В Европу — через МОНМС, или Противоречия законопроектов «О высшем образовании»

13 января, 2012, 14:17 Распечатать Выпуск № 1, 13 января-20 января 2012г.
Отправить
Отправить

Равнодушие и пренебрежение, фактически выявленные авторами проекта закона «О высшем образовании» под номером 9655 к основному программному документу президента Украины, вызывают по меньшей мере удивление, если не печаль.

В начале 2012 г. ситуация декабря 2010-го, когда внесение на рассмотрение парламента нескольких проектов закона Украины «О высшем образовании» вызвало немалый общественный резонанс, похоже, повторяется. Сейчас в ВР внесены аж три законопроекта: №9655 (от Кабинета министров Украины), №9655-1 (от депутатов А.Яценюка и Л.Оробец) и №9655-2 (от депутата Ю.Мирошниченко). Внесение третьего законопроекта надо считать особенно знаменательным явлением, ведь Юрий Романович Мирошниченко не просто рядовой депутат, а представитель президента Украины в Верховной Раде!

Напомним: в прошлом году возникла пикантная ситуация конф­ликта двух якобы «провластных» законопроектов, кардинально отличающихся между собой на концептуальном и, соответственно, сущностном уровнях. В конце 2011-го оба законопроекта (и «министерс­кий», и Ю.Мирошниченко) были сняты с рассмотрения ВР, и таким образом вопрос внутрифракционного единодушия вроде решился.

Но проблема все же существует, потому что за кажущимся единством властных сил скрываются глубокие сущностные расхождения относительно сути необходимых реформ в сфере высшего образования. Эти принципиальные расхождения касаются каждого из ключевых вопросов, которые должны урегулировать новый закон: приведения отечественной системы высшего образования в соответствие с европейскими требованиями; роли государства в управлении учебным процессом, научно-учебной и хозяйственной деятельностью вузов; организации вступления в вузы и распределения государственного заказа; определения методов достижения повышения качества отечественного высшего образования.

В случаях, когда возникают подобные конфликтные ситуации, принято апеллировать к наивысшему арбитру - президенту. В данном случае это совсем просто, потому что существует провозглашенная президентом Украины «Программа экономических реформ», содержащая раздел «Ре­фор­ма системы образования». Имен­но этот документ следует счи­тать краеугольным камнем всех действий сегодняшней власти в вопросе образовательных реформ. Затем предлагаем сравнить внесенный КМУ проект закона Украины «О высшем образовании» (№9655) именно с положениями президентской «Программы экономических реформ», а также с протокольными поручениями президента Укра­ины Кабинету министров Украины относительно образовательной сферы.

Следует отметить, что законопроект А.Яценюка и Л.Оробец (№9655-1) безусловно заслуживает отдельного детального рассмотрения, но, принимая во внимание бесперспективность практически любых оппозиционных законотворческих инициатив при сегодняшнем составе ВР, мы в данной статье анализировать законопроект от депутатов «Фронту змін» не будем. Только обратим внимание на парадокс: во многих ключевых моментах этот документ значительно точнее соответствует задачам президента, чем законопроект, внесенный Кабинетом министров! То же можно сказать о законопроекте Ю.Мирошниченко, который дает адекватный ответ практически на все приоритетные задачи реформы высшего образования, начертанные в президентской программе. Но законопроект Ю.Мирошниченко внесен третьим, а первым - законопроект от КМУ, что, согласно нормам Регламента, делает документ №9655 базовым для рассмотрения. Следовательно, именно он должен был наиболее полно соответствовать обнародованной на сайте президента Украины «Программе экономических реформ». Должен был…

По министерским стандартам

Хотя львиная доля «Прог­раммы экономических реформ на 2010-2014 годы» посвящена как раз экономическим преобразованиям, в числе законов, необходимых для реализации президентской программы, названа и новая редакция Закона Украины «О высшем образовании». Опре­де­ляющим является также помещенное здесь уточнение: новая редакция этого закона касается «адаптации украинского законодательства к требованиям Бо­лонского процесса…» Как известно, его основная цель - обеспечить мобильность студентов и преподавателей в пределах Евро­пы, гарантировав соответствие (практическую сопоставимость) образовательных уровней, программ, дипломов.

А теперь посмотрим, каким образом законопроект №9655, одобренный будто бы подконтрольным президенту Кабинетом министров Украины, предлагает обеспечивать вхождение Украи­ны в это единое образовательное пространство Европы. Статья 17, пункт 25 определяет, что центральный орган исполнительной власти по формированию и обеспечению реализации государственной политики в сфере образования и науки (МОНМС) «осуществляет признание (нострификацию) иностранных документов о высшем образовании, научных степенях…» Соответст­венно, студент, получивший степень бакалавра или магистра за границей, без решения министерства не сможет продолжать обучение на высшем уровне в Украине - а это напрямую противоречит базовому принципу взаимопризнания дипломов, заложенному в основу европейского образовательного пространства!

Также позволим себе напомнить авторам законопроекта №9655, что мобильность в Европе - это не только свободное движение студентов, но и преподавателей и научных сотрудников. А это означает, что университеты в ЕС самостоятельно определяют, кого они могут брать на соответствующую должность и чью научную степень они готовы признавать. Этот вопрос особенно болезнен для Украины, ведь у нас, по некоторым подсчетам, уже более 1000 граждан получили наивысшую, признанную во всем мире научную степень «доктора философии». Но отечественные вузы сегодня не могут принимать этих людей на преподавательскую работу без разрешения министерства. А оно требует от человека, получившего научную степень за границей, в сущности, повторной защиты, да еще и по исключительно украинским (то есть министерским) стандартам. В законопроекте №9655 эта позорная процедура сохранена (статья 17, пункт 25).

А теперь относительно внут­ренних преобразований в системе высшего образования, которые Украина обязалась ввести (до 2010 года!), подписав Болонс­кие декларации. Если другие «бо­лонские реформы» можно было ввести подзаконными актами (например, приложение к диплому, систему ЕКТС), то введение третьего цикла высшего образования, которое завершается присуждением признанной в мире степени «доктор философии», требует основательных изменений в отечественном законодательстве, которое регулирует суть подготовки молодого научного сотрудника.

Представленный КМУ документ подтверждает, что образовательная составляющая подготовки молодых научных сотрудников останется минимальной, потому что законопроектом предусмотрено, что аспирантура (срок которой продлен до четырех лет (статья 6, пункт 7) будет проходить не исключительно в университетах, как это принято в ЕС, а и в институтах Академии наук, где исследовательская составляю­щая подготовки, возможно, и сильная, но образовательная прак­­тически отсутствует. В законопроекте Ю.Мирош­ниченко этот вопрос предлагают урегулировать через механизм согласованных между университетами и научными учреждениями образовательно-научными программами (статья 4). Более того, из-за переходных положений законопроекта №9655-2 представитель президента в ВР предлагает внести изменения в Закон «О научной и на­учно-технической деятельнос­ти», где четко указывает, что «по­лучение научной степени доктора философии осуществляется в высших учебных заведениях путем усвоения соответствующей образовательно-научной программы. На­уч­ная составляющая этой программы может осуществляться также научными учреждениями совместно с высшими учебными заведениями по согласованным между ними образовательно-научным программам» (статья 19).

Программа экономических реформ президента Украины основным индикатором успеха реформы высшего образования определяет «присутствие вузов Украины в основных международных рейтингах наилучших университетов». Но все же такие рейтинги (без исключения!) формируются на базе не только и не столько образовательной составляющей как научных достижений университета, это - основное свидетельство его успешности. А мировой опыт показывает, что научная деятельность наиболее результативна именно на уровне поисковых исследований, которые ведутся для получения научной степени. Следова­тельно, сущностная, а не декоративная реформа аспирантуры крайне необходима. Без интеграции ресурсов НАНУ и отраслевых академий наук с высшими учебными заведениями (пусть пока что даже без нарушения имущественных вопросов), без совместного введения структурированных докторских прог­рамм европейского образца вхож­дение украинского вуза в ТОП-500 останется недосягаемым.

Законопроект №9655 не предусматривает никакого стимула для введения содержательных изменений в систему подготовки молодых научных сотрудников, ее реформы по европейскому образцу. Вместо этого предлагается оставить в силе действующую систему постоянных специализированных ученых советов по защите диссертаций (статья 7); в дипломе доктора философии должны указываться не вуз или научное учреждение, где осуществлялась подготовка (за качество которого и несет ответственность это учреждение), а только вуз или учреждение, где защищалась диссертация (статья 9). Хотя в законопроекте не предусмотрено существования ВАК, функции, которые он до недавнего времени выполнял, по замыслу Кабинета министров, будет выполнять МОНМС, которое «формирует сеть специализированных ученых советов и экспертных советов, проводит экспертизу диссертаций на получение научных степеней доктора философии и доктора наук, утверждает или отменяет решение специализированных ученых советов о присуждении научных степеней доктора философии и доктора наук» (статья 17, пункт 22). Напомним, что ни в какой стране ЕС никакому министерству образования не предоставлено право отменять решение совета по защите диссертации. В европейской практике присуждение диплома доктора философии является исключительной компетенцией высших учебных заведений и научных учреждений, дейст­вующих при них.

Декларативная автономия

В течение 2011 года Д.Та­бач­ник в своих публичных выс­туп­лениях часто позиционировал «свой» законопроект (речь шла о доработанном документе №7486-1) как «прорывный» в направлении расширения автономии вузов. Риторика министра, несом­ненно, соответствовала требованиям времени и провозглашенным приоритетам президента Ук­раины. В своем указе от 30.09.2010 г. №926/2010 глава государства дал министру прямое указание: «Предоставить руководящим вузам реальную автономию как средство улучшения качества высшего образования, введение их состязательности и ответственности за результаты работы».

Что же имел в виду президент, когда давал такое указание? В январе 2011 г. представитель главы государства в Раде в своей статье под показательным заголовком «Высшее образование: от госконтроля - к самоуправлению», объяснил: «автономия - это независимость вузов от государства и других общественных сил принимать решение относительно внутреннего управления, финансов, администрации, устанавливать собственную линию поведения в сфере образования, научно-исследовательской работы, преподавания и в других, связанных с этим видах деятельности». Следовательно, автономия в наших условиях - это прежде всего ответственность за собственную как научно-образовательную, так и связанную с ней хозяйственную деятельность.

Сначала относительно научно-образовательной автономии. Если бы авторы законопроекта №9655, внесенного Кабинетом министров Украины, прислушивались к словам президента, они бы заложили в документ право вузов самостоятельно определять порядок организации и содержание образования. Но авторам законопроекта №9655 эти слова явно были безразличны, и они отдают МОНМС полномочия принимать «нормативно-правовой акт, которым определяется порядок организации учебного процесса в вузе» (статья 43, пункт 2)! Далее, в статье 51 читаем, что МОНМС (а не автономный вуз) устанавливает «примерный перечень видов учебной, методической, научной и организационной работы для педагогических и научно-педагогических работников», а также «определяет нормы времени учебной работы». Разве таким образом закрепляется академическая автономия?

«Программа экономических реформ» указывает и на такую фундаментальную причину проблем образования, как «ограниченность автономности и отсутствие реальных стимулов для более эффективного использования бюджетных и вовлеченных средств в учебных заведениях». Соответственно в документе сделано ударение, что «усовершенствование системы управления образованием предусматривает… повышение самостоятельности учебных заведений в распоряжении финансовыми ресурсами». Каков же ответ на этот призыв Кабинета министров? Вместо расширения автономии университетов, КМУ расширил собст­венные возможности вмешиваться во внутренние дела вузов, ведь статьей 50 определено, что именно он «устанавливает нормативы численности учащихся лиц на одну должность педагогического, научно-педагогического работника»; статья 67 регламентирует, что высший орган исполнительной власти «утверждает перечень платных и других услуг, которые могут предоставляться государственными и коммунальными вузами», а МОНМС устанавливает порядок определения их стоимости. Даже «порядок бесплатного пользования биб­лио­течными, информационными ресурсами, услугами учебных, научных, спортивных, культурно-образовательных подразделений высшего учебного заведения» (статья 52) устанавливается Кабинетом министров!

Ради справедливости следует отметить, что авторы законопроекта №9655 внесли в документ интересный тезис, а именно: к правам, предусмотренным автономией вузов (статья 27), добавлено право «распоряжаться собственными поступлениями, в частности полученными от предоставления дополнительных платных услуг соискателям высшего образования и другим физическим и юридическим лицам; открывать текущие и депозитные счета в банках». Казалось бы, замечательно, наконец! Но такая формулировка является по меньшей мере половинчатой, потому что она не соответствует Бюд­жетному кодексу, который (для государственных вузов) имеет силу выше, чем Закон «О высшем образовании». Знатокам законодательного поля Украины напомним, что речь идет о 51-й статье действующего Бюджет­ного кодекса, которая напрямую запрещает государственным вузам самостоятельно использовать «собственные поступления» (например, финансировать научную деятельность за счет средств, заработанных с контрактного обучения). И это в то время, когда в «Программе экономических реформ» указано, что до конца 2010 г. (!!) должны быть внесены изменения «в Бюджетный кодекс с целью повышения финансовой автономности учебных заведений». Ответственный за (не)выполнение: министр Д.Табачник.

Поступление на «государственный заказ»

«На часі - зміна концепції державного замовлення у вищій освіті» (из выступления президента Украины во время заседания управляющего совета Комитета по экономическим реформам 12.05.2011 г.). Президент сказал, авторы законопроекта, внесенного Кабинетом министров Украины, проигнорировали…

До недавнего времени острые общественные дискуссии шли вокруг вопроса механизма поступ­ления в вуз. Очевидно, в русле пуб­личного обсуждения разных законопроектов «О высшем обра­зовании» эти дискуссии будут про­должаться, и идти они будут вокруг вопроса целесообразности учета при поступлении «балла ву­за» в дополнение к результатам внешнего независимого оценивания, как это предлагает законопроект КМУ (статья 40), или отсутствия такого положения, как в законопроекте Мирош­ниченко (№9655-2) и в оппозиционном законопроекте (№9655-1). Но об­суж­дение целесообразности введе­ния «балла вуза» оставим другим.

Обратим внимание на следующее: определение механизма поступления вовсе не влияет на изменение концепции государст­венного заказа, к чему фактически и призвал президент. На­оборот, прописанный в законопроекте №9655 механизм зак­репляет существующую систему (в статье 17), по которой МОНМС и другие органы государственной власти, которым подчинены вузы, самостоятельно (без участия вуза, работодателей и неизвестно на каких конкурсных принципах) размещают заказ исключительно в государственные вузы Украины. В законопроекте Ю.Мирош­ни­ченко (№9655-2) порядок поступ­ления на обучение за средства государственного бюджета предусматривает, что абитуриент по собст­венному усмотрению, ориентируясь на рейтинг, выбирает себе и вуз, и специальность, таким образом принося «государст­венный заказ» тому вузу, который он для себя выбрал (кстати, это открывает возможность и частным вузам получать государст­венный заказ, статья 41). Это намного более прогрессивно, чем предлагает документ Кабинета министров, которым консервируется «стасус-кво» фактически подковерного распределения госзаказа. Но и данная процедура концептуально не меняет существующей системы, а только уравнивает финансовые условия частных и государственных вузов.

Зато в оппозиционном законопроекте №9655-1 (А.Яценюка и Л.Оробец) концепция государственного заказа действительно реформаторская. Так, статья 63 этого документа определяет, что «государственный заказ осуществляется для подготовки (только!) магистров профессионального направления из числа лиц, имеющих образовательную степень бакалавра, для потребностей органов власти, государственных и коммунальных предприятий, учреждений, заведений и организаций, а также для подготовки докторов философии и докторов наук». Также предусмотрен государственный заказ для нужд Во­оруженных сил Украины. Для всех других (бакалавров, например) предусмотрены гранты на обучение, приобретаемые по результатам ВНО (статья 64), а также стипендии за особые академические успехи и стипендии малообеспеченным категориям населения (статья 25). Такие стипендии и гранты могут быть использованы абитуриентом для оплаты стоимости обучения в любом вузе (государственном или частном) и не обязательно будут покрывать всю стоимость такого обучения, ведь цена, установленная конкретным вузам, может быть вы­ше или ниже суммы гранта. Вот это и есть концептуальное изменение системы государственного заказа, которая будет содейст­вовать увеличению состязательности и конкурентоспособности вузов Украины. Жаль только, что эта сущностная реформа вписана «не теми» и «не в тот законопроект».

«Новое качество» украинской высшей школы

То, что качество отечественной высшей школы желает лучшего, сегодня ни у кого не вызывает сомнений. Среди «необходимых шагов повышения качества и конкурентоспособности образования» «Программа экономических реформ» определяет «разработку национальной системы оценивания качества образования; создание независимых квалификационных центров, в т.ч. для подтверждения квалификации в европейской системе стандартов; стимулирование создания независимых национальных рейтингов школ, ПТУ, вузов».

Авторы законопроекта №9655 этого пункта президентской прог­раммы, очевидно, просто не заметили, ведь в их документе именно КМУ «утверждает методику оценивания качества высшего образования для составления На­цио­нального рейтинга высших учебных заведений» (статья 16). Парадокс, но это именно так. Зато оппозиция президентские требования к содержанию реформ сис­темы образования не только заметила, но и данный пункт сдела­ла краеугольным камнем предлагаемых инноваций. Текст законопроекта №9655-1 начинается с оп­ределения нового понятия и термина: «агентство внешнего обеспечения качества высшего об­разования» (статья 1). Далее права и обязанности этого агентства прописаны подробно (статья 53), кроме этого, предлагается создать орган под названием Об­разовательная лицензионная палата Украины, в который бы входили работодатели и выдающиеся ученые, не работающие администраторами вузов (статья 31). Идеи хорошие, но, к сожалению, выписаны «не теми» и «не там»…

Кстати, в президентской программе в нескольких местах подчеркивается важность привлечения работодателей к процессу определения содержания образования. Например, среди необходимых шагов определены: «мотивация работодателей к участию в подготовке учебных программ, согласование с ними образовательных и профессиональных стандартов…» Сейчас среди всех представленных законопроектов только документ Ю.Ми­рошниченко (№9655-2) соот­ветст­вует этому призыву (предусматривает создание «Государст­венной аккредитационной комиссии», состав которой должен был бы формироваться из 15 представителей вузов, 15 представителей МОН и 15 представителей работодателей). Полно­мочия этого органа должны были бы включать организацию аккредитации, определение отраслевых стандартов образования, разработку Нацио­нальной рамки квалификаций, формирование национального рейтинга вузов.

Вместо этого в законопроекте от Кабинета министров Украи­ны (№9655) функция аккредитации и контроля за качест­вом высшего образования оставлена в «надежных» бюрократических руках МОНМС (ста­тья 26). О привлечении работодателей или же создании независимого агентства по обеспечению качества высшего образования не упоминается.

Завершая, хотим сказать следующее. Равнодушие и пренебрежение, фактически выявленные авторами проекта закона «О высшем образовании» под номером 9655 и внесенного от имени Кабинета министров Украины, к основному программному документу президента Украины, вызывают по меньшей мере удивление, если не печаль. Почему у нас хорошие идеи и намерения каждый раз расходятся с делом? Как долго это будет продолжаться? Поэтому напоследок почти с отчаянием обращаемся к главе государства: господин президент! В случае принятия законопроекта, внесенного в Верховную Раду Кабинетом министров, реформ в сфере высшего образования и вам, и нам придется ждать еще очень долго. Возникает вопрос: вас подставляют или это просто невежество?

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter или Отправить ошибку
ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ
Текст содержит недопустимые символы
ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ
Осталось символов: 2000
Отправить комментарий
Последний Первый Популярный Всего комментариев: 0
Показать больше комментариев
Пожалуйста выберите один или несколько пунктов (до 3 шт.) которые по Вашему мнению определяет этот коментарий.
Пожалуйста выберите один или больше пунктов
Нецензурная лексика, ругань Флуд Нарушение действующего законодательства Украины Оскорбление участников дискуссии Реклама Разжигание розни Признаки троллинга и провокации Другая причина Отмена Отправить жалобу ОК