ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УКРАИНЫ: КОНТРОЛИРУЕМАЯ БЕСКОНТРОЛЬНОСТЬ

Особенностью правоохранительных органов (как и всех органов безопасности) является их право на легитимное применение силы с целью защиты граждан и/или государства. Отсюда соблазн власти (точнее, политиков, пребывающих при власти) использовать их в собственных политических (а иногда и бизнесовых) интересах вплоть до узурпации власти. С целью устранения (ограничения) этой угрозы демократия предусматривает прежде всего распределение власти, взаимный контроль ее ветвей (систему сдержек и противовесов), а также максимальное привлечение к этому взаимоконтролю структур гражданского общества, т.е. установление гражданского демократического контроля над силовыми (правоохранительными) органами.

Эффективность демократического гражданского контроля (особенно на этапе его становления) в решающей степени зависит от сбалансированности полномочий его субъектов прежде всего в системе власти, от уровня реальной независимости судебной системы — поскольку судебная защита является высшей формой гарантии прав и свобод граждан, в т.ч. в их отношениях с органами власти, и средств массовой информации — поскольку именно независимые СМИ обеспечивают максимально объективное и полное информирование граждан о деятельности защитников правопорядка, а правоохранительные органы — об общественном мнении по этим вопросам.

Кто должен контролировать правоохранительные органы

Анализ национального законодательства и международно-правовых актов, к которым присоединилась Украина, дает основания утверждать, что в целом в стране существует правовая основа, необходимая для функционирования системы демократического гражданского контроля над правоохранительными органами.

Закон Украины «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства» определяет систему демократического гражданского контроля как совокупность институтов и законодательно закрепленных процедур и средств, обеспечивающих распределение полномочий, обязанностей и ответственности между следующими субъектами: Верховная Рада; уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека; Президент Украины; Совет национальной безопасности и обороны Украины; Кабинет министров; центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления; прокуратура; судебные органы; граждане и общественные организации; средства массовой информации, — именно в такой последовательности.

С формальной точки зрения, круг субъектов контроля является исчерпывающим. Тем не менее, с точки зрения сбалансированности полномочий и средств (ресурсов) влияния, картина выглядит совсем по-другому. Анализ основных функций (полномочий) субъектов системы контроля над правоохранительными органами свидетельствует, что уже на уровне общих требований Конституции и законодательства заложены предпосылки концентрации реальных возможностей по контролю в руках одного из его субъектов — Президента Украины — посредством фактического предоставления ему возможности исключительного влияния на руководство правоохранительных органов.

Правоохранительные органы и власть:
контроль у того, кто назначает и освобождает

Конституция Украины предусматривает, что Президент Украины, кроме прочего, обеспечивает национальную безопасность государства; назначает по представлению премьера членов Кабинета министров (в частности, министра внутренних дел) и прекращает их полномочия на этих должностях; назначает по согласованию с парламентом на должность генерального прокурора Украины и освобождает его от должности; назначает на должности и освобождает от них высшее командование ВС Украины, других воинских формирований (в т.ч. единолично назначает и освобождает председателя СБУ); возглавляет Совет национальной безопасности и обороны; присваивает высшие воинские и прочие высшие специальные звания и чины; создает суды, консультативные, совещательные и прочие вспомогательные органы и службы в пределах средств, предусмотренных Госбюджетом для осуществления полномочий Президента.

Итак, из числа руководителей правоохранительных органов лишь назначение генерального прокурора Президент согласует с парламентом. Однако на практике, в случае неутверждения парламентом представленной Президентом кандидатуры, полномочия генерального прокурора осуществляет временно исполняющий его обязанности, который никоим образом от парламента не зависит.

Предусмотренным Конституцией координационным органом при Президенте Украины является Совет национальной безопасности и обороны Украины, «координирующий и контролирующий деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны» (в т.ч. и правоохранительных). При этом председателем СНБОУ является Президент, в его состав по должности входят: премьер, министр обороны, председатель СБУ, министры внутренних и иностранных дел; в заседаниях может принимать участие председатель Верховной Рады. Персональный состав СНБОУ формируется Президентом, решения вводятся в действие его указами.

Такой порядок формирования и функционирования СНБОУ обусловливает определяющее влияние на его деятельность и решения Президента Украины. Кроме того, аппарат СНБОУ никогда не имел и не имеет достаточного по численности и квалификации штата для контроля над деятельностью органов охраны правопорядка, а его влияние на них зависит преимущественно от персонального уровня влияния секретаря СНБОУ. Наибольшим влиянием обладал секретарь СНБОУ В.Горбулин в период 1995—1998 гг., однако позднее — на новом этапе политической структуризации власти в Украине, накануне выборов Президента 1999 г., — реальное влияние перешло исключительно к администрации Президента.

В соответствии с Положением об администрации Президента Украины (АПУ), этот орган осуществляет организационное, правовое, консультативное, информационное, экспертно-аналитическое и прочие виды обеспечения реализации Президентом Украины его полномочий, в частности, в сфере национальной безопасности и обороны.

К функциям АПУ, среди прочего, отнесены: подготовка для президента предложений по «обеспечению государственной независимости, государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, национальной безопасности и обороны государства, законности и правопорядка»; обеспечение отношений президента «с правоохранительными и другими государственными органами»; обработка представлений «по назначению на должности и освобождение от должностей руководителей органов исполнительной власти, судей...»; внесение предложений по вопросам «...присвоения высших воинских званий... и других высших специальных званий и классных чинов...». Иными словами, с администрацией согласуются кандидатуры и служебное продвижение руководителей правоохранительных органов всех уровней — вплоть до районного.

Такие функции дают АПУ реальные мощные рычаги влияния на правоохранительные органы, что объективно предопределяет фактическую зависимость руководства последних от президентской администрации.

После характеристики полномочий президента в сфере контроля над правоохранительными органами функции и возможности в этой сфере других властных институций и ветвей власти можно рассматривать исключительно в порядке информации.

Верховная Рада Украины. По Конституции, к полномочиям парламента, дающим ему возможности непосредственно или косвенно влиять на деятельность правоохранительных органов, относятся утверждение общей структуры, численности, функций СБУ и МВД Украины, утверждение Госбюджета и контроль над его выполнением, дача согласия на назначение президентом Украины на должность генерального прокурора Украины, а также выражение недоверия генеральному прокурору, что влечет за собой его отставку, осуществление парламентского контроля и пр.

Парламентский контроль над правоохранительными органами теоретически осуществляется профильными парламентскими комитетами, временными следственными и специальными комиссиями, Счетной палатой, уполномоченным Верховной Рады по правам человека, а также народными депутатами.

Но после принятия Конституции среди функций парламентских комитетов остались лишь осуществление законопроектной работы, подготовка и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к полномочиям Верховной Рады. Обращения парламентских комитетов игнорируются, на них отвечают отписками или предоставляют неправдивую информацию, не неся при этом никакой ответственности.

Деятельность временных следственных и специальных комиссий парламента, результаты которой подтвердили их определенную эффективность (особенно в обеспечении гласности при расследовании резонансных дел), законодательно не урегулирована. Соответствующий закон, принятый Верховной Радой, неоднократно ветировался Президентом.

Деятельность Счетной палаты часто наталкивается на саботаж чиновников. Вместе с тем, Президент наложил вето на принятые Верховной Радой изменения в Конституцию, предусматривавшие предоставление Счетной палате полномочий контроля не только над использованием, но и поступлением госбюджетных средств.

Количество обращений граждан к уполномоченному Верховной Рады по правам человека (около 60 тыс. обращений в год, или 160 обращений ежедневно) значительно превышает реальные возможности по их рассмотрению аппаратом уполномоченного. В свою очередь правоохранительные органы не надлежащим образом реагируют на обращения уполномоченного по поводу получения информации.

В целом игнорирование правоохранительными органами запросов со стороны не только парламентских органов и отдельных народных депутатов, но и самого парламента приобретает формы укоренившейся практики. Выразительное свидетельство тому — уклонение первых лиц правоохранительных органов не только от отчетов перед парламентом, но и от информирования его о ходе резонансных дел.

Неотъемлемым элементом демократических механизмов сдержек и противовесов во властных отношениях и обеспечения прозрачности политики является парламентская оппозиция. Тем не менее в Украине ее деятельность законодательно не урегулирована и искусственно ограничивается. К оппозиции применяются методы силового давления — с привлечением правоохранительных органов. Собственно, работа парламента последнего созыва на каждом шагу являет примеры деконструктивного противостояния пропрезидентского «большинства» и оппозиционных парламентских фракций.

Судебная система. Независимость судов не обеспечена в Украине даже на законодательном уровне. Закон «О судоустройстве» акцентирован на определении основ разделения властей и детально оговаривает самостоятельность судов, независимость судей и судейское самоуправление. Вместе с тем «создание условий для полного и независимого осуществления правосудия» возлагается на Государственную судебную администрацию, осуществляющую «организационное обеспечение деятельности судов», в частности, является основным распорядителем госбюджетных средств, выделяемых для финансового обеспечения деятельности всех судебных учреждений (кроме Верховного и Конституционного судов Украины) и органов судейского самоуправления. Глава администрации назначается президентом Украины по представлению премьер-министра, согласованному с Советом судей Украины.

Итак, реально почти все вопросы деятельности судебной системы (включая органы судейского самоуправления) зависят от Государственной судебной администрации, имеющей статус центрального органа исполнительной власти. Тем самым судебная ветвь власти в Украине если не встроена в систему исполнительной власти, то поставлена в зависимость от нее.

Если добавить к этому материально-техническое состояние и уровень обеспечения судов, размер зарплаты судей (около 800 грн., или чуть больше двух прожиточных минимумов) и несвоевременность ее выплат (достаточно упомянуть, что 37 судей Донецкого апелляционного суда вынуждены были обратиться в Европейский суд по правам человека по поводу задолженности по зарплате и нарушения их прав на объективный суд), жилищно-коммунальные проблемы, решение которых, как правило, зависит исключительно от местных органов исполнительной власти, то вопрос о независимости/зависимости суда в Украине будет исчерпан.

Кстати, вернувшись в конце 2003 г. из Страсбурга, председатель Верховного суда Украины В.Маляренко сообщил, что «ни одной серьезной правовой претензии к Украине предъявлено не было». За исключением мелочей — руководство Совета Европы и его соответствующих исполнительных органов пока не наблюдает желаемого уровня независимости судебной системы, а судьи в Украине слабо подготовлены по вопросам применения в повседневной практике Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека.

В Украине в системе государственного управления вообще и гражданского контроля над правоохранительными органами в частности сложилась довольно опасная ситуация, когда можно констатировать фактически полную концентрацию управленческо-распорядительных функций (собственно власти) в администрации Президента Украины. При этом администрация — неконституционный орган, не предусмотренный законом о демократическом гражданском контроле в числе субъектов контроля, не подотчетный и не подконтрольный никому, кроме президента.

Правоохранительные органы и общество: кто кого контролирует?

С середины 1990-х годов в Украине осуществляется ограничение свободы СМИ: монополизация их сети и установление политической цензуры со стороны власти и близких к ней финансово-политических групп (большинство журналистов признают наличие «темников» — установок администрации Президента относительно освещения в СМИ конкретных политических событий, деятельности конкретных политических фигур и высших должностных лиц государства).

Все более распространяется практика использования правоохранительных органов как инструмента ограничения свободы СМИ, борьбы с независимыми средствами массовой информации и отдельными журналистами. Об отношении правоохранительных органов к СМИ выразительно свидетельствует факт, обнародованный Институтом массовой информации: на протяжении 2003 г. в Украине зарегистрировано свыше 80 конфликтных ситуаций между СМИ и органами исполнительной власти, в т.ч. милицией (14 случаев) и прокуратурой (12 случаев). В этих ситуациях правоохранительные органы ни разу не становились на сторону журналистов.

Что касается граждан, общественных организаций и политических партий, то Конституция Украины не предусматривает их прав на осуществление контроля над правоохранительными органами. Вместе с тем законами определено, что граждане имеют право обращения к правоохранительным органам и их должностным и служебным лицам; общественные организации — на получение информации, необходимой для реализации их целей и задач. И это все. Хотя закон и указывает на то, что названные органы должны в установленный срок такие запросы рассмотреть и дать надлежащий ответ, на самом деле реакция на подобного рода запросы зависит исключительно от доброй воли конкретных чиновнков. Официальные данные о судьбе обращений граждан в органы власти подтверждают, что в отношении таких обращений добрая воля со стороны этих органов проявляется нечасто. По результатам проверки, проведенной соответствующими управлениями администрации Президента в 18 областях Украины (по состоянию на сентябрь 2003 г.),
60—70% заявлений граждан «удовлетворяются не полностью». Вместе с тем ни одного предписания прокуратуры по поводу ненадлежащего соблюдения законности органами государственной власти в этой части нет.

Далеко за примерами ходить не нужно: Центр Разумкова, работая над проектом, обратился почти во все силовые министерства и ведомства с просьбой дать ответы на несколько вопросов — и на протяжении трех месяцев не получил ни одного ответа.

Политическим партиям закон гарантирует свободу деятельности, разрешает публично высказывать свои оценки деятельности правоохранительных органов. Реальные же рычаги контроля над правоохранительными органами политические партии могут иметь лишь в том случае, если они представлены в соответствующих органах власти. Поэтому контроль над правоохранительными органами со стороны оппозиционных партий весьма ограничен.

Итак, в системе гражданского контроля над правоохранительными органами есть две основные линии дисбаланса: внутри власти (между президентской и законодательной властью) — в пользу президентской и между властью и структурами гражданского общества — в пользу власти. Деятельность правоохранительной системы непрозрачна, неподотчетна и неподконтрольна обществу.

«Внесистемные факторы»

На деятельность правоохранительных органов, кроме законодательно установленных субъектов контроля, в значительной степени влияют и так называемые «внесистемные факторы» — криминалитет и бизнес-структуры. Естественно, ни одним официальным документом участие этих структур в контроле над правоохранительными органами не предусмотрено. Вместе с тем существуют многочисленные признаки такого влияния — оно постоянно, на протяжении последних девяти лет, признается главой государства.

Сравнивая распоряжение Президента «О мероприятиях по активизации борьбы с коррупцией и организованной преступностью» (от 10 февраля
1995 г.) и последний по данной проблематике указ «О системе мероприятий по устранению причин и условий, способствующих преступным проявлениям и коррупции» (от 9 февраля 2004 г.), можно прийти к выводу, что ситуация с распространением коррупции в правоохранительных органах за это время мало изменилась. Явление приобрело характер укоренившегося. А если принять во внимание названные выше полномочия Президента по контролю над правоохранительными органами, то можно предположить, что одной из главных причин такого положения дел является отсутствие политической воли к его изменению.

Показательно общественное мнение по этому вопросу. По результатам социологического опроса, проведенного Центром Разумкова в апреле 2004 г.1, граждане Украины считают, что наибольшим влиянием на правоохранительные органы обладает прокуратура — так считают 47,5% респондентов. Вместе с тем 45,4% опрошенных отмечают влияние на правоохранительные органы криминальных структур. Влияние криминалитета на органы охраны правопорядка граждане отмечали в полтора раза чаще, чем влияние местной власти, и более чем вдвое — парламента, суда и правительства. Хотя СМИ называют «четвертой властью», лишь 4,2% опрошенных отмечают их реальное влияние на деятельность органов охраны правопорядка. Еще меньшим количеством (1,5%) отмечается влияние общественных организаций.

Описанное выше распределение полномочий, и прежде всего практика их применения, в значительной мере обусловлено чертами, унаследованными украинским государством и украинским обществом от недавнего, по историческим меркам, тоталитарного прошлого.

Однако ссылки на наследие прошлого не являются исчерпывающим и достаточным оправданием существующей ситуации. Нельзя забывать период 1985—1995гг., когда появились довольно мощные тенденции демократизации общества: гласность, независимость СМИ, свобода волеизъявления, рост общественной активности, правозащитного движения. К сожалению, можно констатировать, что эти тенденции не только не получили должного развития, но и деградируют, искусственно тормозятся.

Массовое и стремительное обнищание подавляющего большинства населения страны обусловило общественную апатию. Уровень гражданской активности украинского общества чрезвычайно низок: согласно результатам социологического опроса, проведенного Центром Разумкова, лишь около 5% граждан считают себя вовлеченными в активную общественную деятельность; в т.ч. около 4% засвидетельствовали членство в общественных организациях и около 3% — в политических партиях.

Вместе с тем получает распространение практика организации псевдообщественной поддержки политических инициатив власти и близких к ней политических сил, а также — особенно накануне избирательных кампаний — создания квазиобщественных структур
(управляемых представителями исполнительной власти). Показателен пример создания в конце 2001 г. Всеукраинского общественного объединения «Антикоррупционный форум». Инициативную группу по созданию этой «общественной» организации возглавил тогдашний руководитель ГНАУ, ныне первый вице-премьер Н.Азаров. Главная же интрига состоит в том, что комитет Верховной Рады по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией считает: «некоторые действия первого вице-премьер-министра, министра финансов Н.Азарова можно квалифицировать как коррупционные».

Именно ограничения свободы СМИ, независимости судов, снижение гражданской активности и подмена ее созданием квазиобщественных структур предопределяют отсутствие реального демократического гражданского контроля над правоохранительными органами и вместе с тем — создают иллюзию демократичности власти, наличия демократического контроля над системой власти вообще и правоохранительными органами в частности, отсутствия проблемы обеспечения демократической подотчетности правоохранительных органов.

Марш «вооруженной силы власти» в политику

Существующая в Украине политическая система власти объективно предопределяет политизацию правоохранительных органов. Формально правоохранительные органы в Украине департизированы и деполитизированы, поскольку соответствующие требования содержатся фактически во всех статусных законах.

Вместе с тем Президент, как отмечалось выше, имеет исключительные полномочия назначать и освобождать их высшее руководство. Естественно, оно априори должно быть лояльным прежде всего к Президенту. А поскольку Президент физически не в состоянии контролировать всю систему правоохранительных органов, то приближенные к его администрации бизнесовые и политические круги имеют реальную возможность пользоваться широкими президентскими полномочиями не только в рамках его директив, но и в собственных целях.

В этом случае есть основания утверждать, что использование правоохранительных органов в политических целях свидетельствует о наличии в Украине развитой политической коррупции. Коррупция (подкуп) определяется как деятельность уполномоченных на выполнение функций государства лиц, направленная на противоправное использование этих полномочий для получения материальных благ; политическая коррупция является таким же противоправным использованием властных полномочий с целью получения (или закрепления за собой) так называемой административной ренты. Механизмы политической коррупции применяются особо активно во время выборов — для создания условий неравной политической конкуренции.

Противоправное использование правоохранительных органов в избирательных кампаниях является, в сущности, одним из элементов применения административного ресурса в формах как активных действий, прежде всего, против оппозиционных сил, так и их бездействия в случаях правонарушений в отношении указанных сил.

В случае возможной реализации «кризисных» сценариев избирательной кампании (введение чрезвычайного положения или его элементов, перенос сроков проведения выборов, снятие с регистрации кандидатов от оппозиции, признание результатов выборов недействительными в случае победы кандидата от оппозиции и т.п.) правоохранительные органы станут обязательным их исполнителем.

Между демократией
и безопасностью власть выберет стабильность?

Опыт избирательных кампаний в Украине свидетельствует о многочисленных случаях действий (или бездействия) правоохранительных органов, которые могут быть обусловлены их политической ангажированостью. Обобщение таких действий (бездействия) позволяет утверждать, что в стране формируются определенные типичные проявления нелегитимного вмешательства правоохранительных органов в избирательный процесс (таблица).

Наблюдаются — что особенно опасно — признаки готовности правоохранительных органов к участию в провокациях, которые могут сопровождаться значительными жертвами. Такое предположение основывается на событиях в Крыму, Кривом Роге (покушение на кандидата в президенты Н.Витренко в 1999 г.), Киеве, где в свое время от имени «каневской четверки» готовились попытки организовать массовые волнения вблизи административных зданий.

Наиболее активным вмешательство правоохранительных органов в избирательный процесс может быть в случае введения в стране чрезвычайного положения. Его элементами наверняка стали бы: массовые проверки штабов оппозиции, офисов и других помещений, принадлежащих ее представителям; запрет по мотивам «защиты национальных интересов» массовых акций в поддержку оппозиционных кандидатов; проведение спецопераций и т.п.

Примечательно, что граждане Украины не питают иллюзий относительно готовности и способов применения правоохранительными органами силы против участников крупных митингов и демонстраций в ходе избирательной кампании. Более трети респондентов считают, что органы охраны правопорядка будут применять ее против участников митингов и демонстраций при любых обстоятельствах, еще почти треть (31%) — в ответ на применение силы со стороны самих демонстрантов (что допускается действующим законодательством).

Показательно, что сторонники политической оппозиции чаще ожидают применения силы против массовых акций. Среди тех, кто во втором туре выборов намеревается голосовать за В.Ющенко, так считают 41%, а среди намеревающихся голосовать за нынешнего премьера В.Януковича — 34%. Вместе с тем сторонники провластных политиков чаще отвергают возможность жестких силовых действий милиции против манифестантов. Так, среди тех, кто во втором туре выборов намерен голосовать за В.Януковича, 52% считают невозможным применение против участников массовых акций слезоточивого газа (среди сторонников В.Ющенко — лишь 33%); избиения демонстрантов резиновыми дубинками — 35% и 22%, соответственно; массовых арестов — 47% и 30%; огнестрельного оружия с резиновыми пулями — 72% и 57%. Относительно применения огнестрельного оружия с настоящими боеприпасами особого различия не наблюдается (76% и 74%, соответственно).

В общем, неправомерные действия или бездействие правоохранительных органов во время выборов создают благоприятные условия для многочисленных нарушений: проявления административного и психологического давления на избирателей, препятствования деятельности наблюдателей, давления на избирательные комиссии, вмешательства криминальных структур, искажение результатов выборов путем провокаций, подмены бюллетеней и протоколов.

Вместе с тем можно констатировать, что сегодня в Украине нет реальных механизмов, прежде всего, политического и институционального характера, надлежащих законодательных норм, способных гарантировать политическую нейтральность силовых структур и правоохранительных органов во время избирательного процесса, не допустить их незаконного использования.

Можно сделать вывод о том, что неправомерное вмешательство или привлечение правоохранительных органов к избирательным процессам в Украине приобретают характер укоренившейся практики. Это подтверждает приведенный выше тезис о политизации украинских правоохранительных органов, а также свидетельствует об общей готовности их руководства к выполнению противоправных указаний.

Есть основания утверждать, что способы использования правоохранительных органов в будущей президентской кампании отрабатывались, в частности, во время акций «Нашей Украины» в Донецке, выборов в Мукачево, обострения общественно-политической ситуации в Крыму.

Вместе с тем, те же события свидетельствуют и о нежелании и вынужденном характере участия многих сотрудников правоохранительных органов в мероприятиях, направленных против оппозиционных сил и кандидатов или на обострение общественно-политической ситуации. Поэтому характер избирательной кампании в значительной мере будет зависеть и от политических партий, общественных организаций, журналистов, самих представителей правоохранительных органов как граждан Украины. В их силах — активными действиями или, по крайней мере, пассивным сопротивлением незаконным приказам — обеспечить честность и прозрачность выборов. Это позволило бы также преодолеть негативные тенденции предыдущих лет, сформировать доверие граждан к демократическим институтам, улучшить имидж Украины в глазах мирового сообщества.

1 Социологическое исследование проведено благодаря поддержке Института устойчивых сообществ (Монпелье, штат Вермонт, США) и Агентства США по международному развитию. Высказанные в публикации мнения не обязательно отражают взгляды ИУС и АМР США.