…и запланированный хаос

Формирование системы административных судов Украины и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства (далее — КАС) породило ряд острых практических проблем. Важнейшая из них — разграничение подведомственности отдельных категорий судебных споров между административными и хозяйственными судами. Прежде всего это коснулось налоговых и земельных споров, рассматривавшихся до сих пор хозяйственными судами.

Яблоком раздора при этом является разное понимание правовой природы публично-правовых отношений вообще и административных правоотношений в частности, споры по которым относятся к подведомственности административных судов. Одни практики считают, что налоговые и земельные споры должны рассматриваться административными судами. Другие придерживаются мнения, что налоговые и судебные споры по-прежнему подведомственны хозяйственным судам.

Вступление в силу Кодекса административного судопроизводства Украины породило сложное процессуальное противоречие. Согласно пункту 1 части 1 статьи 3 КАС, предметом подведомственности административных судов являются публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица или иной субъект, осуществляющий властные управленческие функции. В то же время, согласно положениям Хозяйственного (ХК) и Хозяйственного процессуального кодексов (ХПК), споры с участием субъектов хозяйственной деятельности подведомственны хозяйственным судам.

В большинстве налоговых споров одной стороной спора является государственный налоговый орган, другой — субъект хозяйственной деятельности. Аналогичная ситуация складывается и по многим земельным спорам. Налицо формальный конфликт судебной юрисдикции по субъектному признаку, в результате которого одни и те же судебные споры теоретически могут рассматриваться как в хозяйственных, так и в административных судах. Но одновременное рассмотрение налоговых и земельных споров как административными, так и хозяйственными судами невозможно практически, поскольку по одним и тем же спорам административные суды будут вести процесс по нормам КАС Украины, а хозяйственные суды — по нормам ХПК. Сформируется разная и противоречивая судебная практика. Кроме того, это создаст организационную путаницу при разрешении таких споров.

С научной точки зрения, для разграничения подведомственности споров между административными и хозяйственными судами необходимо правильно определить исходные критерии их юрисдикции. Судебная юрисдикция, а следовательно и подведомственность хозяйственных споров, определяется по нескольким критериям: рассмотрение споров по каким видам правоотношений и с какими участниками входит в компетенцию того или иного суда?

С одной стороны, участниками налоговых и земельных споров являются органы государственной исполнительной власти, судебные споры с их участием подведомственны административным судам; с другой стороны — субъекты хозяйственной деятельности, судебные споры с участием которых подведомственны хозяйственным судам. Таким образом, разграничение юрисдикции административных и хозяйственных судов только по субъектному критерию дает взаимоисключающий нулевой результат. Поэтому основным становится предметный критерий. Сегодня теоретики права в основном придерживаются мнения, что большинство отраслей права по своему содержанию — это смесь публично-правовых и частно-правовых начал.

Публично-правовой спор, о котором идет речь в Кодексе административного судопроизводства Украины, это спор административный, возникший на основе административных правоотношений. Иные виды публично-правовых отношений в КАС Украины не указаны (кроме отношений избирательного права).

Основной отличительной чертой административных правоотношений является властное подчинение одной стороны этих отношений другой стороне. О такой особенности административных правоотношений прямо говорится в части второй статьи 1 Гражданского кодекса Украины. Стороны в административном споре еще до его возникновения должны находиться в отношениях вертикального соподчинения.

С учетом отличительных черт административных правоотношений попробуем рассмотреть особенности правоотношений налоговых и земельных. По мнению авторов статьи, налоговые правоотношения — это особый вид обязательственных отношений, которые возникают на основании закона. Это подтверждается содержанием пункта 3 части 1 статьи 9 Закона Украины «О системе налогообложения», где уплата налогов и сборов определена именно как обязательство. При этом необходимо учитывать, что исполнение обязательств в налоговых правоотношениях может быть не только односторонним (уплата налогов в пользу бюджета), но и двусторонним (возмещение НДС). Налоговые обязательственные правоотношения являются отношениями горизонтальными и не предусматривают вертикального соподчинения их субъектов.

Мы разделяем мнение признанных научных авторитетов и рассматриваем налоговые правоотношения в неразрывном единстве с хозяйственными правоотношениями. И считаем необходимым сформулировать простой принцип: «есть хозяйственная операция — есть налог, нет хозяйственной операции — нет налога». В отношении налога на прибыль также действует принцип: «есть прибыль — есть налог, нет прибыли — нет налога». Из этого следует третий принцип, согласно которому нельзя рассмотреть налоговый спор без анализа соответствующей хозяйственной операции или комплекса таких операций.

Что касается земельных правоотношений, участниками которых являются субъекты хозяйственной деятельности, они также производны от хозяйственных правоотношений и неразрывно связаны с ними. Земельные споры, которые рассматриваются хозяйственными судами Украины, обычно связаны со сменой формы или субъекта собственности на землю либо с урегулированием соответствующих договорных отношений по поводу земли. Споры о собственности и договорные споры по своей сути не могут рассматриваться административными судами, так как традиционно они были отнесены к юрисдикции хозяйственных судов.

Что касается различных решений и актов государственных органов по земельным участкам, то они не являются актами административно-властного характера, поскольку выполняют регистрационные функции либо оформляют определенный, чаще предварительный, этап договорных земельных отношений.

Очевидно, что и налоговые и земельные правоотношения — это отношения экономические, и судебные решения по налоговым и земельным спорам всегда имеют конкретные экономические последствия.

Таким образом, как налоговые, так и земельные споры не могут считаться спорами, подведомственными административным судам. Налоговые и земельные правоотношения, на которых основываются данные споры, не являются административными отношениями и публично-правовой элемент в них не является определяющим.

Всегда ли в споре государственный орган выступает именно как субъект властных полномочий? Статья 2 Хозяйственного кодекса гласит, что участниками отношений в сфере хозяйствования, помимо субъектов хозяйствования, являются органы государственной власти, наделенные хозяйственной компетенцией. Вероятно, следует различать областное управление СБУ или МВД как оперативно-следственный орган — субъект властных полномочий — и то же самое управление как субъект хозяйствования в отношениях, где оно выступает либо в качестве имущественного истца либо имущественного ответчика.

Представляется, что и в налоговых спорах органы государственной налоговой службы выступают либо в качестве истцов, либо в качестве ответчиков по налоговым обязательствам. В этих случаях налоговые уведомления-решения фиксируют факт невыполнения обязательств плательщиком налогов и создают документальную основу для досудебного взыскания по налоговым обязательствам либо для предъявления иска, который имеет конкретные имущественные последствия. Если налоговое уведомление-решение признано по суду недействительным, налогоплательщик освобождается от уплаты налогов на конкретную сумму. Если судебным решением такое уведомление оставлено в силе, то начисленные по нему налоговыми органами денежные суммы подлежат принудительному взысканию с налогоплательщика, как с лица, не выполнившего или не полностью выполнившего налоговые обязательства.

Аналогично и в земельных спорах судебные решения имеют конкретные имущественные последствия: признание права собственности, права пользования и т.д.

Отдельно стоит вопрос о «рентабельности» передачи налоговых и земельных споров из хозяйственных судов в административные. В настоящее время в хозяйственных судах Украины находятся тысячи налоговых дел, споры по которым касаются бюджетных поступлений на миллиарды гривен. Согласно новой редакции пункта 10 переходных положений КАС, кассационные жалобы на решения хозяйственных судов в делах, которые возникают из административно-правовых отношений, передаются для разрешения в Высший административный суд Украины.

Что произойдет, если нерассмотренные кассационные жалобы по налоговым спорам передадут из Высшего хозяйственного суда в Высший административный суд Украины? Что произойдет, если одновременно в Высший административный суд начнут поступать налоговые дела «по подведомственности» из апелляционных и местных хозяйственных судов Украины? Если учесть показатели деятельности хозяйственных судов, отраженные в «Итогах работы хозяйственных судов Украины в 2004 году», то в ВАС Украины поступят тысячи налоговых дел на миллиарды гривен. К ним надо добавить те несколько тысяч дел, которые уже поступили в Высший административный суд из Верховного суда Украины во исполнение пункта 10 переходных положений КАС.

По отзывам практиков, для того, чтобы полностью освоить специфику рассмотрения такой сложной категории споров, как налоговые, необходимо не менее полутора лет. По статистике одной из компьютерных баз данных, вопросам налогообложения посвящено 110 законов, 203 постановления КМУ и НБУ, 383 приказа ДПА, Минфина и Госкомстата.

Отдельная проблема — поступления в бюджет. По имеющимся данным, до 70% налоговых споров разрешается судами в пользу бюджета. А сколько времени понадобится Высшему административному суду Украины, чтобы освоить свалившийся на него объем работы?

Оперативность рассмотрения налоговых споров имеет не только процессуальное, но и конкретное социально-экономическое значение. Весьма сомнительно, что два десятка судей Высшего административного суда Украины смогут справиться с предстоящим объемом работы. Положение осложняется тем, что «на носу» парламентские выборы, и административные суды должны будут уделить необходимое и первоочередное внимание спорам в избирательном процессе.