предлагает приостановить проведение лотереи в Украине

Не может быть? Признаться, автора сначала несколько удивила такая радикальная постановка вопроса государственным органом, контролирующим госбюджет. Как-никак последние годы лотерейщики перечисляли в казну державы более чем по 300 млн грн. Чтобы получить подтверждение такому предложению, пришлось обращаться с информационным запросом.

Из ответа на запрос следует. В 2014 г. Счетная плата (СП) осуществила плановый анализ состояния госрегулирования проведения лотерей. А 26 февраля 2015 г. коллегия СП утвердила отчет "О результатах анализа состояния государственного регулирования проведения лотерей и их влияния на наполнение Государственного бюджета Украины". И лишь 25 мая рекомендации из данного отчета были оформлены в виде письма председателю ВР. (На аналогичную тему были отправлены письма премьер-министру и Антимонопольному комитету). Среди предложений СП значится: "рассмотреть вопрос приостановки проведения лотерейной деятельности в Украине до урегулирования вопроса получения лицензий на право ее осуществления и введения полноценной государственной монополии".

Без лицензии, но законно

Для понимания вопроса следует процитировать еще два пункта рекомендаций СП для ВР: 1) "ускорить рассмотрение специальных законов относительно проведения азартных игр в казино и букмекерской деятельности в Украине"; 2) ускорить рассмотрение специального закона, который бы определил основы реальной государственной монополии на выпуск и проведение лотерей, принципы государственной политики в этой сфере, средства государственного регулирования лотерейного рынка".

Полезно также вернутся в 2014 г. Неспроста он стал годом пристального внимания СП к лотерее. В феврале-марте 2014-го окончательно закончился срок действия лицензий всех операторов лотереи и, соответственно, у них начались серьезные неприятности. Заметьте, не у чиновников Минфина, по непонятной причине не подготовивших необходимую нормативную базу для лицензирования, а у операторов, которые повлиять на регулятора никак не могут. Кстати, вот одна из оценок работы министерских кураторов лотереи из отчета СП: "Таким образом, уже два года Министерством финансов не согласованы и не утверждены проекты приказов "Об утверждении Лицензионных условий ведения хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей" и "Об утверждении Порядка контроля за выполнением Лицензионных условий ведения хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей".

В условиях фактического чиновничьего бойкота рынок лотереи удержался на плаву лишь потому, что критическая ситуация была предусмотрена законом "О государственных лотереях в Украине" от 06.09.2012 г., где в ст. 15 значится: "В случае отсутствия нормативно-правовых актов, необходимых для получения новых лицензий, операторы лотерей, проводившие деятельность по выпуску и проведению государственных лотерей до момента вступления в силу этого Закона на основании выданных лицензий, продолжают свою деятельность до получения новых лицензий, но не более чем на три месяца с момента вступления в силу указанных нормативно-правовых актов".

Дошло до того, что в августе 2014-го, вместо того чтобы приложить все усилия для решения вопроса лицензирования, министр финансов А.Шлапак публично призывал бойкотировать украинские лотереи.

Приблизительно в то же время всех без разбора лотерейщиков начали обвинять в российских корнях. Одновременно Минфин презентовал свою идею легализации казино и букмекерской деятельности, запрещенных в 2009 г. При этом кроме двух соответствующих законопроектов появился еще один - "О лотерее". Получается, что министерство не интересовало лицензирование действующих лотерейщиков, оно работало на создание нового рынка по новым правилам. И эти правила легко читались в законопроекте. Где под понятием "реальной государственной монополии" узнается появление еще одного посредника - национального организатора лотерей. Последний по замыслу авторов новой модели может проводить лотереи сам, а может выдавать это право (вместо государства) опять-таки частным структурам, плата за лицензии которыми не предусматривалась. Так стоит ли срочно ломать рынок, если государство от этого ничего не выиграет, зато весьма рискует потерять? Выходит, речь идет, скорее, о перераспределении рынка. Не хотелось бы, чтобы уважаемая Счетная палата вольно или нет, пускай из лучших побуждений, но дала себя превратить в инструмент передела рынка.

А осенью в ГПУ последовало депутатское обращение по поводу нелицензированной деятельности лотерейщиков. Апогеем 2014-го стала спецоперация МВД по ликвидации очагов подпольного игорного бизнеса. Под каток операции попали и легальные операторы. Финиш года ознаменовался безуспешной попыткой провести через ВР пакет из трех законопроектов об игорном рынке.

Аудит-2014 Счетной палаты всплыл на поверхность лишь в конце первого полугодия 2015 г. в виде указанных выше писем. Он интересен еще и тем, что в отчете СП фактически собраны все аргументы против сегодняшней модели лотерейного рынка и его профильного закона.

Нет предела совершенству

Закон "О государственных лотереях в Украине", принятый в сентябре 2012 г., благодаря которому в бюджет государства все еще продолжают поступать средства, несовершенен. Его необходимо ускоренно заменить другим. Не изменить или усовершенствовать, а именно заменить, как не учитывающий лучшие международные традиции госрегулирования. Такова логика авторов отчета СП. При этом почему-то в качестве примера приводится Британия, где, для справки, лотерейные традиции начали отсчет лишь с середины 1990-х. Уже забыли традиции СССР, который 70% расходов на строительство объектов Олимпиады-1980 (в том числе в Украине) покрыл за счет Спортлото? Впрочем, вряд ли аудиторам известно, что в свое время Европейская ассоциация лотерей официально подтвердила, что отечественный закон о гослотереях учитывает практику европейских стран. Просто в Европе министры не призывают к бойкоту лотереи…

Не нравится аудиторам и отсутствие в законе (как и в Налоговом кодексе) процентного ограничения максимального размера призового фонда. По их мнению, которое они приводят и в майском письме, самостоятельное его установление (завышение) операторами приводит к уменьшению поступлений в бюджет.

Но, во-первых, начиная с 2015 г., размер призового фонда в принципе никак не может влиять на размер налога. Ведь согласно новой системе налогообложения лотереи налог берется со всех без исключения денег, поступивших операторам.

Во-вторых, размер призового фонда никогда не минимизировал отчисления в бюджет, т.к. чем выше призовой фонд, тем больше вероятность выигрыша, и тем больше людей вовлекаются в игру. Выигравший зачастую вновь покупает лотерейный билет, значит, растет и общий оборот оператора. Меньше средств достается и теневым операторам. Растут и отчисления от налога на доходы физлиц. Другое дело, что значительный рост призового фонда может привести к возникновению игровой зависимости. Поэтому его регулирование - это компромисс между оператором и государством. Это мощнейший фактор регулирования в руках грамотного чиновника. Но где нам взять чиновников, которые мыслят масштабами государства?

Удивляет критиков закона, что согласно ст. 7 статус оператора гослотерей получают бессрочно с момента получения лицензии, а сами лицензии выдаются бесплатно. Хотя это как раз - по-европейски. Лицензии на проведение лотерей в большинстве стран являются бесплатными, т.к. система налогообложения подразумевает плату оператором государству независимо от его затрат и на протяжении всего действия оператора. Срок действия такой лицензии не ограничивается, чтобы инвестиции в бизнес были перспективными для инвестора, и, главное, не толкали его в серые схемы.

Монополия де-юре и де-факто

Рынок монополизирован тремя операторами, считают аудиторы. На самом же деле закон не устанавливает монополии для трех частных операторов. Закон закрыл доступ на рынок новым частникам, как это делается в цивилизованном мире, но не ограничивает доступ на рынок государственных банков. Каждый из них может уже сейчас стать госоператором лотерей. Напомним, "Ощадбанк" имел лицензию. Правда он не проводит деятельность по организации лотерей. Для этого ему потребовалась бы не одна сотня миллионов гривен инвестиций. Не обвинять же "Ощадбанк" в том, что из-за него (или других госбанков) в стране де-факто (но не де-юре) создана "монополия".

Если же снять ограничения и для вхождения на рынок частных операторов, то мы вернемся в
2000-й с 90 операторами. Как известно, это не способствовало росту бюджетных поступлений, зато увеличивало риск мошенничества.

По мнению СП, в Украине не вводится система защиты информации, предусматривающая обязательные технологическую и физическую защиту разыгрываемых устройств и средств снятия, хранения ввода и вывода информации… в том числе информационных массивов с использованием средств криптографической защиты информации.

На самом деле не все так печально, поскольку операторы заинтересованы, и как минимум два из них используют системы защиты своей информации, установленные компаниями, сертифицированными столь уважаемым аудиторами Госспецсвязи. И Минфин мог бы в этом удостовериться во время проверок, проинформировав проверяющих из Счетной палаты, ведь они эти вопросы с операторами не обсуждали. Однако он этого почему-то не сделал.

Что касается фантазий с криптографической защитой информации в лотерейной деятельности, то прецедентов подобного в мире мы не обнаружили.

Неудобный закон - причина бездеятельности?

Ну не кость в горле этот закон от 2012-го? Оказывается, он - едва ли не главная причина бездеятельности Минфина. После его принятия министерство "фактически было лишено возможности проверять условия проведения лотерей на соответствие лицензионным условиям, так лотереи приобретали статус государственных после их опубликования операторами еще до момента их добавления Минфином в лицензионные дела операторов".

Логика данного вывода трудно постижима. Скорее всего, чиновники прежнего разлива мечтают загнать операторов в жесткие рамки анахронизма видов лотерей, хотя это лишает бизнес возможности развития в соответствии с мировым техническим прогрессом в отрасли. Традиционно по каждому чиху стремятся к бесконечным согласованиям в закрытых кабинетах, вместо того чтобы прописать принципы регулирования, изложив их в тех самых лицензионных условиях. Хотя знают: столь желанные ограничения, действующие до вступления закона в силу, сокращали бюджетные отчисления.

Что касается возможности проведения государственных лотерей подобных азартным играм, то она существовала (и активно использовалась - лотереи с большим призовым фондом "Фурор" или "Кено") и до появления закона. Ведь лотерея и азартная игра имеют общие черты. Точно так же можно говорить о проведении азартных игр, подобных лотереям, но от этого игры не становятся лотереями.

И наконец Минфин отнюдь не лишен возможности проверять условия проведения лотерей на соответствие закону и лицензионным условиям. На самом деле он может и должен в любое время контролировать оператора и требовать от него остановки противоправной деятельности, а не искать причину своей пассивности для аудиторов СП. Было бы только желание. Закон о гослотереях не связывает право Минфина в отношении проведения проверок лотерейных операторов с наличием у них лицензий.

***

Так что не все так плохо в лотерейном королевстве, как это видится с колокольни Счетной палаты. У него есть все возможности наладить эффективную работу. Главное, чтобы ему не мешали, а еще лучше - помогли борьбой с нелегалами. Что касается профильного закона, то он пока несовершенен. Но не настолько, чтобы его нельзя было доработать, согласовать положения с другими законами, подготовить необходимую нормативную базу. Собственно, сделать то, что еще в 2012-м было предусмотрено. И выполнить эту работу на благо культуры и спорта Украины нужно быстро, а не плакаться в жилетку Счетной палаты в надежде прогнуть под себя закон…