Прозрачность — неизбежность

Внедрение глобальных стандартов прозрачности с каждым годом становится все более актуальной темой в международных дискуссиях. Эту тему, стартовавшую в конце 90-х годов прошлого века с обычных публичных отчетов международных антикоррупционных общественных организаций («Влияние нефтяной и банковской сфер на конфликт в Анголе» от Global Witness и «Цена нефти» о проблемах в Нигерии от Human Rights Watch), сегодня признают одной из приоритетных в своей политике Всемирный банк, Международный валютный фонд, правительства США, Великобритании, других стран Европейского Союза.

Такое повышенное внимание к прозрачности в энергетике диктуют время и условия, сложившиеся на международной арене. Во-первых, усиливается социальная напряженность в богатых ресурсами странах третьего мира. Вливание больших средств в добывающую отрасль этих стран в сочетании с безумной коррупцией на протяжении нескольких десятков лет увеличило разрыв между уровнями жизни местной власти и населения, стимулируя протесты и внутренние конфликты. Общественно-политические последствия такого расслоения сегодня можно увидеть в Алжире, Египте, Ливии. Эти страны первыми на Африканском континенте высказались против такого положения дел, поскольку местное население благодаря территориальной близости или развитому туризму часто могло сравнивать свой уровень жизни со среднеевропейским.

Впрочем, в Африке есть более удаленные от ЕС страны, но при этом не менее богатые природными ресурсами. Нигерия или Йемен (нефть), Центральноафриканская Республика или Танзания (золото) - эти страны уже привлекли транснациональный капитал, а значит, показали своему населению западные стандарты качества жизни. Сравнить эти стандарты со своими доходами местному населению не так сложно, поэтому сценарий, подобный североафриканскому, вполне возможен в этих странах в недалеком будущем, если им не удастся оперативно погасить недовольство общин хотя бы частичным усилением прозрачности и, как следствие, перераспределением средств от инвестиций в пользу последних.

С тревогой наблюдая за нынешними событиями в Северной Африке, лидеры государств-соседей легко соглашаются принимать стандарты прозрачности в качестве новых правил игры. В ходе 5-й Глобальной конференции Инициативы прозрачности добывающих отраслей (ЕІТІ), проходившей 2-3 марта в Париже, от Африканского континента присутствовали три президента (Танзании, Центральноафриканской Республики и Мозамбика), которые заверили мировую общественность в готовности имплементировать ее стандарты. Взамен они получили не только средства на внедрение ЕІТІ, но и публичное одобрение их политики, интерес со стороны крупных энергетических компаний и шанс сохранить стабильность, а следовательно, и свой высокий пост в государстве.

Другое условие, диктующее необходимость внедрения глобальных стандартов прозрачности, - последствия мирового финансового кризиса. На фоне повышения мировых цен, роста безработицы и ухудшения уровня жизни добывающая отрасль показывает не самые плохие результаты. Например, по итогам 2010 года, чистая прибыль компании Royal Dutch Shell выросла на 61% - до 20 млрд. долл., ExxonMobil - в 1,58 раза (30,46 млрд.), Statoil ASA - в 2,1 раза (6,5 млрд. долл.). Подобная ситуация непроизвольно вызывает соблазн у национальных правительств направить максимально возможную часть прибыли компаний в бюджеты своих стран. Внедрение стандартов прозрачности хотя бы отчасти, но обеспечивает доступ к информации о движении средств в этих компаниях и открывает для правительств новые площадки для переговоров с энергетическим бизнесом.

Еще одним фактором, обуславливающим необходимость внедрения глобальных стандартов прозрачности, является предотвращение использования энергетических ресурсов в качестве политического инструмента, а также снижение влияния «энергетического лобби» на принятие стратегических решений, в частности в странах ЕС. В европейском сообществе довольно активен третий сектор - неправительственные организации и общественные объединения. Привлечение их к процессу сверки потока средств между правительствами и компаниями, к принятию решений по усилению прозрачности будет гарантировать их внимание к фактам коррупции и лоббирования невыгодных для общественности решений. Участятся факты журналистских расследований, усилятся требования доступа к публичной информации, более серьезного анализа потребует международное энергетическое взаимодействие. Такой контроль, безусловно, поможет четче разделять выгодные для жителей ЕС и лоббистские решения. Сегодня это один из немногих способов, который поможет противодействовать негативной практике информационных и лоббистских кампаний третьих стран относительно внутренней энергетической политики ЕС.

Между «прозрачным» и «более прозрачным»

Основной темой международных дискуссий о глобальном стандарте прозрачности является выбор между двумя основными форматами - «мягким», или стандартом ЕІТІ, и «жестким», или стандартом, заложенным в принятом в прошлом году в США Акте Додда-Фрэнка.

Инициатива прозрачности, или ЕІТІ, уже не раз обсуждалась в Украине. Этот стандарт был разработан с подачи британского премьера Тони Блэра и с 2002 года успешно внедряется в богатых ресурсами странах. Сегодня последователями ЕІТІ являются 11 стран, среди которых Кыргызстан, Азербайджан, Норвегия, Нигерия, Йемен. Среди стран - кандидатов на членство в ЕІТІ еще 35 стран. В Украине в 2009 году было принято постановление Кабмина о членстве в инициативе. Сейчас она поддерживается в нашем информационном пространстве в основном за счет общественных организаций, Фонда «Відродження», британского посольства. В 2010 году правительство подтвердило свою готовность присоединиться к ЕІТІ, однако до сих пор не выполнило необходимых условий, чтобы получить статус кандидата. Хотя объем работы таков, что инициативной группе достаточно будет поработать максимум два-три полноценных рабочих дня.

Инициативу ЕІТІ активно поддерживают крупнейшие энергетические компании мира - Shell, Chevron, ExxonMobil, Statoil, Eni, GDF Suez и др. Декларируя поступающие от компании в национальный бюджет платежи, бизнес имеет возможность проследить, насколько эффективно они используются государством, действительно ли направляются на модернизацию отрасли и развитие местных общин. Именно такие положительные эффекты от внедрения ЕІТІ, как повышение уровня жизни населения и улучшение управления отраслью, зачастую приводились на Глобальной конференции ЕІТІ как аргументы в поддержку инициативы со стороны компаний.

В этом году выбор места проведения конференции - в Париже - не случаен. Ведь в следующие два года Инициатива прозрачности попытается получить статус «общеевропейского стандарта». Этот статус позволит требовать от стран - членов ЕС имплементации стандартов ЕІТІ в национальное законодательство. Новым председателем ЕІТІ была избрана Клер Шорт - госсекретарь Великобритании по вопросам международного развития в 1997-2003 годах и многолетний член парламента. Имея огромный опыт и связи в странах - членах ЕС, она безусловно сможет усилить европейское направление развития инициативы. В конце концов, о нацеленности на Европу говорил и уровень выступающих на мероприятии - представителей правительств стран ЕС, Европейской комиссии, Международного энергетического агентства.

«Европеизация» ЕІТІ уже через два года позволит называть инициативу глобальным стандартом, который охватит всю цепочку использования энергетических ресурсов - от добычи до потребления. Эксперты утверждают: несмотря на сохранение многих «закулисных» вопросов, такая практика поможет значительно повысить роль общественности в контроле над денежными потоками от добывающей отрасли, усилит ее влияние на принятие решений в энергетической политике в целом. Даже Норвегия, несмотря на развитые демократические традиции и высокий уровень жизни, стала страной - последователем EITI, причем первой в Европе.

Параллельно с инициативой динамично развивается и уже составляет ей серьезную конкуренцию на международном уровне и другой стандарт прозрачности в энергетической сфере. Летом 2010 года президент США Барак Обама подписал Акт Додда-Фрэнка, который, по оценкам экспертов, положил начало самой масштабной со времен Великой Депрессии реформе банковской системы, финансового и фондового рынков США. Документ также затронул интересы добывающих компаний в энергетической сфере.

Справка

Согласно разделу 1504 закона Додда-Фрэнка, добывающая компания, желающая разместить акции на американских фондовых биржах, обязана включить в годовой отчет информацию, связанную с любыми платежами самой компании, ее дочерних предприятий или других аффилированных юридических лиц в пользу правительства США или иностранных правительств с целью коммерческой разработки залежей нефти, газа или минеральных ресурсов. Отчетность должна содержать вид и общую сумму платежей по каждому из проектов компании-эмитента, а также вид и общую сумму средств, уплаченных в пользу правительств стран, в которых работает компания.

При этом под термином «разработка месторождений нефти, газа или минеральных ресурсов» понимают не только разведку или добычу, но и переработку, экспорт, а также получение лицензии на любой из этих видов деятельности.

Большинство крупных энергетических компаний уже объявили, что не поддерживают этот закон. Для них это означает не просто показывать средства, которые передаются правительству (как в случае с ЕІТІ), но и «светить» всю цепочку денежного потока, причем попроектно. Такая информация часто объявляется коммерческой тайной, а иногда и прямо прописывается как запрещенная для обнародования в соглашении с национальными правительствами. Именно поэтому в связи с принятием Акта Додда-Фрэнка в среде глобального энергетического бизнеса значительно выросли «акции» ЕІТІ. Как заявил в одном из своих выступлений руководитель компании Shell Питер Возер (Peter Voser), «недостаточно прозрачности ради прозрачности... это не конечная цель, а средство, поддерживающее местное население, меняющее их жизнь. Мы хотим конкретной пользы для общества. И именно это дает ЕІТІ, в отличие от Акта Додда-Фрэнка».

Несмотря на протесты бизнеса, останавливаться на достигнутом конгрессмены США не собираются. Их следующая цель - законодательство стран ЕС и Китая, чтобы аналогичные требования можно было применить к компаниям, которые имеют или собираются разместить акции на Лондонской, Франкфуртской, Парижской и Токийской фондовых биржах. «Мы обращаем внимание на те биржи, эмитентами которых являются преимущественно добывающие компании - нефтегазовые и горнорудные», - объяснила в интервью советник Комиссии США по безопасности и сотрудничеству в Европе Шелли Хан (Shelly Heald Han), принимавшая участие в разработке документа.

Сегодня Акт Додда-Фрэнка также пытается «завоевать» европейское пространство. Правительство Великобритании в феврале этого года публично заявило, что будет способствовать внедрению законодательства по прозрачности энергетических отраслей в Европейском Союзе. Вероятнее всего, такое законодательство будет построено на требованиях, подобных американским. Если Великобритании удастся принять аналог Акта Додда-Фрэнка, это автоматически будет означать требование публиковать информацию попроектно и по странам для всех компаний, работающих на Лондонской бирже, в том числе для российских «Газпрома», «Лукойла» и «Татнефти». «Мне пока неизвестны такие компании, которые бы ушли с американских фондовых бирж после принятия закона», - заявила Шелли Хан. В Великобритании «Газпром», известный своими непрозрачными бизнесами-практиками, может стать первой такой компанией.

Пока сложно прогнозировать, какой из вариантов - жесткий или мягкий - изберет для себя Европа. Вероятнее всего, учитывая опыт прозрачной работы в энергетической сфере, Великобритании удастся принять на законодательном уровне аналог Акта Додда-Фрэнка, но другие столпы Евросоюза - Франция и Германия - слишком зависимы в решениях своих правительств от энергетических компаний и вряд ли смогут преодолеть мощное корпоративное лобби. Среди их приоритетов, скорее всего, останется ЕІТІ как способ продемонстрировать прозрачность и сохранить при этом коммерческие тайны своих компаний.

Шанс на статус «вне игры»

Постсоветское пространство сегодня очень разделено в своих позициях относительно внедрения стандартов прозрачности. Часть богатых энергетическими ресурсами стран, в частности Азербайджан и Казахстан, уже поспешили присоединиться к ЕІТІ, надеясь на дополнительные финансовые вливания, одобрительную оценку со стороны международной общественности и, самое главное, на сохранение низкого уровня социальной напряженности в стране. Членство в инициативе позволяет им улучшать макроэкономические индикаторы, привлекать общественность к анализу энергетической сферы и направлять часть прибыли на развитие местных проектов.

Кыргызстан и Монголия - одни из наиболее активных стран, внедряющих стандарты ЕІТІ, - уже получили статус последователя. И хотя эти государства не являются ключевыми в вопросе добычи, для них преимущество заключается в увеличении финансовых вливаний в реформирование энергетического сектора. Выступая на Глобальной конференции ЕІТІ, президент Кыргызстана Роза Отунбаева публично заявила, что ее страна собирается распространить стандарты прозрачности инициативы на всю энергетическую отрасль, надеясь при этом на помощь со стороны Всемирного банка и секретариата ЕІТІ. На такое обращение был получен одобрительный ответ.

Россия и Туркменистан, сохраняя свой статус стран - производителей энергетических ресурсов, не спешат присоединяться к ЕІТІ. Секретариат инициативы тоже дипломатично молчит. Однако время играет против россиян: как только один из вариантов, мягкий или жесткий, будет объявлен общеевропейским стандартом прозрачности, Кремлю придется определяться: или принимать западные правила игры и оставаться полноценным игроком на рынке, или переходить в статус «вне игры». Пока российский монополист лихорадочно опутывает Европу новыми газопроводами, против него готовят значительно более мощное оружие - гонку прозрачности, в которой страна, как это уже было, может не выдержать взятых темпов.

Заняв выжидательную позицию, Украина тоже выбирает статус «вне игры». Результат такой роли очевиден: страна и в дальнейшем будет оставаться непонятной для инвесторов, с высокими политическими и экономическими рисками. Она будет находиться в зоне контроля «Газпрома», и переговоры о вложении западных средств в ее инфраструктуру или месторождения россияне потребуют вести с ними. Но даже в случае успешности таких переговоров украинским компаниям придется, по требованию иностранных инвесторов, обнародовать необходимую информацию относительно проектов. А для «Нафтогаза Украины», пока там царит понимание безопасности компании как полнейшей закрытости к окружающему миру, будут перекрыты все пути на ведущие фондовые рынки, к чему так стремятся отдельные олигархи и руководство компании.

На первый взгляд кажется, что прозрачность значительно проигрывает непрозрачности. Ведь в первом варианте значительно легче отыскать слабые места, найти необходимую информацию для использования, тогда как второй создает иллюзию защищенности. Но если прозрачность становится брендом, пропуском в цивилизованный мир, то оставаться в стороне - означает выбрать застой.